林 農(nóng)

?

高校人事代理人員養(yǎng)老問題的困境與化解

林 農(nóng)

(漳州職業(yè)技術學院，福建 漳州 363000)

高校人事代理人員由于非事業(yè)單位編制等原因不能納入機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險范疇，同時由于國家養(yǎng)老保險政策的不完善導致各高校具體操作中無所適從，同一學校的教職員工卻享受不同的養(yǎng)老待遇，削弱了人事代理人員工作積極性，不利于高校聘任制的推進。通過對高校人事代理人員養(yǎng)老問題的現(xiàn)狀進行分析，提出需要從強化政府責任、建立多層次多支柱的高校教師養(yǎng)老保障框架、對老、中、新人實施分類管理等方面加強改革，化解困境，促進社會公平。

公辦高校；人事代理人員；養(yǎng)老保險；改革

“老有所養(yǎng)”是勞動者的最基本要求，是社會文明進步的重要標志,社會保障一向被譽為現(xiàn)代社會的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”,同工同酬、同工同保體現(xiàn)了社會公平。然而在公辦高校卻有這樣一個群體——人事代理人員，他們和同單位其他事業(yè)編制內的員工同工卻不同的退休養(yǎng)老待遇，編制內人員的退休金是他們的2-3倍。他們對此深感不公平，工作不安心，不斷尋找跳槽機會，長此而往必將影響高等教育事業(yè)的發(fā)展。如何化解他們在養(yǎng)老問題上的困境，更好的保障他們的合法權益，使他們安心工作是高校管理者必須直面的一個問題。本文擬對公辦高校中的人事代理人員（以下簡稱代理人員）的養(yǎng)老保險問題進行探討，剖析當前高校代理人員養(yǎng)老保險問題面臨的困境，并探討導致目前困境的制度層面原因，提出破解困境的思路，為推進我國高校養(yǎng)老保險制度改革提供有價值的理論參考和政策建議，以期更好的保障代理人員的合法權益。如無特別說明，本文所指的高校主要是指公辦高校。

一、高校人事代理制度的內涵和人事代理人員的現(xiàn)狀

（一）高校人事代理制度是一種自主用工制度。

高校人事代理制度是指高校與招聘的教職工在平等自愿的基礎上簽訂聘用合同，并將聘用合同與受聘人員的人事、檔案等關系交由學校所在地人才交流服務中心代為管理的一種自主用工制度。[1]伴隨著高校的擴招，高校師生比嚴重失調，教師隊伍、行政后勤都急需補充大量人員，但是在現(xiàn)有的事業(yè)單位制度框架內，高校用人必須符合行政主管部門核定的編制數(shù)。在新增人員無法進入編制的情況下，為了緩解人員缺口，同時為避免傳統(tǒng)人事制度人員能進不能出的弊端，很多高校把目光投向人事代理這種相對更靈活的用工方式。[2]

（二）高校人事代理制度是一種“無編”用工方式。

編制通常是指組織機構的設置及其人員數(shù)量的定額和職務的分配，編制數(shù)額由各級機構編制管理部門確定，各級組織人事部門根據(jù)編制調配人員，財政部門據(jù)此撥款。因高校與其工作人員之間的人事關系不是由聘用合同所建立的，而是由進編并按照干部管理權限納入管理所建立的，編制代表其身份，人員管理采用身份管理而非崗位管理。實施人事代理制度，高校與被聘用人員之間簽訂勞動合同，代理人員的人事關系掛靠在人才服務機構，人員聘用手續(xù)大大簡化，高校按所需及時聘用急需人才，不受編制限制。

