金華寶

(重慶行政學(xué)院,重慶 400041)

在鄉(xiāng)土社會里,村民之間、留守老人之間的互助與合作是非常普遍的現(xiàn)象[1]402。受老人之間在疾病照料和情感互濟(jì)上互助與合作的啟發(fā),近年來,一些有責(zé)任心的村干部借助集體的力量推動(dòng)發(fā)展社區(qū)互助養(yǎng)老。2008年,河北省肥鄉(xiāng)縣前屯村為讓村里空巢老人生活舒心、其子女外出打工放心,村委會利用因布局調(diào)整而閑置下來的校舍,將其改造成供村里老人集中居住的場所,取名“互助幸福院”。凡沒有傳染病且生活能夠自理的本村老年人,經(jīng)本人申請,兒女同意,均可入住。互助幸福院沒有專門的服務(wù)人員,做飯、生活照料等事務(wù)都是老人們自助或互助。此后,“互助幸福院”模式在河北省推廣,甘肅、山東、湖北、四川、廣西、內(nèi)蒙古等地區(qū)也開展試點(diǎn)。相比于社區(qū)居家養(yǎng)老,作為一種部分社會化的家庭養(yǎng)老方式,起源于草根的社區(qū)互助養(yǎng)老以其社區(qū)性和互助性的優(yōu)勢,在促進(jìn)全社會養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變、緩解全社會養(yǎng)老服務(wù)壓力、促進(jìn)社區(qū)和諧、完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系等方面的成效更加顯著。民政部部長李立國稱贊其是“村集體辦得起,老人住得起,政府支持得起”的農(nóng)家門口的幸福院,符合群眾的需要,符合農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際,代表著發(fā)展方向[2]。

一、農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老的內(nèi)涵及意義

農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老,指的是以社區(qū)為單位,采用“社區(qū)主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持”的方式,整合社區(qū)內(nèi)所有生活能自理的老人力量及其養(yǎng)老資源,讓老人們合住在一起,實(shí)現(xiàn)自助、互助的一種養(yǎng)老形式?！吧鐓^(qū)主辦”就是由村委會利用社區(qū)內(nèi)國有閑置房產(chǎn)或租用居民私人閑置房產(chǎn)設(shè)施,將其改造成社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)場所,政府或村集體量力而行地承擔(dān)其水、電、暖等日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用;“互助服務(wù)”就是由子女申請、老人自愿入住,自我保障衣、食、醫(yī)等經(jīng)濟(jì)來源,年輕老人照顧年老的,身體好的照顧身體弱的,互相幫助,互相服務(wù),共同生活;“群眾參與”就是由村集體組織、動(dòng)員和鼓勵(lì)社區(qū)居民、社會力量和志愿者,特別是外出經(jīng)商“成功人士”回報(bào)鄉(xiāng)親,為社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)提供經(jīng)濟(jì)支持;“政府支持”就是由各級政府從政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金、管理培訓(xùn)等方面給予支持、指導(dǎo)和幫助?；ブB(yǎng)老,是一種介于純社會化養(yǎng)老和居家養(yǎng)老之間的新型養(yǎng)老模式,既有養(yǎng)老院、敬老院等社會化養(yǎng)老的特征,又符合傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老習(xí)俗,更強(qiáng)調(diào)普通居民間相互幫扶與慰藉[3]。

相比較而言,農(nóng)村社區(qū)互助型養(yǎng)老在養(yǎng)老對象的居住方式、養(yǎng)老理念的選擇、養(yǎng)老資源的組合上具有明顯的特點(diǎn):

一是居住在中心。這個(gè)“中心”指的就是農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)場所,由政府或村集體出資新建或租賃舊房改建,提供桌椅、床位、廚房、廁所、水電氣等基本生活配套,并配備電視、棋、牌、麻將等文化娛樂設(shè)施。在社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)場所,老人們的生活比起家里不僅更方便,而且可以在一起聊天、唱歌、打牌等,生活得更快樂。

二是供養(yǎng)在家庭。不同于養(yǎng)老院、敬老院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu),在社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)場所入住老人的經(jīng)濟(jì)來源全靠自己或其子女提供。因?yàn)榉?wù)場所的住宿是免費(fèi)的,有些還免收水、電、氣費(fèi),老人只需要自帶米糧和蔬菜,所以花費(fèi)不多,一個(gè)月也就二三十元,現(xiàn)在國家為農(nóng)村60歲以上老人提供了每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,單看這點(diǎn)錢很少,但足夠入住社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)場所老人的日?；ㄙM(fèi)。因此,這樣的養(yǎng)老方式不僅老人負(fù)擔(dān)得起,而且老人子女也覺得輕松。

