● 中國人民大學(xué)課題組

我國公共安全的現(xiàn)狀與分析

● 中國人民大學(xué)課題組

我國是災(zāi)害多發(fā)的國家，特別是近年來自然災(zāi)害、安全事故等頻發(fā)，給國家和社會造成巨大損失。目前，我國總體上公共安全形勢穩(wěn)定，對突發(fā)公共安全問題的預(yù)防和處置進(jìn)步明顯。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，新型公共安全問題逐漸增多，公共場所發(fā)生群死群傷的風(fēng)險(xiǎn)激增，矛盾糾紛導(dǎo)致的死傷問題頻發(fā)，食品安全和虛擬社會安全問題突出，涉外公眾安全保障有待加強(qiáng)。針對當(dāng)前轉(zhuǎn)型期公共安全問題多發(fā)的嚴(yán)峻形勢，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)“一案三制”的建設(shè)，強(qiáng)化事前預(yù)防和全方位動態(tài)管控，重視對公眾的安全教育，加強(qiáng)與社會組織的合作，提高社會綜合治理能力。

一、加強(qiáng)預(yù)警預(yù)防自然災(zāi)害

我國自然災(zāi)害形勢嚴(yán)峻，呈現(xiàn)出三項(xiàng)特征：第一，災(zāi)害頻發(fā)，涉災(zāi)面廣，受災(zāi)人數(shù)多，民眾生命和財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重（詳見表1）；第二，自然災(zāi)害發(fā)生具有一定的周期規(guī)律與地域特征，需要加強(qiáng)預(yù)防和預(yù)警；第三，自然災(zāi)害具有跨區(qū)域、跨行業(yè)的特點(diǎn)，需要通過分類管理與分級負(fù)責(zé)構(gòu)建科學(xué)防治體系。

表1 2009年-2013年全國自然災(zāi)害損失情況表

目前，我國實(shí)行以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，建立了中央、省、市、縣四級災(zāi)情上報(bào)的災(zāi)情管理系統(tǒng)，確?？篂?zāi)救災(zāi)工作能夠及時、有序和高效地開展，在應(yīng)對自然災(zāi)害時取得了良好的成效。

自然災(zāi)害的預(yù)防和預(yù)警環(huán)節(jié)是重中之重。及時有效的預(yù)防和預(yù)警能夠防止災(zāi)難的發(fā)生，降低公眾的財(cái)產(chǎn)損失，減少人員傷亡，即使是在一些不可抗的情況下也能把損失降到最小。加強(qiáng)自然災(zāi)害的預(yù)防和預(yù)警，要求逐步構(gòu)筑起災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范系統(tǒng)，健全自然災(zāi)害立體監(jiān)測體系；完善災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)的信息發(fā)布機(jī)制，在災(zāi)害發(fā)生時給公眾提供及時有效的科學(xué)避災(zāi)指導(dǎo)；加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；提升公眾災(zāi)害防范意識，形成積極的防災(zāi)氛圍。

二、事故災(zāi)難頻發(fā)，需強(qiáng)化安全監(jiān)管

我國事故災(zāi)難頻發(fā)，事故總量偏大，表現(xiàn)出三項(xiàng)特征：第一，由于監(jiān)管不力導(dǎo)致多發(fā)的事故災(zāi)難，需重視安全監(jiān)管工作，建立健全相關(guān)制度；第二，標(biāo)準(zhǔn)化程度不高導(dǎo)致運(yùn)轉(zhuǎn)水平低下，亟需樹立全面質(zhì)量管理的理念，提高標(biāo)準(zhǔn)化程度；第三，責(zé)任制落實(shí)不到位導(dǎo)致管理缺位，需要嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制，加強(qiáng)預(yù)防與整治。目前，在交通運(yùn)輸、煤礦安全、消防火災(zāi)等行業(yè)領(lǐng)域重特大事故多發(fā)。如山西隧道甲醇車追尾起火爆炸造成31人死亡，吉林寶源豐禽業(yè)公司發(fā)生火災(zāi)事故造成120人遇難，吉林吉煤集團(tuán)八寶煤業(yè)公司連續(xù)發(fā)生2起重大瓦斯爆炸事故造成36人死亡，山西省襄汾尾礦庫垮壩事故造成276人死亡①。

