謝忠華

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

自香港和澳門回歸祖國以來，香港、澳門居民享受著廣泛的民主權(quán)利和自由，“港人治港”、“澳人治澳”、“高度自治”變成了現(xiàn)實(shí)?！耙粐鴥芍啤眰ゴ髽?gòu)想成功實(shí)現(xiàn)，開創(chuàng)了一國之內(nèi)不同社會制度、法律制度共存之先河，為實(shí)現(xiàn)祖國的最終統(tǒng)一提供了有力的依據(jù)，同時也積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)?？疾旄郯幕貧w以來的實(shí)踐情況，可以看到，正確處理“一國兩制”下的中央與特別行政區(qū)的關(guān)系是基本法實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而維護(hù)基本法的權(quán)威，嚴(yán)格遵循基本法辦事是實(shí)現(xiàn)港澳地區(qū)繁榮、穩(wěn)定與發(fā)展的重要基礎(chǔ)，這已經(jīng)成為中央與特區(qū)的共識[1]。與此相關(guān)的一個重要理論問題是，對高度自治權(quán)內(nèi)涵的正確闡釋，不僅有助于建構(gòu)特別行政區(qū)制度理論的框架，推動特別行政區(qū)制度理論的體系化與學(xué)科化，而且對于維護(hù)國家的主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定也具有十分重要的意義。

一、治理視野下高度自治權(quán)概念的廓清

20世紀(jì)90年代以來，治理理論作為一種新型的政治價值和行政理念，在東西方產(chǎn)生了廣泛的影響。治理理論強(qiáng)調(diào)一種多元的、民主的、合作的公共行政，認(rèn)為治理是在既定的范圍內(nèi)各種權(quán)力主體運(yùn)用權(quán)威維持秩序，管理公共事務(wù)，滿足公眾需要的行為過程。治理作為一種先進(jìn)的管理理論，無疑可以為加強(qiáng)特別行政區(qū)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家的良好治理提供全新的視野和思路。而高度自治權(quán)作為特別行政區(qū)制度的核心要素，理應(yīng)納入治理的范疇。從治理角度對高度自治權(quán)進(jìn)行研究，不僅為高度自治權(quán)的研究提供了一個全新的視角，而且順應(yīng)了時代發(fā)展的趨勢。高度自治權(quán)在范疇上也屬于自治權(quán)的一種，因此，在界定高度自治權(quán)概念的過程中，就無法避開對自治權(quán)的闡釋，自治權(quán)的闡釋是界定高度自治權(quán)概念的前提。自治權(quán)就其字面的解釋是自主管理的權(quán)力。從歷史上看，自治權(quán)是伴隨著“地方自治”而提出來的，“地方自治”的觀念萌生于古羅馬時代[2]。從性質(zhì)而言自治權(quán)是公權(quán)，即公共權(quán)力。它所表示的意志和利益并非是個人的，而是團(tuán)體的(區(qū)域共同體)意志和利益。它要求在某一特定區(qū)域內(nèi)(或共同體內(nèi))構(gòu)成最高政治權(quán)威。自治權(quán)是一個歷史和發(fā)展的概念，在不同政法背景下有著不同的政治和憲政涵義。自治權(quán)理論和實(shí)踐，體現(xiàn)了自治權(quán)的規(guī)律普遍性和國別特殊性的結(jié)合。自由主義、民族主義和憲政主義是自治權(quán)的基本理念，人權(quán)保障、自由平等、民主法治是自治權(quán)的基本價值，權(quán)力授予的政治決斷是自治權(quán)的本質(zhì)，權(quán)力與權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一是自治權(quán)的基本形態(tài)，權(quán)利的賦予、配置和監(jiān)督保障是自治權(quán)的主要內(nèi)容。它們共同構(gòu)成了自治權(quán)的基礎(chǔ)理論、基本內(nèi)容和制度保障體系，使得自治權(quán)得以發(fā)展和完善。

