張書林

(中共山東省委黨校黨建部,山東濟(jì)南 250103)

黨的十八屆四中全會(huì)指出:“全面推進(jìn)依法治國(guó),總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”[1]說到底就是,要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),著力建設(shè)法治中國(guó);在當(dāng)代中國(guó),“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證”[1]。而對(duì)于作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨而言,擔(dān)負(fù)全面推進(jìn)依法治國(guó)的重任,主要是通過依法執(zhí)政的形態(tài)來實(shí)現(xiàn)的。由此,就建構(gòu)形成了“依法治黨——依法執(zhí)政——依法治國(guó)——法治中國(guó)”的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)性,詮釋了從依法治黨到法治中國(guó)的邏輯必然性。這一邏輯必然性具體說來就是:依法治黨是依法執(zhí)政的前提與基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)了依法治黨,才有資格擔(dān)負(fù)依法執(zhí)政的重任;依法執(zhí)政是依法治國(guó)的中流砥柱,做到了依法執(zhí)政,才有可能支撐起依法治國(guó)的宏偉大廈;依法治國(guó)是法治中國(guó)的建構(gòu)路徑,只有不斷深化、全面推進(jìn)依法治國(guó)的生動(dòng)實(shí)踐,才能日益接近法治中國(guó)建設(shè)的壯美藍(lán)圖。

一、依法治黨:依法執(zhí)政的前提要件

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨,是依法執(zhí)政的責(zé)任主體?！按蜩F先要自身硬”,依法執(zhí)政能不能推進(jìn)、推進(jìn)到什么程度,首先在黨、關(guān)鍵在黨。黨擔(dān)負(fù)好依法執(zhí)政責(zé)任的基本前提,必然是黨自身的法治化,即實(shí)現(xiàn)依法治黨。所謂依法治黨就是指著力依靠國(guó)家憲法法律、黨規(guī)黨法來治黨管黨的理念、狀態(tài)與模式。一般說來,依法治黨中的“法”既包括外向型的國(guó)家憲法法律,又指內(nèi)向型的以黨章為核心的黨規(guī)黨法體系。就中國(guó)共產(chǎn)黨的依法治黨而言,鑒于黨的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨地位,其推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)依法治黨所憑借的工具和依據(jù)主要是內(nèi)向型的,即應(yīng)致力于建立健全以黨章為核心的黨規(guī)黨法體系,使黨的建設(shè)、黨的活動(dòng)、黨的運(yùn)作的各個(gè)方面、領(lǐng)域、環(huán)節(jié)都被納入黨規(guī)黨法的作用范圍,都被置于黨規(guī)黨法的總體約束之下。

(一) 中國(guó)共產(chǎn)黨依法治黨的實(shí)踐。對(duì)依法治黨的探索從黨成立以來就已經(jīng)展開,但不斷加大探索力度、實(shí)踐力度則是改革開放以來的事情。改革開放以來,在鄧小平制度建黨思想的指導(dǎo)和支配下,黨有意識(shí)地加快了依法治黨的進(jìn)程,一批有影響力的黨規(guī)黨法應(yīng)時(shí)出臺(tái),依法治黨的“有法可依”問題得到初步解決。

1.在黨內(nèi)的根本大法——黨章的制定和修訂方面。1921年7月黨的一大,通過了500余字、共15條的《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》,這個(gè)《綱領(lǐng)》雖不是以黨章的名字來命名的,但它事實(shí)上應(yīng)被認(rèn)定為我們黨的第一個(gè)黨章。1922年7月黨的二大通過了包括黨員、組織、會(huì)議、紀(jì)律、經(jīng)費(fèi)、附則等6章共29條近4 000字的黨的第一個(gè)正式的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》。1923年6月黨的三大、1925年1月黨的四大、1927年4至5月黨的五大,都沒有通過新的黨章,只是對(duì)二大黨章作了小的改動(dòng)。三大到五大通過的黨章分別被稱作《中國(guó)共產(chǎn)黨第一次修正章程》、《中國(guó)共產(chǎn)黨第二次修正章程》、《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》。1928年6月至7月在莫斯科召開的黨的六大通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》,共15章53條,保持了五大黨章的基本內(nèi)容。1945年4月至6月黨的七大通過的黨章,是黨在民主革命時(shí)期最完備的黨章。1956年9月黨的八大,通過了黨在執(zhí)政時(shí)期的第一部黨章。1969年4月通過的九大黨章、1973年8月通過的十大黨章,被鄧小平評(píng)定為“實(shí)際上不大像黨章”。1977年8月黨的十一大通過的黨章,結(jié)構(gòu)與十大黨章類似,仍然繼續(xù)十大“左”傾錯(cuò)誤。

