張運(yùn)生

（重慶警察學(xué)院，重慶 401331）

近年來，襲警、擾警、違警等詞匯不時見諸報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體。公安民警在社會管理、秩序維護(hù)、違法犯罪打擊等執(zhí)法過程中屢次受到侮辱、謾罵、撕扯、推搡甚至襲擊，因公傷亡人數(shù)不斷增加，年傷亡人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國家。中國因此被國際刑警組織稱為警察傷亡最嚴(yán)重的國家之一［1］。這種狀況引發(fā)許多學(xué)者特別是公安學(xué)界學(xué)者對中國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境的調(diào)查和研究。他們對其進(jìn)行了深入思考，闡釋了各自的看法和觀點(diǎn)。這對于我們深入認(rèn)識和優(yōu)化當(dāng)下公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境，保護(hù)民警合法權(quán)益，提高執(zhí)法效率，完成執(zhí)法任務(wù)，促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧具有重要意義。本文對近年來專家學(xué)者就中國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境研究所發(fā)表的成果予以述評，以求教于方家。

一、公安執(zhí)法環(huán)境的變化與現(xiàn)狀

公安執(zhí)法環(huán)境是公安機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力、履行法定職責(zé)、完成法定任務(wù)的社會土壤，是影響公安民警執(zhí)法過程、執(zhí)法效率、執(zhí)法目標(biāo)等方面的各種因素的綜合，受政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等各種因素的影響，處于不斷變化之中。有學(xué)者將近年來公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境的變化歸結(jié)為八大方面：一是和諧社會建設(shè)環(huán)境，二是民生建設(shè)環(huán)境，三是法治化環(huán)境，四是民主化環(huán)境，五是市場化環(huán)境，六是經(jīng)濟(jì)全球化環(huán)境，七是城鎮(zhèn)化環(huán)境，八是社會信息化環(huán)境［2］。這八大環(huán)境從宏觀上幾乎囊括了影響公安民警執(zhí)法的所有因素，對于正確認(rèn)識近年來公安執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，完善執(zhí)法措施，提高執(zhí)法水平，增強(qiáng)執(zhí)法能力，具有重要的指導(dǎo)意義。比如，和諧社會建設(shè)說明了中國社會發(fā)展存在不平衡性，要求公安機(jī)關(guān)正確看待由此引發(fā)的錯綜復(fù)雜的社會矛盾包括群體性事件，接受民眾的正當(dāng)利益訴求，區(qū)分對抗性和非對抗性矛盾，慎用強(qiáng)制性執(zhí)法措施。雖然我們對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境的變化有了總體把握，指出了提高執(zhí)法水平和完善執(zhí)法措施的方向，但如果只是停留于宏觀層面，對于切實(shí)改善公安民警實(shí)際的執(zhí)法環(huán)境而言，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。實(shí)際上，這八個方面的變化不僅適用于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境，也適用于政府其他部門執(zhí)法環(huán)境，這些變化甚至可以說是整個中國社會所發(fā)生的變化。因此，這種研究沒有凸顯公安執(zhí)法環(huán)境所具有的不同于其他執(zhí)法環(huán)境甚至社會生活環(huán)境的特質(zhì)。

與從宏觀上論述公安執(zhí)法環(huán)境的做法不同，警學(xué)界更多地從微觀上關(guān)注和思考公安執(zhí)法環(huán)境的現(xiàn)狀。他們認(rèn)為，近年來公安執(zhí)法環(huán)境并不寬松，其中存在諸多亟待解決的問題?？傮w而言，這些問題主要是從兩個視角來探討的。

（一）社會學(xué)視角的描述

從這一視角出發(fā)，學(xué)者們指出近年來公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境中存在的問題主要有：民警在執(zhí)法、執(zhí)勤中遭受不法侵害和暴力襲擊的案件不斷發(fā)生，案件數(shù)量居高不下；對執(zhí)法民警進(jìn)行辱罵、威脅、誣告陷害等精神傷害的事例呈上升趨勢；出于報(bào)復(fù)泄憤、搞惡作劇、玩耍取樂等不同動機(jī)騷擾110報(bào)警和122報(bào)警事件不斷［3］；受個別領(lǐng)導(dǎo)指使參與市容整治、拆遷改建、征稅收費(fèi)甚至計(jì)劃生育等非警務(wù)活動增多［4］；對“有困難找警察”、“人民滿意是我們工作的唯一目標(biāo)”等口號的認(rèn)識和宣傳的偏失，使基層公安機(jī)關(guān)的公共管理和社會服務(wù)職能過度增加，大部分民警疲于奔命［5］。