我國自治權(quán)制度不同于西方語境下的自治權(quán)制度，它是與基層群眾性自治、民族區(qū)域自治相并行的，體現(xiàn)中國特色社會主義特征的新型自治。在憲法學(xué)上，地方自治權(quán)就是本地方自主處理地方性事務(wù)的權(quán)能。在單一制結(jié)構(gòu)下，地方享有的自治權(quán)不是“先天的”，而是“后天”由中央政府授予的，即中央在不影響國家主權(quán)統(tǒng)一行使的情況下，把本來應(yīng)該由自己管理的地方性事務(wù)授予地方政府自主管理，中央只發(fā)揮監(jiān)督作用。自治權(quán)的行使以不妨礙國家主權(quán)和國家統(tǒng)一為限度，如果地方自治權(quán)損害了國家主權(quán)和統(tǒng)一，中央就要取消其的這些自治權(quán)，所以，任何地方的自治都是有限度的，所謂“完全自治”是不存在的，特別行政區(qū)的高度自治權(quán)也概莫能外[3]。在大國治理背景下，高度自治權(quán)可以經(jīng)由治理視野加以理解，即高度自治權(quán)是指在不影響國家主權(quán)和統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，特別行政區(qū)依據(jù)憲法和基本法規(guī)定的高度權(quán)限，自主地管理本行政區(qū)內(nèi)部事務(wù)的權(quán)限。高度自治權(quán)是中國自治發(fā)展的新形態(tài)，蘊(yùn)含著博大的政治智慧、變通的憲政思想、開放的權(quán)力配置、有力的實(shí)施監(jiān)督。高度自治權(quán)是中國自治權(quán)理論和實(shí)踐發(fā)展的新形態(tài)，它既體現(xiàn)自治權(quán)發(fā)展的一般規(guī)律性，同時又在基礎(chǔ)理論、制度體系、規(guī)范構(gòu)造、實(shí)踐運(yùn)行、監(jiān)督保障上，有著自己的內(nèi)容和特色。

二、特別行政區(qū)制度與高度自治權(quán)的辯證關(guān)系

特別行政區(qū)制度是我國國家管理體制中的一項(xiàng)重要制度，對于解決中國歷史遺留問題、保持特別行政區(qū)的長期繁榮和穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)國家完全統(tǒng)一、促進(jìn)兩岸四地的融合，以及實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興有著重大意義，對于世界各國解決歷史遺留問題也有著積極的借鑒意義。從權(quán)力配置的角度而言，特別行政區(qū)享有哪些高度自治權(quán)、中央與特別行政區(qū)如何分權(quán)、中央如何調(diào)控特別行政區(qū)所享有的高度自治權(quán)，構(gòu)成了特別行政區(qū)制度的核心，因此，高度自治權(quán)構(gòu)成了特別行政區(qū)制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。而高度自治權(quán)的內(nèi)容，都是由高度自治權(quán)的法律內(nèi)容來規(guī)定的。按照憲法、香港基本法和澳門基本法的規(guī)定，中央享有設(shè)置、籌備、外交、防務(wù)、決定和宣布特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)及其他權(quán)力[4]。特別行政區(qū)保持原有的制度長期不變，實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和審判權(quán)等。特別行政區(qū)制度與高度自治權(quán)是包含與被包含的關(guān)系，二者有著極為密切的聯(lián)系。概而言之，高度自治權(quán)是特別行政區(qū)制度的核心要素，而特別行政區(qū)制度是高度自治權(quán)的載體。離開高度自治權(quán)就無法體現(xiàn)和實(shí)踐特別行政區(qū)制度，脫離特別行政區(qū)制度談高度自治權(quán)就會因?yàn)闆]有實(shí)踐的制度載體而淪為空談。