1982年9月黨的十二大制定的新黨章,在原來黨章的基礎(chǔ)上增加了黨的干部、黨的紀(jì)律、黨組、黨和共產(chǎn)主義青年團(tuán)的關(guān)系等內(nèi)容,分為總綱和具體條文兩大部分,共10章50條。這是我們黨改革開放以來的第一部黨章。這之后,1987年的十三大黨章、1992年的十四大黨章、1997年的十五大黨章、2002年的十六大黨章、2007年的十七大黨章、2012年的十八大黨章,均是對(duì)十二大黨章不同程度的修訂與完善,大的結(jié)構(gòu)框架基本上保持了十二大黨章的原貌。

2.在其他黨規(guī)黨法的制定方面。改革開放以來,已經(jīng)有涉及黨內(nèi)生活各個(gè)方面、層面、領(lǐng)域的黨規(guī)黨法相繼出臺(tái),體系不斷健全完善。(1)關(guān)于規(guī)范黨代會(huì)運(yùn)作的黨規(guī)黨法,主要有:1985年2月中組部印發(fā)的《關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)若干具體問題的暫行規(guī)定》,2008年5月中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》等。(2)關(guān)于規(guī)范黨的委員會(huì)運(yùn)作的黨規(guī)黨法,主要有:1996年4月中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》,2006年中組部通過的《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》等。(3)關(guān)于規(guī)范黨的基層組織運(yùn)作的黨規(guī)黨法,主要有:1996年3月中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》,2010年8月13日中央出臺(tái)了修訂稿。1998年3月中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》,2010年6月修訂了這一條例等。(4)關(guān)于規(guī)范黨內(nèi)民主選舉的黨規(guī)黨法,主要有:1988年3月中組部印發(fā)的《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)實(shí)行差額選舉的暫行辦法》,1990年6月中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》,1994年1月中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》等。(5)關(guān)于規(guī)范黨內(nèi)民主監(jiān)督的黨規(guī)黨法,主要有:2003年12月中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》,2005年中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于巡視工作的暫行規(guī)定》,2009年7月中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》等。(6)關(guān)于黨的紀(jì)律約束方面的黨規(guī)黨法,主要有:1997年2月中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》,2003年12月中央正式印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》,1997年3月中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》,2010年1月中央正式印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》,2009年5月中央政治局會(huì)議審議通過的《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等。(7)關(guān)于保障黨員民主權(quán)利的黨規(guī)黨法,主要是:1995年1月中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》,2004年9月中央正式印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等。(8)關(guān)于規(guī)范黨內(nèi)民主生活的黨規(guī)黨法,主要有:1980年2月黨的十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》,1990年5月中央印發(fā)的《關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》等。(9)關(guān)于規(guī)范黨管干部的黨規(guī)黨法,主要有:1995年2月中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》,2002年7月中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,2014年1月中央修訂后印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等。

3.在管控規(guī)劃黨內(nèi)“立法”方面。黨的十八大以來,為適應(yīng)依法治黨的緊迫需要,加快黨內(nèi)“立法”過程,2013年5月27日《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對(duì)外公布。這兩個(gè)條例、規(guī)定可以看作是黨內(nèi)的“立法法”。2013年11月27日《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》發(fā)布。這一綱要對(duì)5年內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排,提出了指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求、主要任務(wù)和落實(shí)要求,確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)制定項(xiàng)目,從而形成了初步系統(tǒng)化的黨內(nèi)“立法”規(guī)劃。黨內(nèi)“立法法”、“立法”規(guī)劃綱要的出臺(tái),使得依法治黨的“有法可依”問題進(jìn)一步從宏觀上進(jìn)行了破題。

(二) 依法治黨的它山之石。與我們黨一樣,國(guó)外政黨也強(qiáng)調(diào)依法治黨。不過,與我們不同的是,國(guó)外政黨所強(qiáng)調(diào)的依法治黨其重心是外向型的,即側(cè)重于依靠國(guó)家憲法法律來治理和規(guī)范政黨活動(dòng)、政黨運(yùn)作、政黨政治。近年來,隨著世界各國(guó)對(duì)政黨運(yùn)作的規(guī)范化、有序化強(qiáng)化,國(guó)外政黨有意識(shí)地加快了法治化進(jìn)程,政黨法治化、依法治黨成為一種重要的發(fā)展趨勢(shì)和政治生態(tài)。