（三）高校人事代理制度是一種社會保障“缺失”代理形式。

截止今天，從985高校到普通高職院校都自主聘用了一部分人事代理人員，某些高職院校的人事代理人員已占教職工總數(shù)的三分之一，人事代理人員已經(jīng)成為高校教職員工隊伍的重要組成部分。由于國家目前沒有統(tǒng)一的事業(yè)單位基本養(yǎng)老統(tǒng)籌制度，因此學校（或委托人才交流中心）要么不為代理人員辦理各類社會保險，要么只能參照企業(yè)標準為代理人員辦理養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保險參保手續(xù)，并按國家和地方規(guī)定繳納費用，代理人員退休可享受企業(yè)養(yǎng)老保險，然而廣覆蓋低標準的企業(yè)型養(yǎng)老金又如何體現(xiàn)出他們的高校工作經(jīng)歷呢？

二、公辦高校人事代理人員養(yǎng)老保險制度改革的困境分析

（一）國家政策不完善導致各高校具體操作中無所適從。

一些社會保險立法層次過低，社會保險制度不統(tǒng)一，無法適應各高校的具體情況。2008年1月1日實施的《勞動合同法》第38條規(guī)定，“用人單位有下列情形之一的，勞動者可以解除勞動合同：（三）未依法未勞動者繳納社會保險費的”和第74條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府勞動行政部門依法對下列實施勞動合同制度的情況進行監(jiān)督檢查：(六）用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況”，可見高校是必須為代理人員繳納養(yǎng)老保險的。然而第96條又規(guī)定，“事業(yè)單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)以及國務院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關規(guī)定執(zhí)行。”也就是說，行政法規(guī)以及國務院的規(guī)定如果牽涉此類情況，則依照其規(guī)定。這樣一來，行政法規(guī)以及國務院的規(guī)定的效力高于法律，這顯然是違背《立法法》規(guī)定的。國家政策不完善導致各高校具體操作中無所適從。2014年5月15日國務院授權新華社發(fā)布《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》）。[3]作為我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，《條例》規(guī)定事業(yè)單位及其工作人員將依法參加養(yǎng)老金繳費。但是《條例》只是給出了“原則性”的改革方向，并不具備操作性，如何做還沒有下文。

（二）養(yǎng)老保險雙軌制造成編制內與人事代理的養(yǎng)老待遇差別過大。

從嚴格意義上講，我國目前實行的退休制度主要涉及“三軌制”，一類由財政統(tǒng)一支付退休養(yǎng)老金的政府機關為第一軌，一類由財政統(tǒng)一支付退休養(yǎng)老金的事業(yè)單位是第二軌，一類由企業(yè)和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統(tǒng)籌制度的企業(yè)單位是第三軌。國際通用衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本標準之一就是“養(yǎng)老金替代率”，養(yǎng)老金替代率通常指勞動者退休時的養(yǎng)老待遇領取水平與退休前工資收入水平之間的比例。養(yǎng)老金替代率，是一個國家或地區(qū)養(yǎng)老保險制度體系的重要組成部分，是反映退休人員生活水平的經(jīng)濟指標和社會指標。國際勞工組織《社會保障最低標準公約》規(guī)定，養(yǎng)老金的最低替代率為55%。我國當前公務員養(yǎng)老金替代率是90%，事業(yè)單位是80%，企業(yè)退休人員是42.9%。2013年3月中國社會科學院發(fā)布的《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入在分配狀況調查》顯示，在被調查者中75.4%的職工每月養(yǎng)老金不高于2000元，92.3%的機關事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金都高于4000元。

三、推進高校人事代理人員養(yǎng)老保險制度改革的思路

《條例》第三十五條規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”，該規(guī)定為推進高校養(yǎng)老保險制度改革指明了方向。

（一）強化由身份管理向崗位管理轉變。

新出臺的《條例》使事業(yè)單位公開招聘從“部門規(guī)定”上升為“行政法規(guī)”，該條例對事業(yè)單位的崗位設置、公開招聘和競聘上崗、聘用合同、獎懲及爭議處理等人事管理主要環(huán)節(jié)做出了明確規(guī)定。實現(xiàn)了由固定用人向合同用人轉變,由身份管理向崗位管理轉變。特別是，該條例明確了以聘用合同作為唯一依據(jù)確立或終止與單位的人事關系,條例淡化了人事檔案、編制指標、戶籍身份等現(xiàn)行的傳統(tǒng)做法,這將有利于高校打破代理人員和編內人員的身份界限,為實現(xiàn)同工同保奠定條件。