(一)特別行政區(qū)制度是高度自治權(quán)的載體

特別行政區(qū)制度是特別行政區(qū)高度自治的制度載體，是由《憲法》《基本法》所確定的，享有各項(xiàng)自治權(quán)力和權(quán)利的基本政治制度[5]?！痘痉ā肥翘貏e行政區(qū)制度的法律淵源和權(quán)力來源。高度自治權(quán)的組織形態(tài)、實(shí)施范圍、表現(xiàn)形式及其監(jiān)督保障是特別行政區(qū)制度的主要內(nèi)容。特別行政區(qū)制度是高度自治權(quán)的載體，特別行政區(qū)制度實(shí)施的過程就是高度自治權(quán)實(shí)踐的過程?！爸贫仁且粋€社會的游戲規(guī)則，或者更正式地，是定義人類交往的人為的約束?！盵6]基本法就是游戲規(guī)則的集中體現(xiàn)，高度自治權(quán)則是其具體內(nèi)容，兩者緊密聯(lián)系，不可偏廢。這兩者的緊密關(guān)系和重要性體現(xiàn)在港澳《基本法》的結(jié)構(gòu)上，特別行政區(qū)高度自治權(quán)規(guī)定在《基本法》第一章總則中。從整體看《基本法》共有十章和三個附件，第一章規(guī)定的是最重要、最基本、最原則的內(nèi)容，整體上對其余各章起到提綱挈領(lǐng)的總括作用，使基本法體例清晰、綱目分明、前后連貫、相互呼應(yīng)。同時，還對其他各章起到指導(dǎo)的作用，其基本原則將貫徹全部基本法中[7]。也就是說，特別行政區(qū)高度自治權(quán)也要統(tǒng)攝和覆蓋各章，其基本的理念、原則和規(guī)范等都必須在中央與特別行政區(qū)的關(guān)系、居民的基本權(quán)利和義務(wù)、政治體制、經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)、對外事務(wù)、基本法解釋和修改，以及三個附件中得到嚴(yán)格的貫徹實(shí)施。從第一章總則的結(jié)構(gòu)看，第一條是主權(quán)條款，指明特別行政區(qū)是中國不可分離的部分，緊接著第二條就是高度自治權(quán)條款。主權(quán)條款和高度自治權(quán)條款的前后相隨，既反映了兩個條款的內(nèi)在關(guān)系，也突出高度自治權(quán)的重要地位和作用。

(二)高度自治權(quán)是特別行政區(qū)制度的核心要素

特別行政區(qū)高度自治，是由特別行政區(qū)、自治權(quán)和自治機(jī)關(guān)三個要素組成。特別行政區(qū)既是高度自治的主體，也是高度自治的區(qū)域。沒有自治權(quán)，特別行政區(qū)和自治機(jī)關(guān)就失去了存在的必要和依據(jù)。特別行政區(qū)也無所謂“特別”，而成為一般意義上的地方自治。從這個意義看，高度自治有兩個重要方面，一是高度自治意味著特別行政區(qū)實(shí)行不同于內(nèi)地的社會、經(jīng)濟(jì)、文化等制度。這種歷史和現(xiàn)實(shí)的客觀存在，既是“一國兩制”的出發(fā)點(diǎn)，也體現(xiàn)了“一國兩制”的政策和方針，實(shí)現(xiàn)了單一制主權(quán)國家內(nèi)部兩種完全不同的社會制度和經(jīng)濟(jì)制度的共存。二是高度自治是一種程度極高的自治。在《基本法》授權(quán)范圍內(nèi)，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。這種自治屬于地方自治，自治主體是特別行政區(qū)。自治權(quán)既高于我國民族區(qū)域自治的內(nèi)容和范圍，也大于很多聯(lián)邦制國家的組成單位。而高度自治權(quán)的主體、形式、范圍、監(jiān)督和保障等構(gòu)成了特別行政區(qū)制度的主體內(nèi)容。這是由《憲法》《基本法》及其他法律規(guī)范共同確立的。高度自治權(quán)力和高度自治權(quán)利是授權(quán)性的具體表現(xiàn)形式，權(quán)力的授予、權(quán)利的保障統(tǒng)一在特別行政區(qū)制度運(yùn)行當(dāng)中，權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督是手段和方式，權(quán)利的保障和維護(hù)是價值和歸宿。權(quán)力既要通過權(quán)利理論來賦予其合法性、正當(dāng)性，也要依賴權(quán)利監(jiān)督來保障權(quán)力運(yùn)行的方向、手段和目標(biāo)。