（二）社會心理學(xué)視角的透視

部分學(xué)者以社會心理學(xué)的視角，通過透視公安民警心理壓力來探討執(zhí)法環(huán)境中存在的問題。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在執(zhí)法過程中，公安民警面臨一系列的壓力，這些壓力對民警的正當(dāng)執(zhí)法造成了很大影響。一是部分民眾將平時對政府的意見或?qū)倭胖髁x、貪污腐敗的不滿轉(zhuǎn)移到民警身上，由此造成的緊張的警民關(guān)系給民警執(zhí)法帶來很大壓力。二是媒體監(jiān)督過程中的不實(shí)報(bào)道和惡意炒作帶來的壓力。三是暴力襲警事件帶來的壓力。四是保障人權(quán)、重視程序、注重證據(jù)等越來越高的執(zhí)法要求與民警較低的執(zhí)法素質(zhì)不能滿足這種要求之間的矛盾帶來的壓力。五是民警合法權(quán)益得不到及時有效維護(hù)帶來的壓力。六是少數(shù)被管理者“心理公平邏輯失衡”，將公安民警的管理服務(wù)視為對立，需要服務(wù)但拒絕管理，無視公安行政管理權(quán)威。他們在這些心態(tài)支配下不配合甚至擾亂和阻撓民警執(zhí)法，由此給執(zhí)法民警造成很大心理壓力［6］。七是群眾的法律意識和維權(quán)意識明顯增強(qiáng)、社會對公共權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制日趨完善給民警帶來的壓力［7］。

警學(xué)界從微觀上對公安民警執(zhí)法環(huán)境所做的研究，揭示了近年來公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境惡化的具體表現(xiàn)、面臨的實(shí)際困難和亟待解決的問題，為改善公安民警執(zhí)法環(huán)境提供了著力點(diǎn)和工作目標(biāo)。相比較而言，微觀研究比宏觀研究的內(nèi)容更具體，針對性和操作性更強(qiáng)，其揭示的問題更加貼近公安民警實(shí)際執(zhí)法所處的具體環(huán)境。但是，僅從微觀上對公安民警執(zhí)法環(huán)境所面臨的問題進(jìn)行羅列和描述，對于正確認(rèn)識現(xiàn)階段公安民警的執(zhí)法環(huán)境是不夠的。一方面，這些具體的羅列和描述不可能窮盡公安民警執(zhí)法環(huán)境中的所有問題；另一方面，缺乏適當(dāng)?shù)臍w納、總結(jié)和概括，使得微觀上的描述顯得零散，甚至令人產(chǎn)生盲人摸象的感覺。

二、執(zhí)法環(huán)境現(xiàn)狀的成因

對于公安執(zhí)法環(huán)境的成因，學(xué)者們經(jīng)過分析和研究，提出了各自的看法，主要概括為以下幾個方面。

（一）執(zhí)法對象法治觀念有待提升

隨著國家中、高等教育的普及以及法制宣傳的大力推進(jìn)，民眾的法律知識普遍增加，法治觀念明顯增強(qiáng)。但是，由于受中國某些傳統(tǒng)價(jià)值觀念的影響，加上對近年來政府公共服務(wù)滯后等社會問題的不滿，普通民眾對法律的信仰遠(yuǎn)未形成。他們喜歡鉆法律空子，常常把法律當(dāng)作索取個人利益的手段。當(dāng)公安民警查處其不法行為甚或其身邊的違法犯罪嫌疑人員時，他們不愿配合，常常群體阻撓甚至暴力抗拒［8］。