三是生活在社區(qū)。社區(qū)互助養(yǎng)老,可以申請居住在養(yǎng)老服務(wù)場所,也可以白天生活在服務(wù)場所,晚上回家居住,不管哪種形式,都保留了“居家”的形式,滿足了中國老年人“戀家”、“念土”的情結(jié)。既能迎合不同階層老年人“家舍難離”、“鄉(xiāng)土難離”的精神需求,發(fā)揮家庭的養(yǎng)老功能,同時(shí)又能實(shí)踐“以人為本”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)理念,使得社區(qū)互助養(yǎng)老兼具了家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的雙重優(yōu)勢。

四是照顧在彼此。因?yàn)槭腔ブ?社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)場所沒有專職的護(hù)理人員,也沒有專職的管理人員,管理工作是由大家共同完成的,負(fù)責(zé)人是在入住老人中推選出來的,沒有報(bào)酬,無償為大家服務(wù),所有老人自我管理、自我服務(wù),彼此之間相互幫助、互不索要報(bào)酬,共同應(yīng)對單個(gè)個(gè)體難以克服的養(yǎng)老困難。

由上可知,農(nóng)村社區(qū)互助型養(yǎng)老就是“居住在中心+供養(yǎng)在家庭+生活在社區(qū)+照顧在彼此”的部分社會化家庭養(yǎng)老方式。其中,家庭供養(yǎng)是核心,互助服務(wù)是關(guān)鍵,中心居住是平臺,社區(qū)生活是基礎(chǔ)。以上四個(gè)方面的有機(jī)結(jié)合,便構(gòu)成這樣一種符合中國國情的獨(dú)特養(yǎng)老方式。

在我國現(xiàn)階段社會養(yǎng)老投入不足、資源有限的背景下,社區(qū)互助養(yǎng)老模式以其經(jīng)濟(jì)投入少、社會效益好、操作性強(qiáng)、滿足老年人“戀家”、“戀土”情感需求等優(yōu)勢,在促進(jìn)全社會轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)觀念、緩解全社會養(yǎng)老服務(wù)壓力、促進(jìn)社區(qū)和諧、完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系等方面起到了其他養(yǎng)老模式難以達(dá)到的理想效果。

其一,通過“用老服老”,提高老年人的自我效能感。按照國際通用標(biāo)準(zhǔn),我國將60歲以上的人口稱為老年人,到了這個(gè)年齡,不論其身體健康狀況如何,他們都成了家庭的“被照顧者”、政府的“養(yǎng)老對象”。在全社會都在思考如何為老年人服務(wù)的氛圍下,我們很少考慮“用老服務(wù)”。一方面,因?yàn)槔先俗优疀]有經(jīng)濟(jì)能力贍養(yǎng)老人或者沒有時(shí)間陪伴老人,而政府又沒有那么多的財(cái)力照顧好所有的老人,從而全社會的養(yǎng)老水平不高,老年人的養(yǎng)老狀況堪憂,與此同時(shí),老年人的能力得不到發(fā)揮甚至被忽視。老年人對自己生活的掌控權(quán)與自主權(quán)逐漸減弱,一些退休之后的老年人積累多年的經(jīng)驗(yàn)和能力被荒廢,老年人已有能力的弱化又造成其自我效能感的降低,產(chǎn)生無力感和失落情緒,這又加速了老年人身體機(jī)能的衰敗[4]。因此,在對老人養(yǎng)老提供必要的社會支持的同時(shí),還要利用好老年人自身的能力。我們必須認(rèn)識到,面對老人養(yǎng)老問題,外界支持式的“為老服務(wù)”只能幫助老人擺脫無助的現(xiàn)實(shí),想要老人真正老有所樂,還需要老人們自身的努力,這其中老年人之間的互助是最重要的?；ブB(yǎng)老的目的就是用好老年人的經(jīng)驗(yàn)和能力,發(fā)揮老年人的能動(dòng)性和自主性,讓生活能自理的老人在彼此間的相互幫助中既解決自己的生活問題,又幫助他人,為社會服務(wù),使他們在勞動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)和提升自身的效能感。