西方政黨的法治化,經(jīng)歷了一個(gè)“先是政黨入憲,對(duì)政黨進(jìn)行原則性規(guī)定,而后是完善選舉法等相關(guān)法律,最終才是制定專門《政黨法》”[2]的過程。劉紅凜教授把當(dāng)下西方國(guó)家法律對(duì)政黨的規(guī)范,具體劃分為四種類型:法律默認(rèn)型、抽象規(guī)范型、擇要規(guī)范型、全面規(guī)范型。(1)法律默認(rèn)型。即國(guó)家憲法和法律對(duì)政黨內(nèi)部事務(wù)不干涉,政黨內(nèi)部事務(wù)完全由政黨自主、自決。以英國(guó)為典型。英國(guó)視政黨為私人組織,黨內(nèi)事務(wù)完全由各政黨自主決定。英國(guó)現(xiàn)行的兩大政黨——保守黨和工黨,雖均屬于中央集權(quán)式政黨,但比較而言,英國(guó)保守黨更加集權(quán)、工黨則相對(duì)較為民主,這都是各政黨自主塑造的結(jié)果。(2)抽象規(guī)范型。即國(guó)家憲法對(duì)政黨內(nèi)部事務(wù)僅作原則性規(guī)定,不作具體性規(guī)定,內(nèi)部事務(wù)由政黨按照民主原則獨(dú)立行事。這類國(guó)家一般為成文法國(guó)家,但沒有專門《政黨法》。(3)擇要規(guī)范型。即對(duì)政黨主要行為用法律加以規(guī)范,而對(duì)非主要行為則不去關(guān)注。以美國(guó)最為典型。(4)全面規(guī)范型。即國(guó)家不僅對(duì)政黨組織和活動(dòng)作原則性規(guī)定,而且通過《政黨法》對(duì)政黨的具體民主事務(wù)和活動(dòng)也作出明確規(guī)定,國(guó)家法律全面介入政黨內(nèi)部事務(wù)。這類國(guó)家一般為大陸法系而且有專門的《政黨法》。如德國(guó)《政黨法》在第2章(第6—16條)中對(duì)政黨內(nèi)部民主就作了明確具體的規(guī)定[2]。

西方政黨推進(jìn)政黨法治化、依法治黨的具體做法和生動(dòng)實(shí)踐,對(duì)我們黨的依法治黨具有借鑒和啟示意義。要提升依法治黨的整體質(zhì)量與水平,防止以黨代法、杜絕黨權(quán)凌駕于法權(quán)之上,必須堅(jiān)持內(nèi)向型與外向型并舉,在大力推進(jìn)“黨規(guī)黨法”體系建設(shè)的同時(shí),建立健全規(guī)范黨的建設(shè)、黨的活動(dòng)、黨的運(yùn)作的國(guó)家法律法規(guī),將各級(jí)黨組織、黨員、干部的活動(dòng)嚴(yán)格限定在憲法法律范圍內(nèi),杜絕任何黨組織、黨員干部凌駕于憲法法律之上之外的特殊權(quán)力。

二、依法執(zhí)政:依法治國(guó)的中流砥柱

依法治國(guó)是各方力量合力作用的過程和結(jié)果。執(zhí)政黨、人大、政府、兩院、政協(xié)、群團(tuán)組織、社會(huì)各方、人民群眾,都在依法治國(guó)實(shí)踐中發(fā)揮各自作用。其中,中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政,是推進(jìn)依法治國(guó)的發(fā)動(dòng)機(jī)和主動(dòng)力。依法治國(guó)能不能實(shí)現(xiàn),實(shí)現(xiàn)到什么程度,起決定性、關(guān)鍵性作用的是黨的依法執(zhí)政做得如何。

(一) 黨是依法治國(guó)的核心中樞。1997年黨的十五大報(bào)告,第一次清晰界定了依法治國(guó)的基本內(nèi)涵。指出:“依法治國(guó),就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù),保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”由此可見,依法治國(guó)的實(shí)質(zhì)就是“廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、依靠憲法法律去治理國(guó)家”。因此,依法治國(guó)是黨和人民共同推進(jìn)的工程。其中,黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位、人民群眾處于主體地位。鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨角色定位,人民群眾在推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中主體性作用的發(fā)揮,必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下展開和實(shí)施,必須依賴于黨的領(lǐng)導(dǎo)所釋放的政治空間。從這個(gè)邏輯意義上講,黨在推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中扮演絕對(duì)主角、居于核心中樞,是依法治國(guó)的真正領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、決策者。