（二）強化養(yǎng)老保險改革中的政府責任。

政府作為政策的制定者，必須要履行好宏觀調控的職責，強化其在養(yǎng)老保險改革中的責任。一般而言，社會保險方面的政府的責任主要包括財政支持，行政監(jiān)督和公共服務，高校養(yǎng)老保險改革中政府的責任同樣如此?！稐l例》提出事業(yè)單位及其工作人員參加社保，再次釋放出“養(yǎng)老金并軌”啟動的信號。但是，“養(yǎng)老金并軌”怎么并？錢從哪里來？《條例》并沒有規(guī)定。高校沒有籌集資金的能力，沒有正常籌集資金的來源，如果以非正常的形式進行，就會導致高校亂收費，因此迫切需要政府出面加以解決。只要國家財政能夠化解高校養(yǎng)老保險的歷史欠賬，保障基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金中單位的繳費，高校教工養(yǎng)老保險待遇大體不降低，運轉也不成問題，自然會受到高校教師的擁護，也為將來建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度奠定堅實的基礎。

（三）建立多層次多支柱的高校教師養(yǎng)老保障框架。

構建具有中國特色的高校教師養(yǎng)老保障制度，應堅持由國家、高校、個人三方共同負擔的資金籌集機制，建立起由基本養(yǎng)老保險、教師職業(yè)年金制度和個人儲蓄養(yǎng)老保險組成的多支柱養(yǎng)老保障制度。參考高校教師按現(xiàn)有退休制度工作滿30年的退休金標準，設定新制度的養(yǎng)老金總替代率為90%。

1.基本養(yǎng)老保險?；攫B(yǎng)老保險是我國公益性事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的第一個層次，也是最基礎的層次，它由國家財政與個人繳費兩部分組成。國家建立基本養(yǎng)老保險的主要目的是為了保障工作人員在退休后能夠維持其基本的生活水平。在這一層次中，高校應執(zhí)行與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，高校在編人員和代理人員之間不應該存在差別?；A養(yǎng)老金的管理模式為待遇確定型體制，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，仍由財政出資，為了確保新制度的順利實行，解除教師的后顧之憂，目標替代率控制在50%左右；個人賬戶養(yǎng)老金的管理模式為繳費確定型體制，實行完全積累制，強制性由個人繳費進行積累，目標替代率控制在15%左右。個人賬戶養(yǎng)老金除了極特殊情況外平時不能以任何借口領取，只能用于退休后支付退休金。根據(jù)清華大學教授楊燕綏計算，若將機關、事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率略為降低，改革20-28年之后，并軌的基本養(yǎng)老金可以實現(xiàn)財務平衡，傳統(tǒng)退休金退出市場，形成統(tǒng)一的國民基礎養(yǎng)老金。

2.高校職業(yè)年金制度。高校職業(yè)年金是高校及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎上，在國家政策引導下自愿建立的補充養(yǎng)老保險制度。[4]

對在本校工作的教職工提供一定程度退休保障的補充性養(yǎng)老保險。職業(yè)年金一般堅持單位自主建立的原則。目前企業(yè)年金還沒有普遍建立起來，這也是企業(yè)和機關事業(yè)單位之間養(yǎng)老待遇差距過大的原因之一。因此，高校在養(yǎng)老保險改革之初就應該強制性的建立高校職業(yè)年金。由于在目前情況下，我國事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率要高于企業(yè)，如果高校教師參加全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，其待遇水平必然下降，差距部分就以職業(yè)年金進行彌補。參考企業(yè)年金20%的做法，結合我國高校教師的職業(yè)特點，教師職業(yè)年金的目標替代率可考慮在25%左右。高校職業(yè)年金可采用高校自行管理、社會保險機構管理、委托商業(yè)保險公司管理、專業(yè)基金公司或資產(chǎn)管理公司經(jīng)營等四種形式進行管理。[5]其中，由學校統(tǒng)一管理，委托商業(yè)保險公司管理或專業(yè)基金公司或資產(chǎn)公司經(jīng)營是較為可行的方式。職業(yè)年金的個人賬戶實行完全積累制，一開始就要做實賬戶。其積累資金要進行市場化的投資運營和相對較嚴格的風險監(jiān)管。