其二,借助“以老助老”,緩解全社會的養(yǎng)老壓力。根據(jù)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的預(yù)測,2011年到2015年,全國60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億,平均每年增加860萬。未來20年,我國人口老齡化日益加重,到2030年全國老年人口規(guī)模將會翻一番,老齡事業(yè)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。而“未富先老”的國情決定了國家財(cái)力對老年人福利保障的能力與老年人的養(yǎng)老需求之間存在較大差距。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的家庭小型化、少子化、空巢化又使得家庭的養(yǎng)老功能和養(yǎng)老能力急劇退化,直接影響老年人的養(yǎng)老,給全社會解決養(yǎng)老問題帶來非常大的困難。為此,有專家建議,按照適度普惠社會福利發(fā)展原則,建立一種將政府、家庭和社區(qū)資源結(jié)合起來的社會化養(yǎng)老體系,形成以社區(qū)照顧為基礎(chǔ)的老年人福利發(fā)展路徑,就是說,社區(qū)中由家人、親戚、朋友、鄰里、志愿者、社區(qū)領(lǐng)袖等組成的非正式網(wǎng)絡(luò)協(xié)同各種正式的社會服務(wù)機(jī)構(gòu),在社區(qū)內(nèi)對需要照顧的人提供服務(wù)[5]。相比家庭、政府等單一渠道的養(yǎng)老,集合了社區(qū)內(nèi)多元化力量的以社區(qū)照顧為基礎(chǔ)的養(yǎng)老無疑是一個(gè)不錯(cuò)的選擇路徑。但問題是在這些多元主體中主要依靠誰來提供服務(wù),這個(gè)問題不解決,老人養(yǎng)老問題恐怕還是問題。因此,老人的養(yǎng)老問題主要還得靠老人們自己,尤其是對那些有生活自理能力的老人們,但一家一戶的居家養(yǎng)老解決不了老人們精神空虛的問題,因此,發(fā)展社區(qū)互助型養(yǎng)老,既能解決大多數(shù)老年人的養(yǎng)老問題,又能極大地緩解全社會的養(yǎng)老壓力。

其三,提高社區(qū)凝聚力,促進(jìn)社區(qū)和諧。由于計(jì)劃生育政策的效果,人口出生率下降,農(nóng)村人口的總量在減少,但全國農(nóng)民工的數(shù)量卻在增加。這一現(xiàn)象的背后是廣大農(nóng)村的虛空,農(nóng)村由希望的田野變成想要掙脫和逃離的生死場[6]。留守農(nóng)村的,以前是婦女、兒童和老人,現(xiàn)在隨著城市逐漸解決了農(nóng)民工子女的教育問題,不僅讓更多的農(nóng)村兒童入了城,而且他們的媽媽也大多來到了城市,因?yàn)椴恍枰麄冊谵r(nóng)村照顧兒女的讀書生活了。這樣一來,目前留守農(nóng)村的基本上都是老年人。農(nóng)村變得更加虛空,農(nóng)村的主體更加空虛。走訪農(nóng)村,老人們常感嘆:“找個(gè)說話的人都沒有?！绷硪环矫?部分村級黨組織軟弱渙散,主要表現(xiàn)在村級黨組織成員不團(tuán)結(jié)、不辦事、不公正、不廉潔[7]。因此,以建立社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)場所為抓手治理村級黨組織軟弱渙散,是一個(gè)符合村情的明智選擇。因?yàn)樵谵r(nóng)村的日常生活中,只有老人們才是村級黨組織能夠動(dòng)員的力量。而且老人們也愿意這樣的動(dòng)員,因?yàn)樵诋?dāng)下的中國,抱團(tuán)式的互助養(yǎng)老可能是他們最好的選擇。在社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)場所,一方面,鄰里共享生活設(shè)施,相互幫助克服困難,促使鄰里之間交往頻繁,相互依賴,增強(qiáng)社區(qū)鄰里之間的感情交流,一定程度上維系了社區(qū)的和諧;另一方面,通過組織開展文體娛樂活動(dòng)可以活躍社區(qū)氛圍,提升社區(qū)居民的歸屬感和凝聚力;通過參與區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))等組織的區(qū)域性文化體育活動(dòng),還能有效提高老年人參與社區(qū)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性,促進(jìn)社區(qū)和諧。

