中山大學(xué)新華學(xué)院資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃系 唐 波

城市化進(jìn)程中的城市災(zāi)害分析及對策

Analysis on urban disasters and countermeasures during urbanization

中山大學(xué)新華學(xué)院資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃系 唐 波

新型城鎮(zhèn)化的背景下，城市的可持續(xù)發(fā)展再次成為議題。城市化的發(fā)展創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財(cái)富，可城市安全的問題更加嚴(yán)峻。城市災(zāi)害與城市化密切相關(guān)，筆者對城市主要自然災(zāi)害的類型和特點(diǎn)進(jìn)行了梳理，在此基礎(chǔ)上從城市災(zāi)害機(jī)制研究、城市規(guī)劃和城市應(yīng)急管理體系等三方面提出對城市災(zāi)害管理的相關(guān)建議。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨曾經(jīng)說過：“中國的城市化與美國的高科技發(fā)展將是影響21世紀(jì)人類社會發(fā)展進(jìn)程的兩件大事?！闭缢f，中國城市化的飛速發(fā)展成為帶動我國經(jīng)濟(jì)快速增長和參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭的主要平臺。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告（2014－2020）》中指出：從1978－2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20 113個(gè)。與此同時(shí)，城市化為我國現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級優(yōu)化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等各個(gè)方面提供了巨大的發(fā)展動力。伴隨著城市化的發(fā)展，城市群、經(jīng)濟(jì)區(qū)、都市圈等新興城市空間結(jié)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，為城市多元發(fā)展和城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了機(jī)會。

可是，在城市為我們創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，我們不得不未雨綢繆，為城市安全出言獻(xiàn)策。無論城市如何發(fā)展，我們都要追尋城市發(fā)展的本質(zhì)，城市如何可持續(xù)的發(fā)展和展現(xiàn)它應(yīng)有的活力，城市治理和城市安全在其中發(fā)揮了重要的作用。可是當(dāng)前城市災(zāi)害的不斷涌現(xiàn)，不得不讓我們重新認(rèn)識城市災(zāi)害。20世紀(jì)90年代以來，我國每年因?yàn)闉?zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1000～3000億元，相當(dāng)于當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%～6%，而這些損失大部分都集中在城市，城市成為現(xiàn)代自然災(zāi)害中巨大而脆弱的承災(zāi)體。

城市災(zāi)害類型

城市災(zāi)害就是以城市為承災(zāi)體的災(zāi)害，城市是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，城市災(zāi)害涉及的內(nèi)容和種類甚廣。1997年，我國建設(shè)部在《城市建筑技術(shù)政策綱要》中，將地震、火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、洪水、地質(zhì)破壞列為城市災(zāi)害的主要類型。城市災(zāi)害的具體分類，由于國外內(nèi)學(xué)者在研究過程中分類時(shí)的角度或標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致城市災(zāi)害的分類存在差異。從發(fā)生原因?qū)⒊鞘袨?zāi)害分為三大類：自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害和社會災(zāi)害。其中，城市自然災(zāi)害是指對城市造成人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失，對城市的生存和發(fā)展產(chǎn)生一系列影響的自然災(zāi)變。城市自然災(zāi)害是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及氣候、氣象、地質(zhì)、水文、海洋、生態(tài)等因素，常見城市自然災(zāi)害包括：城市地震災(zāi)害、城市地質(zhì)災(zāi)害、城市氣象災(zāi)害和城市海洋災(zāi)害。