近年來，我國強(qiáng)化安全生產(chǎn)領(lǐng)域的管理和監(jiān)督，持續(xù)打擊非法違法行為，大力推進(jìn)安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治。2008年以來，全國的安全生產(chǎn)形勢呈現(xiàn)出“三個大幅下降、一個明顯提升”的特點(diǎn)，即事故總量大幅下降，重特大事故數(shù)量大幅下降，主要相對指標(biāo)如“億元GDP事故死亡率”、“道路交通萬車死亡率”等大幅下降，安全生產(chǎn)整體水平明顯提升。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，要著力完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，健全督查安防和巡視制度，強(qiáng)化地方屬地監(jiān)管責(zé)任，依法嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，盡快建立健全生產(chǎn)領(lǐng)域安全監(jiān)管國家標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)要落實(shí)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化安全監(jiān)管，嚴(yán)格按照流程和方式進(jìn)行安全管理和監(jiān)督，落實(shí)隱患排查治理責(zé)任制。

三、公共衛(wèi)生防控有力，需妥善應(yīng)對社會恐慌

公共衛(wèi)生事件頻出，且波及范圍大。一是致命性強(qiáng)，傳染病疫情、食物中毒、藥品安全等直接危及群眾的生命安全和健康；二是傳染性強(qiáng)，易擴(kuò)大涉災(zāi)面，加重社會負(fù)面影響；三是易導(dǎo)致社會恐慌，造成社會秩序失范、經(jīng)濟(jì)損失乃至人身傷害。

自2003年SARS疫情以來，我國逐步建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制和疾病預(yù)防控制機(jī)制。如防控傳染病，已建立“中國疾病預(yù)防控制傳染病監(jiān)測信息系統(tǒng)”，發(fā)生疫情及突發(fā)公共衛(wèi)生事件可及時發(fā)現(xiàn)和報(bào)告，提高了對傳染病及不明原因疾病的發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控能力，降低了傳染病流行和蔓延的風(fēng)險(xiǎn)。同時，完善醫(yī)療救助體系和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系。2013年全國食物中毒類突發(fā)公共衛(wèi)生事件與2012年同期相比，報(bào)告起數(shù)減少12.6%，中毒人數(shù)減少16.8%，死亡人數(shù)減少25.3%②。在應(yīng)對人傳染H7N9禽流感工作中，我國迅速建立起聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)疫情監(jiān)測，采取綜合性傳染源控制措施，使得全國疫情呈減緩趨勢，疫情擴(kuò)散態(tài)勢得到遏制。

公共衛(wèi)生事件促發(fā)的社會恐慌是導(dǎo)致社會秩序失范、經(jīng)濟(jì)損失乃至人身傷害的重要原因。首先，政府需妥善應(yīng)對社會恐慌，一方面完善官方權(quán)威信息發(fā)布制度，及時向全社會通報(bào)疫情信息和工作進(jìn)展，同時掌握輿論主導(dǎo)權(quán)，做好輿論引導(dǎo)和輿論監(jiān)督，消除公眾的恐慌情緒；另一方面完善物資供應(yīng)保障機(jī)制，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時確保物資的快速補(bǔ)給和充足供應(yīng)。其次，社會組織要加強(qiáng)協(xié)同工作，對公眾心理恐慌進(jìn)行疏導(dǎo)，增強(qiáng)公眾的心理承受能力和應(yīng)變能力，引導(dǎo)公眾理性應(yīng)對疫情，營造穩(wěn)定的社會環(huán)境。最后，公眾在面對突發(fā)公共事件時需保持理智，不信謠不傳謠。