其四,探索社會養(yǎng)老新路徑,幫助完善我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。從大的方面說,社區(qū)互助養(yǎng)老實(shí)踐至少在三個(gè)方面可以幫助完善我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。一是在結(jié)構(gòu)上完善。我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等三部分組成?，F(xiàn)有的這個(gè)體系是以滿足所有老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求和提升他們的生活質(zhì)量為目標(biāo)。但由于國家財(cái)力的制約,實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)顯然是不可能的。有了社區(qū)互助養(yǎng)老,就可以清晰社區(qū)養(yǎng)老的功能和范圍,將社區(qū)養(yǎng)老分為兩類,一類是社區(qū)互助養(yǎng)老,對象是社區(qū)所有生活能自理的老人,他們生活在社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)場所,經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)來自家庭,生活照料在自助和互助,精神慰藉在一起生活的老人;另一類是社區(qū)福利養(yǎng)老,對象是社區(qū)所有生活不能自理的老人,他們生活在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),由專業(yè)護(hù)工負(fù)責(zé)生活照料,經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)來自家庭,對那些家庭經(jīng)濟(jì)困難、“三無”(無勞動(dòng)能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人)老人,政府承擔(dān)其養(yǎng)老費(fèi)用,發(fā)揮兜底作用。二是在內(nèi)容上完善?，F(xiàn)在絕大多數(shù)老年人的經(jīng)濟(jì)條件還算可以,不用為衣、食、住發(fā)愁,但老人年紀(jì)大了,他們最怕的是孤獨(dú)。調(diào)查發(fā)現(xiàn),36.3%的農(nóng)村留守老人經(jīng)常感覺孤獨(dú),35.8%的農(nóng)村老人經(jīng)常會有煩躁、焦慮、壓抑等心理反應(yīng),喪偶留守老人群體的情況更為嚴(yán)重,這兩個(gè)方面分別達(dá)到59.5%和44.0%[1]405。孤獨(dú)成為許多留守老人難以忍受的煎熬。但與物質(zhì)贍養(yǎng)相比,老年人的精神贍養(yǎng)具有很大程度的依他性。穆光宗指出:“不少老年人完全可以依靠自己的力量來滿足經(jīng)濟(jì)性的養(yǎng)老需求,但精神方面的需求卻是普遍和強(qiáng)烈的,因?yàn)樗P(guān)涉代際關(guān)系和人際關(guān)系,關(guān)涉親情和友情,所以老年人很難完全憑借自身的力量來滿足這種需求,雖然老年人對需求的表現(xiàn)方式可能是淡然處之和善解人意的?！盵8]而老年人精神需求的滿足方式存在很大的中西方差異。在很多西方國家,社會化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)替代了家庭絕大部分的養(yǎng)老功能,老年人的精神慰藉也是在社會中實(shí)現(xiàn)。我國則以家庭養(yǎng)老為主要方式,家庭成員是老年人精神慰藉的主要載體[1]121。但現(xiàn)在家庭結(jié)構(gòu)小型化、空巢化,家庭已無力承擔(dān)這一功能。社區(qū)互助養(yǎng)老可以憑借其社區(qū)性和互助性的優(yōu)勢來填補(bǔ)家庭中缺失的精神贍養(yǎng)功能,就像老人們說的“能說到一塊兒,不寂寞”。三是在功能上完善?，F(xiàn)有的三類養(yǎng)老模式囿于自身的局限性,難以化解目前的養(yǎng)老難題。由于家庭結(jié)構(gòu)的小型化、空巢化,使得家庭的養(yǎng)老功能和養(yǎng)老能力急劇退化,家庭養(yǎng)老愈發(fā)脆弱。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老因其較高的養(yǎng)老費(fèi)用,讓很多老人尤其是農(nóng)村老人望而卻步。公立養(yǎng)老院太少,好的私營養(yǎng)老院又太貴。再加之離開了老人以前生活的社區(qū),切斷了老年人原有的社會關(guān)聯(lián),故往往不受老年人歡迎。社區(qū)居家養(yǎng)老雖然在一定程度上彌補(bǔ)了家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的不足,但現(xiàn)在面臨服務(wù)內(nèi)容單一、服務(wù)資源不足等問題。在全國首批試點(diǎn)社區(qū)居家養(yǎng)老的長沙市,六年來除了政府買單的老人,沒有一個(gè)老人愿意自己花錢養(yǎng)老,社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心出現(xiàn)尷尬[9]。為什么會出現(xiàn)這樣的情況?主要原因是錢的問題。政府負(fù)擔(dān)不了所有老人的養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用,而有經(jīng)濟(jì)能力的老人又不愿意花錢養(yǎng)老?？磥戆佯B(yǎng)老服務(wù)視為產(chǎn)業(yè)的做法不適合我國老年人目前的養(yǎng)老理念。因此,少花錢甚至不花錢的社區(qū)互助養(yǎng)老應(yīng)該是一個(gè)好的選擇,因?yàn)樗佯B(yǎng)老視為政府引導(dǎo)的民生事業(yè),而且“在人類的天性中,生來就具有合群以及相互幫助和支援的需要”[10]143。通過這樣實(shí)實(shí)在在的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展,逐步引導(dǎo)老年人樹立和接受養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的理念,進(jìn)而帶動(dòng)我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的完善。