三、“特別行政區(qū)治理”：高度自治權(quán)的核心意義

隨著公共領(lǐng)域的擴(kuò)大和國家管理方式的不斷民主化、法治化、社會化，“治理”已經(jīng)代替“統(tǒng)治”、“管理”成為國家管理體制中新的關(guān)鍵詞?！爸卫怼备拍畹某霈F(xiàn)，以及政治學(xué)、法學(xué)、公共管理和國際關(guān)系等學(xué)科出現(xiàn)的“治理轉(zhuǎn)向”，順應(yīng)了國家管理體制民主化、法治化和社會化的趨勢[8]。如前所述，在大國治理背景下，高度自治權(quán)可以經(jīng)由治理視野加以理解，它是中國自治發(fā)展的新形態(tài)，蘊(yùn)含著博大的政治智慧、變通的憲政思想、開放的權(quán)力配置、有力的實(shí)施監(jiān)督。

(一)特別行政區(qū)治理是授權(quán)自治

特別行政區(qū)的高度自治仍是地方自治，但自治程度比一般地方自治都高，因此叫高度自治[9]。所謂高度自治權(quán)性質(zhì)，就是指高度自治權(quán)的根本性質(zhì)，即高度自治權(quán)的本質(zhì)。由于特別行政區(qū)的高度自治權(quán)源于中央政府基于國家主權(quán)而給予特別行政區(qū)的授權(quán)，港澳特別行政區(qū)沒有固有的權(quán)力或剩余的權(quán)力，因此，特別行政區(qū)高度自治權(quán)的本源性即是其授權(quán)屬性，特別行政區(qū)自治是授權(quán)自治，而基本形態(tài)是高度自治權(quán)力和高度自治權(quán)利。這既是特別行政區(qū)高度自治運(yùn)行機(jī)制的客觀反映，也是特別行政區(qū)高度自治法定化內(nèi)容的具體表現(xiàn)，并因此而構(gòu)成以中央授權(quán)為本源，又以特別行政區(qū)高度自治權(quán)力和高度自治權(quán)利為基本形態(tài)的高度自治權(quán)體系。授權(quán)性是特別行政區(qū)高度自治權(quán)的本質(zhì)屬性。它強(qiáng)調(diào)特別行政區(qū)的高度自治權(quán)源于中央基于國家主權(quán)權(quán)力的授權(quán)。

需要指出的是，由中央權(quán)力下放而形成的高度自治權(quán)，絕不能等同于國際法上的自決權(quán)。近期某些政團(tuán)組織主張港人擁有(獨(dú)立地)決定自己政治地位的權(quán)利(國際人權(quán)公約中的自決權(quán))，要求加快普選進(jìn)程。但是，國際法上的自決權(quán)主張并不適用于特別行政區(qū)。因?yàn)閭鹘y(tǒng)自決權(quán)是指殖民地人民的獨(dú)立權(quán)或者一國國民整體的自我管理權(quán)。國際法上的自決權(quán)并不適用于國內(nèi)地區(qū)性人民團(tuán)體和族群擁有針對國家的革命權(quán)。個別國家實(shí)踐中主張適用內(nèi)部自決權(quán)的個案顯示，這種主張通常是以民主革命的方式為顛覆政府提供依據(jù)。在現(xiàn)代政治理論和憲法理論中，實(shí)質(zhì)性的革命，無論以何種形式和理由出現(xiàn)，都被認(rèn)為是對既定秩序的破壞[10]。因而，這種主張?jiān)谥鳈?quán)國家控制范圍內(nèi)根本無法得到承認(rèn)。