城市地震災(zāi)害

城市地震災(zāi)害的大小主要取決于地震強(qiáng)度和地震震中與城市的距離，由于城市人口、建筑設(shè)施和財(cái)富集中，所以災(zāi)害損失大小還與城市的規(guī)模和防震抗災(zāi)能力有密切關(guān)系。中國有60%國土、一半以上的大中城市位于Ⅵ度以上地震烈度的區(qū)域，45%的城市位于地震烈度Ⅶ度或以上的區(qū)域，城市是防震減災(zāi)的工作重心。比如，1996年國家將首都經(jīng)濟(jì)圈地區(qū)（北京市、天津市和河北省北部）列為全國的地震強(qiáng)化監(jiān)視區(qū)和全國防震減災(zāi)區(qū)。在《國家防震減災(zāi)規(guī)劃（2006－2020年）》 中提出了“建設(shè)建（構(gòu)）筑物地震健康診斷系統(tǒng)和震害預(yù)測系統(tǒng)，建設(shè)城市群與大城市震害防御技術(shù)系統(tǒng)示范工程的要求”，城市監(jiān)測與預(yù)防成為減輕城市地震災(zāi)害工作的重中之重。

城市地質(zhì)災(zāi)害

城市地質(zhì)災(zāi)害是由于氣象、地震和一些人類的不合理活動的共同影響下產(chǎn)生大量的滑坡、山崩、泥石流和地面沉降等災(zāi)害。由于城市化的進(jìn)程加快，城市占地面積不能滿足城市的發(fā)展，當(dāng)今的城市開始由平面的擴(kuò)展向立體開發(fā)轉(zhuǎn)變，城市土地利用結(jié)構(gòu)和利用形式發(fā)生了很大變化，由此城市地質(zhì)災(zāi)害的危害更為頻繁。但由于城市的區(qū)域環(huán)境各異，城市地質(zhì)災(zāi)害的種類也不盡相同。比如，位于長江三角洲的上海和珠江三角洲的廣州兩大城市，由于大量的采集地下水和大規(guī)模的地鐵建設(shè)，已經(jīng)出現(xiàn)了局部的地面沉降。由于特殊的地質(zhì)地貌條件和氣候條件，我國中西部城市的泥石流和滑坡等地質(zhì)災(zāi)害極為頻繁。

城市氣象災(zāi)害

城市氣象災(zāi)害種類繁多，包括暴雨洪澇、臺風(fēng)、高溫干旱、冰雪等災(zāi)害。2008年，我國南方地區(qū)發(fā)生50年一遇的長期低溫雨雪冰凍極端天氣，造成20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）受災(zāi)，受災(zāi)人數(shù)過億，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到1516.5億元，大部分城市的基礎(chǔ)設(shè)施遭到嚴(yán)重的破壞。城市洪水災(zāi)害是發(fā)生最為頻繁的災(zāi)害類型之一。我國大部分城市都是位于大河兩岸，且處于地勢平坦的平原或低矮的丘陵，一旦洪水災(zāi)害發(fā)生，損失可想而知。另外城市內(nèi)澇、城市雷電災(zāi)害也給城市的發(fā)展帶來嚴(yán)重的威脅。近幾年，北京、深圳等大城市內(nèi)澇災(zāi)害給我們的城市建設(shè)帶來深刻的反思。

城市的海洋災(zāi)害

城市海洋災(zāi)害主要包括風(fēng)暴潮、災(zāi)害性海浪、海嘯、赤潮等，對沿海的城市危害最為嚴(yán)重。隨著全球氣候變暖，海平面的上升，災(zāi)害環(huán)境的變化嚴(yán)重制約著沿海城市的發(fā)展。而我國海岸線漫長，沿海城市眾多，而且多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市和城市群。其中以環(huán)渤海城市群海冰災(zāi)害、長江三角洲城市群和珠江三角洲城市群的臺風(fēng)和風(fēng)暴潮災(zāi)害最為典型。

城市自然災(zāi)害作為復(fù)雜系統(tǒng)的綜合體，加上自然環(huán)境變化和人類活動的加劇，使得城市自然災(zāi)害內(nèi)容和種類變得更加復(fù)雜。由于區(qū)域環(huán)境的差異，各區(qū)域的典型自然災(zāi)害也會有所差別。但是城市作為一個(gè)特殊的承災(zāi)體，要深層次地了解城市自然災(zāi)害形成機(jī)制，還需要厘清城市自然災(zāi)害的特點(diǎn)。