（二）公安隊(duì)伍自身存在不足

由于經(jīng)費(fèi)緊張、警力不足等，部分民警參加培訓(xùn)的機(jī)會少，學(xué)習(xí)法律法規(guī)的時間不夠。少數(shù)民警即使有時間也不重視自身法律知識的學(xué)習(xí)和執(zhí)法素質(zhì)的提升。這就使公安隊(duì)伍出現(xiàn)諸多的不足。一方面，少數(shù)民警的法律知識、執(zhí)法能力、執(zhí)法藝術(shù)等業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。他們執(zhí)法不規(guī)范、不文明，在執(zhí)法過程中容易引起執(zhí)法對象的反感，人為制造矛盾，甚至將矛盾激化，損害了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威和人民警察的良好形象。另一方面，部分民警不明白手中的權(quán)力是人民賦予的。他們心中沒有服務(wù)意識，對群眾缺乏感情，在執(zhí)法過程中態(tài)度冷漠甚至蠻橫，漠視民眾疾苦和正當(dāng)合法需求，違背了“人民公安為人民”的基本原則。少數(shù)民警惡劣的工作作風(fēng)與工作態(tài)度嚴(yán)重?fù)p害了整個公安機(jī)關(guān)的良好形象［9］。

（三）維護(hù)公安民警執(zhí)法權(quán)益的法律亟待完善

警察是和平時期最危險(xiǎn)的職業(yè)，在執(zhí)法過程中常常遭受少數(shù)執(zhí)法對象的不法侵害。但是，現(xiàn)行法律體系中沒有專門保護(hù)公安民警執(zhí)法權(quán)益的法律條文。我國《刑法》將警察等同于一般國家機(jī)關(guān)工作人員，對于襲警行為僅以妨害公務(wù)罪論處，未基于公安民警工作的特殊性而給予特殊保護(hù)。同時，對于妨害公務(wù)罪的處罰也較輕，不足以反映襲警行為的主觀惡性和社會危害性，不足以懲處和威懾妨害公安民警執(zhí)法行為的不法人員。由于缺乏有力的法律保障，公安機(jī)關(guān)自身對于侵害民警合法權(quán)益的一般行為，也往往基于維護(hù)警民關(guān)系、害怕投訴等顧慮，僅僅對當(dāng)事民警安慰了事。這一方面會使公安民警產(chǎn)生屈辱感和挫折感，另一方面也助長了不法人員蔑視法律權(quán)威、妨害民警正當(dāng)執(zhí)法行為的囂張氣焰［10］。

（四）對公安機(jī)關(guān)職責(zé)定位不準(zhǔn)

首先，政府和社會包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)，對民警的職責(zé)和任務(wù)認(rèn)識不清。政府把過多的公共服務(wù)職能推給公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)則盲目承諾“有事找警察”，把民警變成有求必應(yīng)的工具、社會的保姆。老百姓事無巨細(xì)有事一律找民警求助，導(dǎo)致非警務(wù)事務(wù)大量增加，占去了民警很多時間和精力。其次，對“人性化”執(zhí)法缺乏完整的認(rèn)識和正確的理解。部分公安機(jī)關(guān)認(rèn)為“人性化”執(zhí)法就是“話好聽”、“臉好看”，而好不好聽、好不好看只能由執(zhí)法對象說了算。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部還依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)制定了一套嚴(yán)格的考核監(jiān)督機(jī)制，對民警進(jìn)行量化考核。這就導(dǎo)致一方面公安民警把“人性化”執(zhí)法變成“軟弱化”執(zhí)法，失去了執(zhí)法行為的權(quán)威；另一方面，個別執(zhí)法對象借此機(jī)會對民警進(jìn)行惡意投訴甚至報(bào)復(fù)性投訴。而公安機(jī)關(guān)為了迎合百姓，達(dá)到“人民滿意是我們工作的唯一目標(biāo)”這個標(biāo)準(zhǔn)，偏責(zé)民警，容忍惡意投訴和報(bào)復(fù)投訴者［11］。最后，由于實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，部分地方政府和官員使公安機(jī)關(guān)成為受自己隨意指使的地方利益保護(hù)隊(duì)，使民警成為呼之即來、揮之即去的“救火隊(duì)員”。他們常常指使公安機(jī)關(guān)和民警過多地參加一些非警務(wù)活動，把公安機(jī)關(guān)和民警推上了各種社會矛盾和糾紛的風(fēng)口浪尖，在一定程度上損害了公安機(jī)關(guān)和民警的公正形象［12］。