(二)特別行政區(qū)治理是新型的地方治理

特別行政區(qū)政府較中央人民政府而言屬于地方政府，但它又區(qū)別于我國其他省、市、自治區(qū)的地方政府。特別行政區(qū)實(shí)行的是資本主義制度，并享有高度的自治權(quán)。如前所述，在“一國兩制”框架下，特別行政區(qū)所享有的高度的自治權(quán)，在行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、外事權(quán)、財(cái)政權(quán)、預(yù)決算權(quán)、貨幣發(fā)行權(quán)等方面不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了我國的其他省、市和民族自治地區(qū)，甚至也超過了許多聯(lián)邦制國家中成員國政府的權(quán)限[11]。特別行政區(qū)是我國享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，這就使得中央政府與“一國兩制”下的特別行政區(qū)政府的關(guān)系不同于中央政府與內(nèi)地各省、自治區(qū)、直轄市政府的關(guān)系，它是一種新型的中央-地方府際關(guān)系，表現(xiàn)出一種特殊性。

從本質(zhì)上講，特別行政區(qū)制度是一種在單一制國家內(nèi)的局部分權(quán)體制，也就是一種具有地方特性的獨(dú)具中國特色的地方自治體制。地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，“無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權(quán)問題作為民主國家不可或缺的內(nèi)容，予以明確定位”[12]。 “地方自治可定義為，國家特定區(qū)域的人民，由于國家授權(quán)或依據(jù)國家法令，在國家監(jiān)督下自行組織法人團(tuán)體，用地方的人力財(cái)力物力自行處理自己事務(wù)的政治制度?！盵13]特別行政區(qū)就是由國家授權(quán)，在港澳地區(qū)實(shí)行高度自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。國家是特別行政區(qū)治理的發(fā)動者，發(fā)動形態(tài)為國家的憲法和法律，特別行政區(qū)治理的發(fā)動形態(tài)是特別行政區(qū)治理的基本法。高度自治權(quán)能否真正落到實(shí)處，關(guān)鍵在于中央與特別行政區(qū)在國家權(quán)力上的劃分。這樣就必然涉及權(quán)力劃分的原則、權(quán)限、方式等問題。

從邏輯上說，高度自治權(quán)的權(quán)限在單一制的國家結(jié)構(gòu)中，應(yīng)該是一種一般地方國家機(jī)關(guān)不能享有或沒有的權(quán)力。如果設(shè)定的高度自治權(quán)限也是一般地方國家機(jī)關(guān)享有的權(quán)限，那就是一般的普通權(quán)力，而無所謂高度自治權(quán)了。從本質(zhì)上講，特別行政區(qū)的自治機(jī)關(guān)，既享有一般地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，也享有一般地方國家機(jī)關(guān)不能夠享有的自治權(quán)力。如果從權(quán)限量度上給定一個區(qū)間，以我國具體情況形象地說，高度自治權(quán)既應(yīng)該是一種大于一般地方國家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的權(quán)力，又是一種大于民族區(qū)域自治權(quán)的權(quán)力。因此，特別行政區(qū)對自治機(jī)關(guān)的高度自治權(quán)的設(shè)定，應(yīng)該是設(shè)定一般地方國家機(jī)關(guān)享有的普通權(quán)力以外的、由自治機(jī)關(guān)獨(dú)享的新型權(quán)力。

如前所述，特別行政區(qū)制度是為解決特殊問題而設(shè)置的，更明確地說，就是為了以和平方式，按照“一國兩制”的方針，解決臺灣、香港和澳門問題，實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一，相應(yīng)地，只有臺灣、香港和澳門能實(shí)行特別行政區(qū)制度，享有高度自治權(quán)。憲法第31條規(guī)定：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！贝艘?guī)定應(yīng)理解為特別條款，而非一般性條款。也就是說，全國人民代表大會不可在中華人民共和國境內(nèi)隨意選擇某城市或地區(qū)設(shè)立特別行政區(qū)，授予高度自治權(quán)。否則，我國的國家性質(zhì)將有可能發(fā)生質(zhì)的變化，中國社會主義的主體地位也失去了憲法保障。這就說明，“一國兩制”不是劃分中央與地方權(quán)力分配的一般原則，而是處理中央與特殊地區(qū)即“臺灣”、香港和澳門的關(guān)系的方針，即“一國兩制”是特別行政區(qū)制度的核心思想，“愛港澳人”治理港澳是特別行政區(qū)制度的主體，高度自治權(quán)依法施行是特別行政區(qū)制度實(shí)現(xiàn)的途徑。所有的關(guān)鍵，就是要實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一，維護(hù)主權(quán)完整，促進(jìn)港澳地區(qū)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮。