二、農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老面臨的發(fā)展瓶頸

作為一種群眾創(chuàng)造的自發(fā)養(yǎng)老模式,社區(qū)互助養(yǎng)老雖然取得了非常明顯的成效,但作為一個(gè)在新的環(huán)境條件下重生的養(yǎng)老模式,農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老在發(fā)展中也遇到了一些問題。

(一) 缺乏相關(guān)法律規(guī)范

在民政部2012年發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》中明確指出:“支持村民自治組織發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老模式。”國務(wù)院2013年制定的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》也指出:“依托行政村、較大自然村,充分利用農(nóng)家大院等,建設(shè)日間照料中心、托老所、老年活動(dòng)站等互助性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。充分發(fā)揮村民自治功能和老年協(xié)會作用,督促家庭成員承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任,組織開展鄰里互助、志愿服務(wù),解決周圍老年人實(shí)際生活困難。”同時(shí)要求“探索建立健康老人參與志愿互助服務(wù)的工作機(jī)制”。但對互助型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其管理至今沒有相關(guān)法律規(guī)范。為了規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可和管理,促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展,2013年民政部專門下發(fā)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》,對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件和程序、許可管理、服務(wù)內(nèi)容、內(nèi)部管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等進(jìn)行了明確規(guī)定?！对S可辦法》第三條指出:“本辦法所稱養(yǎng)老機(jī)構(gòu),是指為老年人提供集中居住和照料服務(wù)的機(jī)構(gòu)?！钡瑫r(shí)在第三十條又規(guī)定:“城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料和互助型養(yǎng)老場所等不適用本辦法?！蹦敲?城鄉(xiāng)社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在遇到服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及費(fèi)用支付方式、服務(wù)期限和地點(diǎn)、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、意外傷害責(zé)任認(rèn)定和爭議解決方式等方面的問題時(shí)到底適用什么辦法,至今沒有相關(guān)規(guī)定出臺,這為社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生的法律糾紛埋下了隱患。

(二) 相關(guān)政策支持不足

根據(jù)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》,我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等三個(gè)有機(jī)部分組成,其中居家養(yǎng)老是基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老是依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是支撐。從整個(gè)規(guī)劃看,互助養(yǎng)老已經(jīng)被納入到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中,在“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的功能定位”部分就明確指出:“倡議、引導(dǎo)多種形式的志愿活動(dòng)及老年人互助服務(wù)”、“以建制村和較大自然村為基點(diǎn),依托村民自治和集體經(jīng)濟(jì),積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老新模式”?；ブ金B(yǎng)老服務(wù)中心也被列入“十二五規(guī)劃”城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)。但在之后下發(fā)的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》中又明確將城鄉(xiāng)互助型養(yǎng)老場所排除在外。目前對于農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老的支持,也僅見于財(cái)政部、民政部于2013年制定的《中央專項(xiàng)彩票公益金支持農(nóng)村幸福院項(xiàng)目管理辦法》,該辦法指出:每個(gè)農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老項(xiàng)目給予3萬元補(bǔ)助,每年年初下達(dá)農(nóng)村幸福院的補(bǔ)助數(shù)量指標(biāo)。除此之外,在土地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠、社會激勵(lì)等方面未見專門扶持政策,這不利于調(diào)動(dòng)社會力量參與社區(qū)互助養(yǎng)老建設(shè)。