3.個人儲蓄養(yǎng)老保險。個人儲蓄養(yǎng)老保險金構成了我國高校養(yǎng)老保險體系的第三個層次，這是一種由商業(yè)保險公司等開辦的個人養(yǎng)老保險形式，它由單位職工根據(jù)自己的收入情況自愿選擇參加。單位職工可以依據(jù)保險主管部門制定的規(guī)定來繳納個人儲蓄養(yǎng)老保險，并且把它計入到養(yǎng)老保險的個人賬戶中。當工作人員達到法定的退休年齡，他們就可以憑著養(yǎng)老保險個人賬戶將其養(yǎng)老保險金一次性或分批取出。個人儲蓄性養(yǎng)老保險不僅使養(yǎng)老保險基金籌集渠道多樣性，還可以減輕國家、公益性事業(yè)單位的財政負擔。另外，個人儲蓄養(yǎng)老保險的建立在一定程度上可以滿足工作人員日益增長的各類生活品質需求，增強了工作人員的自我保障意識，提高了他們的參保主動性和積極性。

（四）實施分類管理，逐步推進。

《條例》在總則第二條規(guī)定：“事業(yè)單位人事管理，堅持黨管干部、黨管人才原則，全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優(yōu)方針。國家對事業(yè)單位工作人員實行分級分類管理”。高校養(yǎng)老保障制度改革要順利進行，首先要考慮教師的承受能力，不能一步到位，強行推進，尤其不能大幅降低其待遇。改革的目的是規(guī)范養(yǎng)老制度，讓所有高校教師都能平等的享受到老有所養(yǎng)，必須考慮到一定歷史繼承性和較長的過渡期的前提下積極穩(wěn)妥的推行，根據(jù)條例指導意見依然實行的是老人老辦法、新人新辦法、中間逐步過渡的原則，實施分類管理，逐步推進。

1.“老人”的改革方法?！袄先恕笔侵冈谖覈咝＝處燄B(yǎng)老保障制度改革之前就已經(jīng)離退休的教師，對于這些“老人”依舊執(zhí)行其當時的退休政策。高校養(yǎng)老保障制度改革后，為了延續(xù)國家原來的養(yǎng)老制度政策，保持政策的連貫連續(xù)性，同時保證已經(jīng)離退休人員的生活水平、生活質量不下降，還是應按照原有政策發(fā)放離退休費，經(jīng)費組成方式也依然不變。

2.“中人”的改革方法?！爸腥恕笔侵冈谛碌酿B(yǎng)老保障制度實施前參加工作的而在改革后若干年才退休的教師，2009年初，《事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革方案》由國家人力資源和社會保障部正式發(fā)布，為了能享受現(xiàn)有的養(yǎng)老制度政策，廣東等試點地區(qū)的高校紛紛出現(xiàn)提前退休潮。介于新舊制度中的“中人”，他們處在政策的夾縫中，如何處理好“中人”的待遇問題使新老待遇做到無縫對接直接關系到改革的成敗。首先，采取自愿原則，對于“中人”中的“老人”應該允許其提前退休，享受“老人”政策。其次，對于"中人”中的其他人，應采取設立“過渡性養(yǎng)老金”的辦法，資金由國家財政負責，設立賬戶，用“過渡性養(yǎng)老金”對因“改革遲到”而造成的空賬進行回補。為避免出現(xiàn)改革后待遇驟降的問題，可以采用“補差”的辦法——與舊辦法的待遇差多少就補多少或者乘上一定“系數(shù)”后與其原單位工作年限掛鉤來計算養(yǎng)老金。我國有111萬個事業(yè)單位，事業(yè)編制人員3153萬，如果按照8%的個人繳費率測算，事業(yè)單位工作人員月平均工資2500元，每年空置的個人賬戶，少繳費用達720億，相應帶來并軌后轉制的成本。事業(yè)單位養(yǎng)老金改革將經(jīng)歷相當長的一段轉軌期，由此帶來的轉軌成本勢必在中短期內財政壓力明顯加大，直至“老人”和“中人”全部消失。