城市災(zāi)害特點(diǎn)

必然性和隨機(jī)性

自然災(zāi)害的必然性和隨機(jī)性并不矛盾。自然災(zāi)害是由自然災(zāi)變引發(fā)，自人類出現(xiàn)以后這種自然災(zāi)變就一直危害人類的生存與發(fā)展，制約著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，自然災(zāi)害是與人類共存的，是一種必然不可避免的自然現(xiàn)象。但是自然災(zāi)害是多重條件的共同作用下形成的，涉及到地球各圈層的物質(zhì)性質(zhì)和結(jié)構(gòu)、人類活動的破壞，甚至是天體活動的影響。因此。自然災(zāi)害活動又是一種復(fù)雜的隨機(jī)事件，而這種隨機(jī)性對于后面災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的研究產(chǎn)生巨大的影響。自然災(zāi)害的隨機(jī)性使得災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)成為了一個(gè)概率事件，所以隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人們對于自然現(xiàn)象的認(rèn)識不斷提高，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的研究不斷得到發(fā)展，也逐漸消弱了自然災(zāi)害隨機(jī)事件的不確定程度。

突發(fā)性和漸變性

突發(fā)性和漸變性是自然災(zāi)害兩個(gè)主要的特性，主要從自然災(zāi)害的種類進(jìn)行理解。突發(fā)性的自然災(zāi)害是當(dāng)?shù)厍蚋魅拥哪芰糠e累到一定程度后突然爆發(fā)而形成，一般強(qiáng)度大、過程短，破壞性強(qiáng)，比如城市地震災(zāi)害、城市火山災(zāi)害、城市突發(fā)性洪水災(zāi)害等；漸變性主要是災(zāi)害事件的發(fā)生主要經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)間，所以在其強(qiáng)度和破壞程度比突發(fā)性自然災(zāi)害弱，但是持續(xù)的時(shí)間較長且有一個(gè)不斷發(fā)展累進(jìn)的過程，如城市內(nèi)澇、城市地面沉降、城市的水土流失等。

危險(xiǎn)因素復(fù)雜，災(zāi)害種類繁多

聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署將危險(xiǎn)因素定義為“潛在的能夠帶來損害的自然現(xiàn)象或人類活動，通常會引起人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、社會和經(jīng)濟(jì)破裂或環(huán)境退化”。一般來說，危險(xiǎn)因素通常被分為兩類，一類是離散的致災(zāi)因子，被稱為擾動；另一類是連續(xù)的致災(zāi)因子，被稱為壓力。城市災(zāi)害的危險(xiǎn)因素之所以復(fù)雜，是因?yàn)槌鞘兄刑厥獾淖匀画h(huán)境與人類活動、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、基礎(chǔ)設(shè)施等都會成為災(zāi)害的致災(zāi)因子。危險(xiǎn)因素的復(fù)雜性，一方面使得城市自然災(zāi)害種類呈多樣性，另一方面使城市自然災(zāi)害的成災(zāi)機(jī)理和影響機(jī)制變得更加復(fù)雜。

城市災(zāi)害的放大性和連鎖反應(yīng)