(三) 缺乏社會支持氛圍

第一,面子問題。中國人是最愛面子的,人們常說:“死要面子活受罪?！睘榱嗣孀?是寧肯自己受苦受累的。林語堂曾說,中國人的面子雖不可翻譯也無從定義,但它的力量卻大得很?！八戎\(yùn)、恩典,更有勢力,而比之憲法更見重視。”[11]189-190社區(qū)互助養(yǎng)老面臨的第一大問題不是場地設(shè)施,不是運(yùn)行費(fèi)用,不是支持政策,而是老人的面子、老人子女的面子。在農(nóng)村,問起養(yǎng)老問題,老人們常說:“我有兒有女的,干嘛非要?jiǎng)e人幫助我?！痹谶@些老人看來,他們的養(yǎng)老只能由自己的兒女解決。因此,即使有條件到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老人也是不大可能去的。互助養(yǎng)老也面臨這樣的窘境。實(shí)行了社區(qū)互助養(yǎng)老的河北省肥鄉(xiāng)縣前屯村,剛開始時(shí)沒有一個(gè)老人參加,后來村支書給上任村支書家屬做工作,然后找自己關(guān)系不錯(cuò)的,在不斷游說下,起初住進(jìn)了6位老人。在他們的帶動(dòng)下,三個(gè)月后,又住進(jìn)了15位老人。到現(xiàn)在,總共入住了24位老人,全村還有一些老人,都想著進(jìn)來,可床位暫時(shí)不夠。分析這些波折的原因,村支書CQY說:“有的老人不愿意來,主要顧忌子女的面子,怕別人背后說不是?！薄袄先司褪窍氩煌?怎么能去,去了不是讓兒女丟人嗎?雖然孩子不在家,但確實(shí)有啊,孩子也認(rèn)為丟人?！盵2]第二,老人子女認(rèn)同問題。從實(shí)踐來看,因?yàn)楫?dāng)前社區(qū)互助養(yǎng)老法律法規(guī)的缺失,為了避免產(chǎn)生一些糾紛,在老人入住社區(qū)互助養(yǎng)老場所的辦理程序上,除了老人自愿申請,還有一條,就是老人子女必須同意,并與社區(qū)互助養(yǎng)老場所簽訂協(xié)議。因?yàn)閷ι鐓^(qū)互助養(yǎng)老的不理解、不認(rèn)同,加之面子問題,很多老人的子女不同意,導(dǎo)致滿足條件的老人想去社區(qū)互助養(yǎng)老場所而其子女不允許去的尷尬難題。第三,社區(qū)相關(guān)配套設(shè)施在布局上需要完善。近些年,國家加大了城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),幾乎每個(gè)村都有了自己的公共服務(wù)中心,還建立了農(nóng)家書屋、衛(wèi)生室、便民超市、健身廣場等,但是這些設(shè)施在每個(gè)社區(qū)的分布一般較為零散,有些設(shè)施之間的距離比較遠(yuǎn),尤其是在一些偏遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)村,這些社區(qū)服務(wù)設(shè)施分布得更是零散,導(dǎo)致來的人少、使用的人更少。在一些省市已經(jīng)開始了社區(qū)互助養(yǎng)老的地方,雖然社區(qū)有了固定的互助養(yǎng)老場所,但因?yàn)樯鐓^(qū)衛(wèi)生室等不在旁邊,導(dǎo)致入住老人在看病買藥方面的不便利。第四,社會大眾,尤其是關(guān)注并研究養(yǎng)老問題的專家學(xué)者,對社區(qū)互助型養(yǎng)老沒有給予足夠的關(guān)注。社區(qū)互助型養(yǎng)老在我國歷史上有之,上世紀(jì)九十年代也在我國一些城市社區(qū)出現(xiàn)過,本世紀(jì)初又在我國一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn),民政部領(lǐng)導(dǎo)也給予了充分的肯定,這些都說明社區(qū)互助型養(yǎng)老是符合我國目前養(yǎng)老實(shí)際情況的、行之有效的模式。非常遺憾的是,對于這樣一個(gè)被實(shí)踐證明了的好模式,卻較少引起相關(guān)專家學(xué)者們的關(guān)注,主要表現(xiàn)在相關(guān)主題的研討會少、研究課題少、學(xué)術(shù)成果少。第五,社會力量參與不夠,資金籌措渠道單一。目前社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)的資金籌措方式,除了政府有限的財(cái)政補(bǔ)貼就是村集體和社會捐助,資金籌措不穩(wěn)定,很難長久維持和發(fā)展互助養(yǎng)老模式。

(四) 互助的領(lǐng)域比較狹窄,內(nèi)容也比較簡單

老人之間的互助內(nèi)容主要集中于閑暇聊天方面,這從側(cè)面反映出老人生活世界的單一,另一方面也說明由于各種因素的限制,老人難以在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)獲取更多幫助。而且,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民群體的階層分化日益明顯,收入分化,職業(yè)分異,導(dǎo)致農(nóng)村社會的異質(zhì)性增強(qiáng),加之利益主體多元化、利益取向多極化、利益差別顯性化,出現(xiàn)了錯(cuò)綜復(fù)雜的利益局面。這些都制約了留守老人與非留守老人、經(jīng)濟(jì)狀況好的老人與貧困老人、精英老人與普通老人之間的互助合作。

三、完善農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老的主要路徑

上述問題的存在表明,在建構(gòu)社會化的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系過程中,還需要在體制改革和制度創(chuàng)新上采取更加積極有效的措施。