(二) 人民是依法治國(guó)的主體。人民是一個(gè)寬泛、抽象的政治概念,人民作為依法治國(guó)的主體,必須具體化、組織化、政權(quán)化,否則依法治國(guó)很可能流于形式。依法治國(guó)是人民當(dāng)家作主的當(dāng)代形態(tài),其實(shí)質(zhì)是“法治精神主導(dǎo)下的人民當(dāng)家作主具體化”。在我國(guó),囿于人口眾多、地域廣闊、成本巨大等因素,實(shí)現(xiàn)13億人直接當(dāng)家作主、直接去推進(jìn)依法治國(guó),在實(shí)踐中是不可能的,在技術(shù)上也是無法操作的。因此,人民當(dāng)家作主只能采取間接民主(即代議制民主)的形式。即,其一,由人民公開選舉自己的代表,將當(dāng)家作主的權(quán)力委托給代表,由代表代替自己當(dāng)家作主。其二,若干人民代表組成人民代表大會(huì),通過召開會(huì)議的形式表決形成總體反映人民意愿的決議、決定、政策方針。其三,為保證這些承載人民當(dāng)家作主意愿的決議、決定、政策方針得到充分貫徹執(zhí)行,人民代表通過代表大會(huì)選舉產(chǎn)生了人民政府及其部門。為防止承載人民當(dāng)家作主意愿的決議、決定、政策方針在執(zhí)行過程中被曲解和踐踏,人民代表通過代表大會(huì)選舉產(chǎn)生了人民法院、人民檢察院來擔(dān)負(fù)監(jiān)督救濟(jì)職責(zé)。由此,圍繞作為主體的人民群眾之依法治國(guó)、當(dāng)家作主,就形成了人大、政府、法院和檢察院等組織機(jī)構(gòu)。這些組織機(jī)構(gòu)在依法治國(guó)進(jìn)程中,均代表人民發(fā)揮重要作用,扮演重要角色:人大擔(dān)負(fù)規(guī)范立法功能,是依法治國(guó)的法律法規(guī)供給者。政府擔(dān)負(fù)依法行政功能,是依法治國(guó)的具體實(shí)踐者。法院、檢察院這“兩院”擔(dān)負(fù)公正司法功能,是依法治國(guó)的保障者和維護(hù)者。

(三) 依法執(zhí)政是依法治國(guó)的中流砥柱。綜上所述,鑒于依法治國(guó)是黨與人民合力推進(jìn)的工程,人民在其組織化形態(tài)上又具體化為人大、政府、法院和檢察院,因此,依法治國(guó)就是黨、人大、政府、“兩院”合力推進(jìn)的工程。其中,作為依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、決策者的中國(guó)共產(chǎn)黨,是居于核心中樞地位的。

黨推進(jìn)依法治國(guó),在其操作形態(tài)上就體現(xiàn)為黨的依法執(zhí)政。所謂依法執(zhí)政,就是黨依照憲法法律規(guī)定和要求去開展執(zhí)政活動(dòng)、發(fā)揮執(zhí)政黨作用,通過法定程序使黨的意志、政策主張變成國(guó)家意志、人民意志、國(guó)家法律,支持人大、政府、法院和檢察院獨(dú)立依法履行職能、開展活動(dòng);就是黨“堅(jiān)持依法治國(guó),領(lǐng)導(dǎo)立法,帶頭守法,保證執(zhí)法,不斷推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的法制化、規(guī)范化”。黨自身只有嚴(yán)格做到了依法執(zhí)政,才有資格擔(dān)負(fù)起依法治國(guó)的核心中樞,才能在推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中更好地統(tǒng)領(lǐng)人大、政府、法院和檢察院;才能有適度的壓力去提升自身的法治素養(yǎng)、法治思維、法治能力,樹立起執(zhí)政黨的法治權(quán)威形象,更好地領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)依法治國(guó)進(jìn)程。從這個(gè)意義上講,黨的依法執(zhí)政是依法治國(guó)的中流砥柱。

三、依法治國(guó):法治中國(guó)的建構(gòu)路徑

推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè),是十八屆四中全會(huì)確立的宏偉目標(biāo)。法治中國(guó),重在建設(shè)、重在行動(dòng)。很顯然,法治中國(guó)建設(shè)的基本路徑是,扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程。因此,十七大報(bào)告明確指出,要“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”[3](30)。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“建設(shè)法治中國(guó),必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！盵4](31-32)