3.“新人”的改革方法?！靶氯恕笔侵冈谖覈咝＝處燄B(yǎng)老保障制度改革之后才參加工作的教師。對于這一部分人員，直接執(zhí)行新的養(yǎng)老保障政策。

高校在事業(yè)單位分類改革中被劃入公益二類。根據(jù)2011年中辦、國辦《關于進一步深化事業(yè)單位人事制度改革的意見》，公益二類事業(yè)單位在備案編制內設崗，賦予單位靈活的人事管理權。高校應緊緊抓住這個有利時機，依據(jù)《條例》的有關規(guī)定，積極探索高校教師養(yǎng)老保險新模式，要堅持公平優(yōu)先兼顧效率的理念，尊重我國的基本國情、文化傳統(tǒng)以及高校教師的職業(yè)特點，以有利于高等教育事業(yè)與社會保障事業(yè)發(fā)展為原則，切實解決人事代理教師的養(yǎng)老問題，努力建設一支穩(wěn)定的高素質的高校教職工隊伍。

[1] 陸曉明, 王慧媛. 公辦高職院校人事代理制度發(fā)展探析及完善策略[J]. 泰州職業(yè)技術學院學報,2011(5):19-22.

[2] 胡燕. 高校人事代理制度的實踐與思考[J]. 黑龍江高教研究, 2011(4):46-49.

[3] 國務院總理第652號國務院令. 事業(yè)單位人事管理條例[EB/OL].中國政府網(wǎng), (2014-05-15).http://www.gov.cn/zhengce/2014-05/15/content_2680034.htm.

[4] 賓斌. 建立年金制度,完善高校養(yǎng)老保險體系[J]. 金融經(jīng)濟, 2012(11) :157-158.

[5] 胡建平, 賀紅. 建立高校年金, 完善養(yǎng)老保障體系[J]. 西安財經(jīng)學院學報, 2009(2):126-128.

The Dilemma and the Resolution of the Old-age Issue Concerning the Personnel Agency Staff in Government-administered Colleges and Universities

LIN Nong

(Zhangzhou Institute of Technology, Zhangzhou, Fujian, 363000,China)

Personnel agency staff in colleges and universities cannot be included in the endowment insurance system due to the fact that they don’t belong to the authorized size of the institution. Meanwhile，colleges and universities are at a loss about how to operate exactly due to the imperfections of the national old—aged insurance policy. Faculty members at the same school enjoy different pension benefits and this is a blow to the enthusiasm of the personnel agency staff and it gives no impetus to the system of appointment. The author of this article analyzes the present retirement status of the personnel agency staff and puts forward that we should strengthen the government responsibility, should set up a multi-level and multi-pillar of college teachers’ social security framework and should strengthen the reforms as to the classification management of the old, the middle aged and the new staff to resolve dilemmas and promote social equity.

government administered colleges and universities; personnel agency staff; endowment insurance；reforms

G647

A

1673-1417（2014）03-0076-05

10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2014.03.0016

2014－06－25

林農(nóng)（1971—），女，福建平潭人，副研究員，碩士，研究方向：人事管理。

（責任編輯：馬圳煒）