(一) 積極營造社區(qū)互助養(yǎng)老的良好氛圍

互助養(yǎng)老,開始時(shí)氛圍的營造非常重要,要讓老年人參與進(jìn)來,并從中受惠,政府的作用不可或缺。一是按照村級主辦、政府支持的原則,建設(shè)好相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施,讓老人們有一個(gè)固定的互助養(yǎng)老場所,使之成為吸引老人入住、娛樂、休閑、活動(dòng)的場所。二是領(lǐng)導(dǎo)要重視。把社區(qū)互助養(yǎng)老工作納入對相關(guān)部門的年度考核目標(biāo),制定具體的獎(jiǎng)懲辦法與日常督導(dǎo)辦法,建立與考評、資金補(bǔ)助及干部績效工資掛鉤的督導(dǎo)考核機(jī)制。三是制作社區(qū)互助養(yǎng)老專題片,通過電視臺連續(xù)報(bào)道;報(bào)社開設(shè)專版,廣泛宣傳報(bào)道,通過輿論宣傳帶動(dòng)廣大群眾特別是老人子女對社區(qū)互助養(yǎng)老的支持和認(rèn)可。四是實(shí)行政府部門聯(lián)系社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展幫物品(或資金)、幫服務(wù)、幫管理等幫扶活動(dòng)。重大傳統(tǒng)節(jié)日要到所聯(lián)系的社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行慰問,定期或不定期地到所聯(lián)系的社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展義務(wù)服務(wù)活動(dòng)。五是政府相關(guān)職能部門要把為社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決實(shí)際問題,作為深入群眾、開展便民服務(wù)工作的主要內(nèi)容。通過優(yōu)質(zhì)、高效、全面服務(wù),確保老人們在社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生活得更健康、更幸福、更快樂。六是把村“兩委”辦公場所、農(nóng)村黨建活動(dòng)室、衛(wèi)生室、農(nóng)家書屋、便民超市、健身活動(dòng)場所等盡量建到社區(qū)互助養(yǎng)老場所旁邊,這樣做既可以方便老人,同時(shí)更重要的是可以凝聚人氣、活躍社區(qū)互助養(yǎng)老場所及其周邊的氛圍,讓包括老年人在內(nèi)的全村的人都愿意到這個(gè)地方來。

(二) 逐步建立社區(qū)互助養(yǎng)老的政策支持體系

一是完善我國既有的社會養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu),在繼續(xù)保持居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三元結(jié)構(gòu)的同時(shí),細(xì)化社區(qū)養(yǎng)老內(nèi)容,將之劃分為兩大類:一類是社區(qū)互助養(yǎng)老,面向社區(qū)所有生活能自理的老人,政府只提供居住和活動(dòng)場所以及有限的活動(dòng)經(jīng)費(fèi),老人們以互助的形式解決生活照料、精神慰藉、文化娛樂等方面的需求。另一類是社區(qū)福利養(yǎng)老,政府把更多的精力和有限的資金用到失能、半失能、高齡、殘疾等生活不能自理的老人身上,發(fā)揮政府在養(yǎng)老上的兜底作用,具體形式可以是老人居住在家、政府以購買公共服務(wù)的形式為老人提供上門服務(wù),也可以是集中居住在一起,以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的形式為老人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、文化娛樂等方面的服務(wù)。這樣做既可以讓社區(qū)互助養(yǎng)老名正言順,又可以讓社區(qū)居家養(yǎng)老做實(shí)做好。二是針對社區(qū)互助養(yǎng)老的實(shí)際情況,結(jié)合實(shí)踐中的已有經(jīng)驗(yàn),可由民政部出臺《城鄉(xiāng)社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立辦法》和《城鄉(xiāng)社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》,明確社區(qū)互助養(yǎng)老的性質(zhì)、地位,規(guī)范社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件和程序、內(nèi)外部管理、法律責(zé)任等,讓社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在遇到諸如入住老人意外傷害等情況時(shí)能依法依規(guī)處理。三是制定針對社區(qū)互助養(yǎng)老的土地供應(yīng)政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼支持政策等,特別是機(jī)關(guān)干部、企事業(yè)單位、公益慈善組織對參與互助養(yǎng)老活動(dòng)的鼓勵(lì)支持政策。