十八大報(bào)告特別提出,全面推進(jìn)依法治國(guó)必須把法治作為治國(guó)理政的基本方式,“推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法,堅(jiān)持法律面前人人平等,保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”[5](25)。這就實(shí)際上將鄧小平反復(fù)講的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”,框定為借助依法治國(guó)之手去建構(gòu)法治中國(guó)的基本要素支撐。

(一) 有法可依。有法可依的源頭在立法,其實(shí)質(zhì)是解決依法治國(guó)的法律供給,通過科學(xué)立法、系統(tǒng)立法、規(guī)范立法構(gòu)筑形成推進(jìn)依法治國(guó)、支撐法治中國(guó)建設(shè)的完備法律法規(guī)體系。

1.成文憲法定型成熟。有法可依中的“法”,首先是指憲法。法治中國(guó)的核心支柱,也是憲法。憲法是根本大法、是母法。黨的十八屆三中全會(huì)指出:“憲法是保證黨和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安的根本法,具有最高權(quán)威。”[4](32)黨的十八屆四中全會(huì)深刻指出:“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó),堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”[1]憲法不成熟、不完善,整個(gè)法律體系的架構(gòu)就缺少靈魂和精髓。近代自晚清以來,我國(guó)在西方憲政思想、民主法治思想的影響之下,基于“師夷長(zhǎng)技以制夷”的學(xué)習(xí)心態(tài),就開啟了立憲之路。不過,舊中國(guó)的立憲多是秉承了“憲法工具論”思維,憲法建設(shè)過程中亂象叢生、破綻百出。黨成立后,在局部執(zhí)政時(shí)期進(jìn)行過訂立憲法的實(shí)驗(yàn),全面執(zhí)政65年來不斷開創(chuàng)憲法建設(shè)的新局面。目前,我國(guó)的成文憲法體系已經(jīng)趨于定型成熟,從而穩(wěn)固了依法治國(guó)的根基、奠定了法治中國(guó)建設(shè)的總基調(diào)。

自1908年清政府頒布《欽定憲法大綱》至1949年國(guó)民黨政府垮臺(tái)的41年間,先后頒布了八部憲法。深入研究探索這八部成文憲法發(fā)展演進(jìn)的歷史背景、客觀條件、主觀因素、利益博弈,深刻洞察隱含其中的“憲法工具論”,深刻反思和總結(jié)其運(yùn)作及衰微的歷史教訓(xùn),有助于我們?cè)谕七M(jìn)依法治國(guó)邁向法治中國(guó)的進(jìn)程中切實(shí)增強(qiáng)遵守憲法、維護(hù)憲法的歷史責(zé)任感、現(xiàn)實(shí)危機(jī)感。

新中國(guó)成立之前,我們黨在局部執(zhí)政時(shí)期,實(shí)際上也已經(jīng)主持制定了四部憲法。設(shè)在江西瑞金的中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府,是我們建立的第一個(gè)人民革命政權(quán),是黨第一次局部執(zhí)政的政權(quán)載體。1931年11月7日,中華蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)在江西瑞金葉坪村召開。大會(huì)通過的《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》,實(shí)際上是黨局部執(zhí)政時(shí)期主持制定的第一部憲法。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后,設(shè)在陜西延安的“中華民國(guó)”陜甘寧邊區(qū)政府,是我們黨第二次局部執(zhí)政的政權(quán)載體。1939年1月,陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)通過了相當(dāng)于憲法的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》。1946年4月第三屆參議會(huì)第一次大會(huì)通過了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》,實(shí)際上確立了邊區(qū)的憲法體系。1949年9月為籌備新中國(guó)成立,第一次中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議制定的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》,起到了臨時(shí)憲法的作用。這四部憲法是黨局部執(zhí)政時(shí)期立憲的預(yù)演和偉大嘗試,為黨全面執(zhí)政后的立憲行動(dòng)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)、涵養(yǎng)了法治精神。

新中國(guó)成立后,在黨的領(lǐng)導(dǎo)和主持下,已經(jīng)頒布了四部憲法、進(jìn)行了四次憲法修正。1954年9月20日一屆全國(guó)人大一次會(huì)議,在對(duì)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》進(jìn)行修改的基礎(chǔ)上,制定通過的憲法共4章106條,俗稱1954年憲法或五四憲法,是黨全面執(zhí)政后頒發(fā)的第一部憲法,也是中國(guó)歷史上第一部社會(huì)主義類型的成文憲法。1975年1月17日四屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了第二部《中華人民共和國(guó)憲法》。1978年3月5日五屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了第三部《中華人民共和國(guó)憲法》,共4章60條。1982年12月4日五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過了第四部《中華人民共和國(guó)憲法》。1982年憲法目前已經(jīng)進(jìn)行了四次修正。