四、社會安全形勢嚴(yán)峻，需增強(qiáng)全面動態(tài)管控

我國社會安全狀況表現(xiàn)出三大特點(diǎn)：第一，社會安全事件突發(fā)性強(qiáng)，控制力不足，易導(dǎo)致社會恐慌；第二，社會安全事件的產(chǎn)生有其連帶的社會管理根源，需加強(qiáng)社會綜合治理；第三，在社會安全事件的處置中，人力與物力籌備亟待加強(qiáng)。

近年來，我國大力推進(jìn)社會治安防控體系建設(shè)，開展專項(xiàng)打擊行動和重點(diǎn)地區(qū)的排查整治，取得較好的成效。例如，全國公安機(jī)關(guān)近年來持續(xù)開展緝槍制爆專項(xiàng)斗爭，有效遏制了涉槍涉爆犯罪高發(fā)勢頭，2009年至2013年5年間，全國持槍犯罪、爆炸犯罪案件年均分別下降35%和25%③。

針對社會安全的嚴(yán)峻形勢，政府要重點(diǎn)加強(qiáng)社會面動態(tài)管控。首先，建立立體化社會治安防控體系，探索風(fēng)險(xiǎn)社會中的動態(tài)警務(wù)模式，形成動靜結(jié)合、整體聯(lián)動的巡邏防控網(wǎng)絡(luò)；其次，加強(qiáng)社區(qū)的安全防控建設(shè)。社會公眾需開展群防群治，對社會安全環(huán)境進(jìn)行整體防控，加強(qiáng)防控工作的針對性、有效性和預(yù)見性，切實(shí)提升社會面動態(tài)管控和快速反應(yīng)能力。

五、公共場所群死群傷風(fēng)險(xiǎn)激增，亟待加強(qiáng)城市綜合風(fēng)險(xiǎn)治理能力

公共場所群死群傷日益突出。第一，風(fēng)險(xiǎn)概率雖小，但絕對個案多；第二，公共場所群死群傷現(xiàn)象具有“窗口效應(yīng)”，與公眾生活緊密相關(guān)，易成為公眾關(guān)注熱點(diǎn)；三是公共場所群死群傷的可預(yù)見性強(qiáng)。

近年來我國公共場所突發(fā)安全事件導(dǎo)致群死群傷現(xiàn)象顯著增多。全國發(fā)生多起公共場所電梯事故，例如2011年北京地鐵站自動扶梯發(fā)生故障致1死30傷；城市馬路塌陷時有發(fā)生，如2012年哈爾濱市突發(fā)馬路塌陷造成路人2死2傷；公共場所因人口高度密集，踩踏事故造成群死群傷風(fēng)險(xiǎn)激增，如2014年寧夏西吉清真寺發(fā)生嚴(yán)重踩踏事件致14死5傷。

加強(qiáng)城市綜合風(fēng)險(xiǎn)治理能力，要求定期、持久地開展城市安全評估工作，排查安全隱患，加強(qiáng)對城市綜合風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防；強(qiáng)化職能部門的聯(lián)動性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源、科學(xué)決策、快速處置；持續(xù)開展基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備建設(shè)，確保其可用性和實(shí)用性；鼓勵公眾參與，通過有效的社會動員機(jī)制，形成全民聯(lián)動的社會風(fēng)險(xiǎn)治理格局。

六、糾紛矛盾導(dǎo)致死傷事件多發(fā)，亟待強(qiáng)化矛盾排查化解工作

糾紛矛盾致死傷事件凸顯。第一，糾紛矛盾的潛伏性強(qiáng)；第二，糾紛矛盾的發(fā)生具有征兆性；第三，糾紛矛盾是社會治理不善引發(fā)的公共安全問題，易造成惡性人為死傷事件，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定與和諧。