(三) 積極構(gòu)建社區(qū)互助養(yǎng)老的社會支持體系

一是鼓勵(lì)企業(yè)、社會組織和個(gè)人參與、支持、幫扶社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。對興辦和資助社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的企業(yè)、單位和個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。對捐助金額較大的企業(yè)、單位和個(gè)人,根據(jù)捐贈(zèng)人的要求,經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn),可準(zhǔn)予以企業(yè)、單位和個(gè)人的名義命名。二是建立社區(qū)互助養(yǎng)老基金以保障其持續(xù)發(fā)展。社區(qū)互助養(yǎng)老的核心是互助,體現(xiàn)的是社區(qū)集體的力量,而不是政府和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此,要維持社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展,必須有一定的經(jīng)費(fèi)支持。因?yàn)槭巧鐓^(qū)的,所以其經(jīng)費(fèi)來源渠道也自然是多元的,包括政府劃撥的財(cái)政性養(yǎng)老資金、社區(qū)成功人士捐款、社區(qū)居民集資、社區(qū)或村集體資產(chǎn)收益、入住社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人子女捐助、社會愛心企業(yè)和愛心人士捐助等。管理機(jī)構(gòu)要將這些資金統(tǒng)一納入社區(qū)互助養(yǎng)老基金,實(shí)行統(tǒng)一管理、透明使用,充分發(fā)揮基金使用的最大效益。三是明確社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)管理人員。要從村干部、大學(xué)生村官、村治安管理員、在村居住的離退休老干部、入住老人中推選一名政治素質(zhì)高、管理能力強(qiáng)、熱心為老年服務(wù)的人員,作為社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理人員,協(xié)助村“兩委”具體抓好日常管理工作。管理人員享受村干部待遇并承擔(dān)管理責(zé)任。

(四) 積極拓展社區(qū)互助養(yǎng)老的服務(wù)功能

挖掘互助內(nèi)涵,完善互助內(nèi)容,重視發(fā)揮老年人在社區(qū)服務(wù)、關(guān)心教育下一代、調(diào)解鄰里糾紛和家庭矛盾、維護(hù)社會治安等方面的積極作用,不斷探索“老有所為”的新形式。一是要把社區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建成全村老年人健身、娛樂、活動(dòng)的場所,要積極組織老人開展琴、棋、書、畫、舞、太極等各種健康、向上的文體娛樂比賽活動(dòng),滿足老人實(shí)現(xiàn)老有所樂的愿望。二是開展社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)場所入住老人與農(nóng)村留守兒童相結(jié)合的活動(dòng),實(shí)現(xiàn)老有所為。三是組織老人進(jìn)行一些力所能及的生產(chǎn)勞動(dòng)。比如,可以選擇合適的地點(diǎn)為老人建立菜園,除了用來滿足自己的生活,多余的還可以到市場出賣或聯(lián)系專門的收購商收購,老人們在服務(wù)社會的同時(shí)還能加深彼此間的互助。四是通過對老年人進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)后,讓他們參與社區(qū)收費(fèi)型養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目或者社會志愿服務(wù)項(xiàng)目,為社區(qū)中生活不能自理的老人提供購物、起居、洗衣、做飯等服務(wù)。政府應(yīng)該營造老年人參加社會志愿服務(wù)的良好氛圍,通過對參與志愿服務(wù)的老人事跡的宣傳,倡導(dǎo)和鼓勵(lì)老人參加志愿服務(wù)的積極性和主動(dòng)性,尤其重要的是,要對老年人在志愿服務(wù)過程中表現(xiàn)出來的社會責(zé)任感和服務(wù)能力給予物質(zhì)上或精神上的肯定性支持。

(五) 扶持發(fā)展互助養(yǎng)老合作社,提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組織化水平

近年來,作為我國新興的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的農(nóng)業(yè)合作社,雖然其發(fā)展?jié)摿薮?但是由于是新事物,農(nóng)民大多不太愿意接受,因此,國家特別出臺了相應(yīng)的優(yōu)惠扶持政策,以便更好地推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社的普及和發(fā)展。2010年中央1號文件決定對運(yùn)行規(guī)范、服務(wù)能力強(qiáng)、民主管理好、帶動(dòng)潛力大的合作組織予以補(bǔ)貼。十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》又明確規(guī)定,鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì),扶持發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、社會化經(jīng)營,允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社,允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù),允許合作社開展信用合作。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》,農(nóng)民專業(yè)合作社指的是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上,同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者,自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。很顯然,互助養(yǎng)老合作社不在這一扶持政策范圍內(nèi)。因此,國家除了扶持生產(chǎn)經(jīng)營類的專業(yè)合作社發(fā)展,也應(yīng)扶持社會事業(yè)類互助合作社發(fā)展,尤其是養(yǎng)老合作社。政府可以通過出臺相關(guān)政策,從物質(zhì)上和精神上鼓勵(lì)農(nóng)村社區(qū)成立互助養(yǎng)老合作社,引導(dǎo)其實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、專業(yè)化、社會化經(jīng)營,允許財(cái)政養(yǎng)老項(xiàng)目資金直接投向符合條件的養(yǎng)老合作社,允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交養(yǎng)老合作社持有和管護(hù)。

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