現(xiàn)行我國(guó)的憲法,由4章138條構(gòu)成,內(nèi)容涵蓋了序言、總綱、公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)旗國(guó)歌國(guó)旗首都等,是一部系統(tǒng)完備、定型成熟的成文憲法。有了成熟的、定型的成文憲法,就解決了“有法可依”問題,進(jìn)而使推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)有了“主心骨”。

2.中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。有法可依中的“法”,不是單一型法律規(guī)范,也不僅僅是指憲法,而是包括憲法、法律、法規(guī)等在內(nèi)的復(fù)合型法律體系。在當(dāng)代中國(guó),則是特指中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要構(gòu)成部分,是在憲法統(tǒng)帥之下,以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門的法律為主干,涵蓋法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等層次的法律規(guī)范構(gòu)成的法律體系。1997年黨的十五大報(bào)告首次提出,要“加強(qiáng)立法工作,提高立法質(zhì)量,到二○一○年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。2011年3月10日,全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在向十一屆人大四次會(huì)議作報(bào)告時(shí)宣布,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。2011年10月27日國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)表了《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書,全面介紹了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成、構(gòu)成、特征、完善等內(nèi)容。鑒于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成,十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào),今后我國(guó)法治建設(shè)的重要任務(wù)是,“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”[5](25)。

就中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成與依法治國(guó)、法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)聯(lián)性而言:可以說,有了初步定型的并且處于不斷健全完善中的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,推進(jìn)依法治國(guó)就有了“橫向到邊、縱向到底”的可靠抓手,解決了依法治國(guó)語境下法治中國(guó)建設(shè)的“有法可依”問題,這就至少?gòu)脑搭^上、形式上、理論上保證了法治中國(guó)建設(shè)的法支撐、凸顯了法治中國(guó)建設(shè)的法意蘊(yùn)。

(二) 有法必依。有法必依是依法治國(guó)的關(guān)鍵要件,是法治中國(guó)建設(shè)的命脈所在。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出:“必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神,建設(shè)社會(huì)主義法治文化,增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性,形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍,使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者?！盵1]堅(jiān)決做到有法必依,這是關(guān)乎法律能否“動(dòng)”起來的關(guān)鍵一步,也是關(guān)乎依法治國(guó)乃至法治中國(guó)建設(shè)的決定性一步。為此,必須從強(qiáng)化普法、執(zhí)政黨守法兩個(gè)方面進(jìn)行努力:

1.在全體公民中開展普法教育。十七大報(bào)告指出,要“深入開展法制宣傳教育,弘揚(yáng)法治精神,形成自覺學(xué)法守法用法的社會(huì)氛圍”[3](30)。十八大報(bào)告進(jìn)一步指出,要“深入開展法制宣傳教育,弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神,樹立社會(huì)主義法治理念,增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法遵法守法用法意識(shí)。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”[5](25-26)。十八屆三中全會(huì)明確了必須“健全社會(huì)普法教育機(jī)制,增強(qiáng)全民法治觀念”。十八屆四中全會(huì)則突出強(qiáng)調(diào)指出,要“推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí),深入開展法治宣傳教育,把法治教育納入國(guó)民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容”[1]。

我國(guó)的普法教育是從上世紀(jì)80年代中期開始的。1985年11月,中央批轉(zhuǎn)了中宣部、司法部《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識(shí)的五年規(guī)劃》,全國(guó)人大常委會(huì)作出了《關(guān)于在公民中基本普及法律常識(shí)的決議》,決定從1986年開始,正式實(shí)施五年規(guī)劃式的普法教育。迄今,已經(jīng)進(jìn)入第六個(gè)五年規(guī)劃的普及法律常識(shí)、開展法制教育期。1986-1990年為“一五”普法期,主要內(nèi)容是開展憲法、民族區(qū)域自治法、刑法、刑事訴訟法等基本法律的學(xué)習(xí)教育;1991-1995年為“二五”普法期,主要內(nèi)容是學(xué)習(xí)憲法、行政訴訟法、義務(wù)教育法、國(guó)旗法等;1996-2000年為“三五”普法期,主要內(nèi)容是學(xué)習(xí)鄧小平民主與法制理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律,開展基本法律知識(shí)及維穩(wěn)法律教育;2001-2005年為“四五”普法期,主要內(nèi)容與“三五”普法大體相同,2001年起中央決定將每年的12月4日(現(xiàn)行憲法實(shí)施日)作為全國(guó)性的法制宣傳日;2006-2010年為“五五”普法期,主要內(nèi)容是開展法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位“六進(jìn)”活動(dòng);2011-2015年為“六五”普法期,主要內(nèi)容是重點(diǎn)學(xué)習(xí)宣傳憲法、中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,開展社會(huì)主義法治理念教育。通過開展五年規(guī)劃式的普法教育,我國(guó)公民普遍受到了組織化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的法律啟蒙,對(duì)基本法律知識(shí)有了一定掌握、法律意識(shí)得以樹立,學(xué)法、知法的積極性、主動(dòng)性顯著增強(qiáng),遵法、守法的自覺性不斷提升,這就從人本意蘊(yùn)上保證了有法必依的落實(shí)。