(三)特別行政區(qū)治理是法律治理，中央與特別行政區(qū)呈現(xiàn)一種法制化的關(guān)系

眾所周知，我國是單一制國家體制，國家權(quán)力集中于中央政府，地方各級政府統(tǒng)一服從中央政府的管轄。而特別行政區(qū)治理只是國家治理結(jié)構(gòu)的子系統(tǒng)，這就決定了特別行政區(qū)地方建設(shè)必須要與國家的治理結(jié)構(gòu)相匹配，受國家憲政體制的制約，不能逾越國家憲政體制設(shè)定的邊際，不得違背授權(quán)的目的。特別行政區(qū)治理要遵循《憲法》和《基本法》的規(guī)定，依法治理。基本法是“一國兩制”方針的法律化、制度化，保障特權(quán)的高度自治要求中央政府和特區(qū)共同遵守基本法，尊重基本法所規(guī)定的權(quán)力下放的精神和范圍，確保高度自治在法定的范圍內(nèi)、按照法定程序?qū)嵤?。總體而言，從基本法有關(guān)規(guī)定來看，中央授權(quán)特別行政區(qū)實(shí)行高度自治有兩個目的，一是維護(hù)國家的主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，二是保持特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定。如香港《基本法》第17條第3款規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會在征詢所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會后，如認(rèn)為香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系的條規(guī)，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改，經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)回的法律立即失效。該法律的失效，除香港特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，無溯及力?！钡?3條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。”

(四)特別行政區(qū)治理屬于社會治理

特別行政區(qū)治理，就是以中央與特別行政區(qū)利益上的對立作為解決中央與地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保特別行政區(qū)高度自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持國家主權(quán)和國家統(tǒng)一原則的前提下，尊重特別行政區(qū)公民的意愿，滿足他們的參與愿望，實(shí)現(xiàn)生動、活潑的地方生活。因?yàn)椤霸谡紊钪胁⑼ㄟ^政治生活，人的真正的個性可以在各種責(zé)任(分擔(dān)商討和執(zhí)行公共決策等任務(wù))的總體中培養(yǎng)起來，這些責(zé)任鼓勵他們?nèi)タ辞迨裁礀|西對他們來說是好的，對一般的他人來說是符合愿望的”[14]。一方面，鑒于特區(qū)慈善與社會服務(wù)團(tuán)體十分發(fā)達(dá)，加之這些服務(wù)團(tuán)體承擔(dān)為特區(qū)民眾提供各種服務(wù)的歷史傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)，特區(qū)政府應(yīng)加大對這些社會團(tuán)體的財(cái)政支持，積極借助于電視新聞、報(bào)紙等新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺推動電子政務(wù)，使大眾的利益得到充分的表達(dá)，增強(qiáng)特別行政區(qū)民眾政治參與的積極性。另一方面，健全和完善公民政治參與的監(jiān)督機(jī)制。推行政務(wù)公開，提高政治透明度，擴(kuò)大公民的知情權(quán)，加強(qiáng)對違法失職行為的查處力度，提升公民政治監(jiān)督的積極性。要加強(qiáng)法制建設(shè)，使民主制度化、法律化。充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由，用憲法和法律來保護(hù)公民的民主權(quán)利并約束其非理性行為，使公民在行使政治權(quán)利時有法可依，有章可循，理性愛港愛澳。同時，在面臨經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化潮流過程中，使特別行政區(qū)憲政與國家憲政結(jié)構(gòu)相匹配，同時它的完善與建設(shè)有賴于國家治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)與完善。

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