城市災(zāi)害的承災(zāi)體是城市，城市災(zāi)害的特點(diǎn)與城市的特征有密切的關(guān)系。城市災(zāi)害效應(yīng)放大化的特征與城市集聚性和系統(tǒng)性有必然的聯(lián)系。城市化進(jìn)程的不斷加速，城市人口和物質(zhì)財(cái)富出現(xiàn)了明顯的集聚性，特別是大都市圈的形成和城市群的出現(xiàn)成為城市集聚性的產(chǎn)物，城市群的集聚效益使得城市自然災(zāi)害具有明顯的放大效應(yīng)。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面城市主要災(zāi)害引發(fā)城市的次生災(zāi)害，另一方面城市災(zāi)害的直接損失引起巨大的間接損失。并且，城市災(zāi)害效應(yīng)的放大化是非線性的，主要表現(xiàn)在城市災(zāi)害的發(fā)生過程中，單種災(zāi)害變?yōu)槎喾N災(zāi)害，小災(zāi)釀成大災(zāi)等。城市災(zāi)害的發(fā)生會呈現(xiàn)一種鏈發(fā)狀態(tài)，即某單種災(zāi)害會形成災(zāi)害鏈，災(zāi)害鏈在一定條件下會形成災(zāi)害群，由此，城市災(zāi)害形成呈現(xiàn)一種放大效應(yīng)。城市另外一個(gè)特征就是系統(tǒng)性，城市是“自然、經(jīng)濟(jì)和社會復(fù)合的人工系統(tǒng)”，日益龐大的城市系統(tǒng)，一旦災(zāi)害的發(fā)生，就會有“牽一發(fā)而動全身”的效應(yīng)。

城市自然災(zāi)害管理相關(guān)對策

加強(qiáng)城市災(zāi)害機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃研究

城市災(zāi)害機(jī)制分析一直是城市災(zāi)害研究的主要難題，如何從錯(cuò)綜復(fù)雜的影響因子中找出關(guān)鍵因子值得探索。在今后的研究中，應(yīng)該廣泛吸收國外對城市災(zāi)害研究成果，利用地理信息技術(shù)等新技術(shù)著重對城市災(zāi)害機(jī)制進(jìn)行基礎(chǔ)研究；在城市災(zāi)害定性研究的基礎(chǔ)上過渡到定量模型的預(yù)測分析；在靜態(tài)分析和當(dāng)前分析的基礎(chǔ)上，利用大數(shù)據(jù)時(shí)代對城市災(zāi)害做宏觀、中觀和微觀不同尺度的時(shí)空格局動態(tài)對比分析；風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃對城市災(zāi)害的管理有著至關(guān)重要的作用，應(yīng)該加大對城市災(zāi)害危險(xiǎn)性、易損性和風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃等方面研究的支持力度，為城市災(zāi)害研究創(chuàng)造一個(gè)良好的學(xué)術(shù)平臺。

注重城市規(guī)劃在城市災(zāi)害防治中的作用

有人說“檢驗(yàn)一個(gè)城市的現(xiàn)代化，一場暴雨足矣?！背鞘幸?guī)劃為城市發(fā)展提供了發(fā)展的框架，關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)、社會、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等各個(gè)方面。城市規(guī)劃應(yīng)該從城市選址、城市結(jié)構(gòu)、城市功能分區(qū)、城市避災(zāi)場所、市政等角度都與城市災(zāi)害息息相關(guān)，尤其是城市功能分析與避災(zāi)場所空間設(shè)置至關(guān)重要。其中市政管道規(guī)劃、建成區(qū)面積、城市綠地設(shè)施、避災(zāi)場所的空間布局、隔離帶等對城市災(zāi)害防治的重要影響因子在城市規(guī)劃中要特別考慮。

探討健全的城市應(yīng)急管理體系

城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系在災(zāi)害防治和災(zāi)后救助中發(fā)揮重要的作用。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，要加強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注臺風(fēng)、洪澇、沙塵暴、冰雪、干旱、地震、山體滑坡等自然災(zāi)害，完善城市災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)警體系；加強(qiáng)城市消防、防洪、排水防澇、抗震等設(shè)施和救援救助能力建設(shè)；提高城市建筑災(zāi)害設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急保障制度管理；對災(zāi)害數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行公開，提高公民防災(zāi)意識和自救互救教育；在災(zāi)后保險(xiǎn)方面，要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度；發(fā)揮社會力量在應(yīng)急管理中的作用；加強(qiáng)區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急合作與對話。