2.黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。有法必依既是對(duì)普遍公民、一般性組織的要求,也應(yīng)涵蓋對(duì)執(zhí)政黨的要求。有法必依對(duì)執(zhí)政黨的要求,實(shí)質(zhì)上是黨與法的關(guān)系如何擺正問題。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨,憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律本質(zhì)上是一把“雙刃劍”,因?yàn)辄h在制定憲法法律的同時(shí),也給自己套上了“緊箍咒”,它意味著黨自己必須帶頭遵守法律、帶頭在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。

因此,強(qiáng)調(diào)黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng),這是關(guān)系有法必依的關(guān)鍵。十六大報(bào)告指出,憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn);必須嚴(yán)格依法辦事,任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。十七大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“各級(jí)黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威?！盵3](30)2011年7月1日胡錦濤同志在紀(jì)念黨成立90周年大會(huì)上的講話中,明確要求:“全黨同志都要牢固樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外的觀念,認(rèn)真學(xué)習(xí)制度,嚴(yán)格執(zhí)行制度,自覺維護(hù)制度?！盵6]十八大報(bào)告從處理黨權(quán)與法權(quán)的維度,科學(xué)闡明了黨必須遵法守法問題,強(qiáng)調(diào)指出:“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán),絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！盵5](26)十八屆四中全會(huì)則從黨的領(lǐng)導(dǎo)干部必須自覺嚴(yán)格守法入手,著力指出:“堅(jiān)持依法執(zhí)政,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律,帶頭依法辦事,不得違法行使權(quán)力,更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！盵1]可見,黨領(lǐng)導(dǎo)制定法律與黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)是內(nèi)在統(tǒng)一的,是一個(gè)系統(tǒng)工程的兩個(gè)關(guān)聯(lián)步驟或方面,不能人為地將它們割裂開來。憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的,是黨的意志的體現(xiàn)。對(duì)于黨主持制定的憲法和法律,黨的組織、黨的干部、黨員都必須嚴(yán)格遵守,自覺地在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。

(三) 執(zhí)法必嚴(yán)。執(zhí)法必嚴(yán),說到底就是政府執(zhí)法部門要嚴(yán)肅執(zhí)行法律規(guī)定,嚴(yán)格按照法律條文辦事,實(shí)質(zhì)上是要嚴(yán)格依法辦事、依法行政。黨的十七大報(bào)告指出,要“推進(jìn)依法行政”[3](30)。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步指出:“推進(jìn)依法行政,切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”[5](25)依法行政是依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,是邁向法治中國(guó)的行動(dòng)綱領(lǐng)。依法治國(guó)助推法治中國(guó)建設(shè),關(guān)鍵在落實(shí)。即“法律的生命力在于實(shí)施,法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”[1]法律的這種實(shí)施,主要是要求政府部門尤其是執(zhí)法部門必須以執(zhí)法必嚴(yán)為指導(dǎo)原則,做到嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政。即十八屆四中全會(huì)所指出的:“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作,加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！盵1]

根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神,政府要做到執(zhí)法必嚴(yán)、嚴(yán)格執(zhí)法,應(yīng)突出抓好以下方面:一是實(shí)行政府權(quán)力清單制度,推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。二是整合執(zhí)法主體。重點(diǎn)是相對(duì)集中執(zhí)法權(quán),推進(jìn)綜合執(zhí)法,著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題,建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。三是加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度,著力加強(qiáng)對(duì)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域的基層執(zhí)法力量。四是完善行政執(zhí)法程序。重點(diǎn)是規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)、建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度,加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督,全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度,做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。五是健全完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法查處行政違法行為的過程中,對(duì)發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的行為應(yīng)及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理,從而凝聚形成行政執(zhí)法效力與刑事司法震懾的合力。