新時期，由于矛盾糾紛而導(dǎo)致人員傷亡事件頻頻發(fā)生。城管暴力執(zhí)法與商販暴力抗法使雙方產(chǎn)生爭執(zhí)引發(fā)的傷亡事件屢見不鮮；相關(guān)部門房屋拆遷時與住戶發(fā)生矛盾引發(fā)住戶自殘自焚等死傷事件時有發(fā)生；因患者和醫(yī)生之間的醫(yī)療糾紛導(dǎo)致“醫(yī)鬧”和“醫(yī)患”傷亡事故激增。一系列因矛盾糾紛而人為造成的死傷事件嚴(yán)重影響社會和諧和穩(wěn)定，為我國社會安全治理敲響了警鐘。

糾紛矛盾的防治需要依靠制度建設(shè)，轉(zhuǎn)變工作方式，重點(diǎn)關(guān)注極端個體，綜合運(yùn)用社會治理手段來排查糾紛與化解矛盾。要重視和強(qiáng)化矛盾糾紛的排查和化解工作，有效預(yù)防和化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。集中力量開展矛盾糾紛大調(diào)解行動，以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解相互銜接配合，綜合運(yùn)用多種手段化解社會矛盾糾紛。

七、食品安全問題突出，需建立全程可追溯制度

食品安全問題事關(guān)公民利益，當(dāng)前呈現(xiàn)出三個特點(diǎn)：第一，直接危及人民群眾的生命安全和健康；第二，易引發(fā)社會恐慌，動搖社會公信力；第三，分段監(jiān)管不善是食品安全問題多發(fā)的首因，需通過制度設(shè)計(jì)與機(jī)構(gòu)整合來加強(qiáng)監(jiān)管部門的聯(lián)動性。

我國近年來食品安全問題突出。例如，以三鹿奶粉事件為代表的中國奶制品污染事件給民眾特別是嬰幼兒的健康造成嚴(yán)重的損害。2013年我國食品監(jiān)管部門與公安機(jī)關(guān)密切配合，持續(xù)開展了保健食品“四非”、藥品“兩打兩建”、“打四黑除四害”、“打擊食品犯罪保衛(wèi)餐桌安全”等一系列專項(xiàng)行動，取得顯著成效。經(jīng)過各部門持續(xù)不斷的打擊整治，我國食品安全形勢總體好轉(zhuǎn)，但食品安全違法犯罪仍多發(fā)易發(fā)，新的問題仍不斷出現(xiàn)，打擊整治任務(wù)依然繁重艱巨。

目前食品安全違法犯罪成本低，因此要實(shí)現(xiàn)對食品安全問題的“零容忍”。首先，強(qiáng)化對食品安全的監(jiān)管，增強(qiáng)部門間的聯(lián)動性，有效整合內(nèi)部資源，實(shí)現(xiàn)食品從田間到市場全程無縫監(jiān)管和質(zhì)量可追溯；其次，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，形成互聯(lián)互通的食品安全質(zhì)量追溯信息平臺，推進(jìn)食品安全可追溯制度的建設(shè)和完善；第三，建立有序的社會監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化公眾監(jiān)督的意識，全面加強(qiáng)社會監(jiān)督。

八、互聯(lián)網(wǎng)安全問題凸顯，需加強(qiáng)對虛擬社會的安全監(jiān)管

互聯(lián)網(wǎng)安全問題是新生的公共安全陣地。一是“虛擬社會”的無邊界與多中心特征，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)安全問題凸顯，虛擬社會犯罪事件頻發(fā)，需強(qiáng)化法制和監(jiān)管；二是互聯(lián)網(wǎng)安全事件的突發(fā)性強(qiáng)，控制力弱，危害性大；三是虛擬社會的安全問題根源于現(xiàn)實(shí)社會的公共安全管理，需堅(jiān)持虛實(shí)結(jié)合的原則，加強(qiáng)“虛擬社會”與現(xiàn)實(shí)社會的有效聯(lián)動。