(四) 違法必究。違法必究是依法治國(guó)的堅(jiān)強(qiáng)屏障,是法治中國(guó)建設(shè)的“防火墻”。在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的過程中,如果弱化或剔除了違法必究的懲治路徑、救濟(jì)渠道,我們最終期待的法治中國(guó)可能會(huì)名不副實(shí)。因此,在憑借依法治國(guó)邁向法治中國(guó)的過程中,違法必究是不可或缺的。

1.樹立法權(quán)至上觀念。做到違法必究,必須牢固樹立和堅(jiān)守“法律面前人人平等、法律約束沒有特區(qū)、法律執(zhí)行沒有例外”的理念,堅(jiān)信任何人違法都應(yīng)受到追究、任何人犯罪都應(yīng)受到懲處、任何權(quán)力都不能大于法權(quán)。

2.黨組織、黨員干部違法必須受到追究。《中華人民共和國(guó)憲法》指出:“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！逼渲械摹案髡h”,自然也包括中國(guó)共產(chǎn)黨?？梢?作為根本大法的憲法,事實(shí)上都規(guī)定了黨不能有違反憲法法律的行為。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)此也深刻指出,必須堅(jiān)持法律面前人人平等,任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán),一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。因此,任何黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部都必須牢記“黨內(nèi)沒有特殊黨員、國(guó)家沒有特殊公民”,任何黨員、干部都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng),一旦違反了國(guó)法,都必須接受法律的追究和制裁,無論是“老虎”還是“蒼蠅”都概莫能外。

3.健全公正司法機(jī)制。在司法實(shí)踐中,違法必究的主體操作者是國(guó)家司法機(jī)關(guān),主要是指人民法院、人民檢察院,同時(shí)還有公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)踐行違法必究原則,最根本的是要堅(jiān)決做到公正司法。這就意味著,司法活動(dòng)在制度設(shè)計(jì)上只對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)事實(shí)負(fù)責(zé),而不屈從于任何外部壓力、誘惑和干擾。

其一,保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案。黨雖然對(duì)司法機(jī)關(guān)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán),司法機(jī)關(guān)也必須自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo),但是,黨權(quán)與法權(quán)并非混同,而是各有其適用原則和邊界。黨權(quán)的適用遵循政治原則,法權(quán)的適用遵循法制原則。法權(quán)要體現(xiàn)出公正性、維護(hù)公正司法,就必須獨(dú)立行使,黨權(quán)不能凌駕于法權(quán)之上、不能干預(yù)法權(quán)運(yùn)行。因此,黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo),不能插手司法機(jī)關(guān)的具體辦案。十七大報(bào)告較早指出,必須“深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權(quán)配置,規(guī)范司法行為,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度,保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”[3](30)。十八屆三中全會(huì)提出,應(yīng)著力“改革司法管理體制,推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理,探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”[4]33。在此基礎(chǔ)上,十八屆四中全會(huì)推出了若干重大創(chuàng)新性改革舉措,主體包括:“(1)完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度,建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度,建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。(2)優(yōu)化司法職權(quán)配置,推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn),最高人民法院設(shè)立巡回法庭,探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院,探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！盵1]

其二,建立錯(cuò)案必究機(jī)制。違法必究與錯(cuò)案必究是有一定聯(lián)系的。在堅(jiān)持違法必究的過程中,如果對(duì)事實(shí)根據(jù)的認(rèn)定有誤、對(duì)法律的適用出現(xiàn)偏差,都有可能出現(xiàn)對(duì)違法行為的追究或不到位、或過火、或錯(cuò)誤的情況,由此就可能釀成冤假錯(cuò)案。所以,作為對(duì)違法必究的必要有益補(bǔ)充的錯(cuò)案必究、錯(cuò)案追究機(jī)制,必須盡快健全完善起來。據(jù)此,十八屆三中全會(huì)指出:要“健全錯(cuò)案防止、糾正、責(zé)任追究機(jī)制,嚴(yán)禁刑訊逼供、體罰虐待,嚴(yán)格實(shí)行非法證據(jù)排除規(guī)則”[4](34)。十八屆四中全會(huì)則從制度安排的宏觀維度,創(chuàng)造性地指出,必須“推進(jìn)嚴(yán)格司法,堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩,推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革,實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制”[1]。

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