隨著我國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)步和發(fā)展，一些不法分子將犯罪活動轉(zhuǎn)移到“虛擬社會”中來，例如近年來發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)詐騙行為，使民眾遭受財(cái)產(chǎn)損失；境內(nèi)外敵對勢力利用網(wǎng)絡(luò)傳播的方式煽動群眾運(yùn)動，制造“信息恐怖活動”，引發(fā)社會動亂。我國在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域采取了一系列措施進(jìn)行安全管理，如“金盾工程”的內(nèi)容之一就是致力于監(jiān)控和保障信息網(wǎng)絡(luò)的安全④。日前全國集中開展的打擊網(wǎng)絡(luò)有組織制造傳播謠言等違法犯罪專項(xiàng)行動，有效凈化了網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

目前，互聯(lián)網(wǎng)社會安全問題依然突出，特別是網(wǎng)絡(luò)金融犯罪嚴(yán)重。針對“虛擬社會”的法制和監(jiān)管相對薄弱的現(xiàn)狀，要繼續(xù)完善適用于互聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，并加以嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)，加大對違法違規(guī)行為的懲罰力度；提升管理人員的專業(yè)技術(shù)水平，充分運(yùn)用技術(shù)手段保護(hù)公眾個人信息隱私的安全，抵御不法分子的網(wǎng)絡(luò)攻擊，維護(hù)虛擬社會秩序的穩(wěn)定。

九、涉外公共安全事件逐漸增多，需強(qiáng)化公民涉外安全保障工作

涉外公共安全事件隨著海外活動的增多而越來越受重視。第一，涉外公共安全事件控制力弱，容易多點(diǎn)爆發(fā)；第二，涉外公共安全事件具有重大傳播效應(yīng)，具有國家形象的“窗口效應(yīng)”，易危及國家的國際形象；第三，涉外公共安全事件的發(fā)散性與聯(lián)動性強(qiáng)。

當(dāng)前境外安全形勢嚴(yán)峻，我國公民出境、出國的人數(shù)逐年上升，2013年我國近1億人次出境旅游，成為世界第一大出境客源市場⑤。涉及中國公民及機(jī)構(gòu)在國外安全及合法權(quán)益的突發(fā)事件頻頻發(fā)生，如2010年香港游客在菲律賓遭到前警察劫持，導(dǎo)致8人死亡，6人受傷；2012年29名中國工人遭蘇丹反政府組織武裝劫持等。中國外交部近5年來平均每年處理的各類領(lǐng)事保護(hù)案件超過3萬起。

涉外公共安全事件的應(yīng)對，需要加強(qiáng)制度建設(shè)，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。我國已采取一系列措施來預(yù)防和應(yīng)對涉外突發(fā)事件，保障公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全。例如，我國外交部發(fā)布《中國公民海外安全常識》、《中國境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》等，及時進(jìn)行出入境安全提示；各駐外使館舉辦中國企業(yè)和公民領(lǐng)事保護(hù)知識講座等，有效提高中國公民的安全防范意識。

此外，要繼續(xù)強(qiáng)化公民涉外安全保障工作，強(qiáng)化公民境外安全教育和培訓(xùn)，提升自救和互救能力；加強(qiáng)政府和救援機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動性，形成政府、商業(yè)救援機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同參與的“三位一體”的保障體系，提升我國在境外的搜救和處置能力；借助雙邊和多邊執(zhí)法安全合作機(jī)制，切實(shí)保障我國公民境外安全。

①數(shù)據(jù)來源于http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/。

②數(shù)據(jù)來源于http://www.nhfpc.gov.cn/yjb/s3585/201402/f54f 16a4156a460790caa3e991c0abd5.shtml。

③數(shù)據(jù)來源于http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/ n803715/4019213.html。

④數(shù)據(jù)來源于http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/ n803715/4008318.html。

⑤《中國旅游經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書》。

（課題組成員：龔琬嵐、杜楚涵、孫寧杰、王中一、李慧杰）

注：本文系國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“基層政府社會管理體制機(jī)制創(chuàng)新研究”（11&ZD032）的研究成果。