（五）媒體報(bào)道出現(xiàn)偏差

部分媒體為追求新聞效應(yīng)，給民警挑刺的多，替民警說話的少。它們常常強(qiáng)調(diào)公安民警要“人性化”執(zhí)法和文明執(zhí)法，但對公安民警合法權(quán)益的關(guān)注較少。部分媒體為了搶看點(diǎn)，吸引公眾眼球，故意夸大公安民警陰暗面，誤導(dǎo)了公眾輿論，嚴(yán)重影響了廣大民警在民眾心中的形象，在一定程度上造成了民眾和公安民警之間的對立情緒。在公安民警維護(hù)治安、調(diào)解糾紛、打擊違法犯罪時，部分民眾不但不配合，還常常將不滿情緒轉(zhuǎn)移到公安民警身上［13］。

警學(xué)界從公安機(jī)關(guān)自身、執(zhí)法對象、法律保護(hù)、公安機(jī)關(guān)職責(zé)定位、媒體宣傳等不同方面，對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境存在的問題及其成因進(jìn)行了透視和分析，指出了這些問題的根源所在，對于改善公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境，維護(hù)公安民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益，推進(jìn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作，更好地維護(hù)社會秩序具有重要意義。但是，這些觀點(diǎn)主要是在作為執(zhí)法主體的公安機(jī)關(guān)和作為執(zhí)法對象的民眾之間尋找產(chǎn)生這些問題的原因，有“不識廬山真面目，只緣身在此山中”的不足。實(shí)際上，公安執(zhí)法環(huán)境中存在的種種問題，雖然與公安機(jī)關(guān)和民眾有著直接甚至極為重要的關(guān)聯(lián)，但原因決非僅限于此。這些問題的產(chǎn)生與近年來中國整個社會環(huán)境甚至國際環(huán)境緊緊聯(lián)系在一起，是中國近年來諸多社會矛盾和社會問題相互作用、共同產(chǎn)生的結(jié)果。個別學(xué)者在對執(zhí)法環(huán)境的論述中雖然提到在轉(zhuǎn)型期中國社會大環(huán)境下諸如傳統(tǒng)價(jià)值觀念同現(xiàn)代價(jià)值觀念的沖突、政府公共服務(wù)產(chǎn)品的缺失等因素的影響，但并未將公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境置于現(xiàn)階段整個社會矛盾大背景下進(jìn)行思考，因而缺乏宏觀上的審視和把握。

如果把現(xiàn)階段中國社會看成一個大系統(tǒng)的話，公安執(zhí)法環(huán)境則僅僅是這個大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)。大系統(tǒng)各元素、各部分之間的矛盾沖突必然會在子系統(tǒng)中反映出來?；蛘哒f，子系統(tǒng)中的矛盾沖突是大系統(tǒng)中矛盾沖突的衍生和細(xì)化。在中國現(xiàn)階段，傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代觀念轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。這些涉及方方面面的廣泛而深刻的社會變革帶來了廣泛而復(fù)雜的社會問題，如就業(yè)難、社會保障滯后、收入差距過大、教育成本過高、房價(jià)過高等。“這些問題的積聚和演變產(chǎn)生了錯綜復(fù)雜、相互交織的多種社會矛盾。更為重要的是，這些社會矛盾的演化還處于初始階段，上升的空間很大，遠(yuǎn)未達(dá)到極限”［14］。有力的證據(jù)就是近年來信訪事件和勞資糾紛頻頻發(fā)生，數(shù)量幾乎呈持續(xù)攀升態(tài)勢。社會抽樣調(diào)查顯示，在這些社會矛盾中，最容易發(fā)生沖突的因素是干群關(guān)系，其次是窮人和富人的關(guān)系，再次是管理者和被管理者的關(guān)系［15］。在這些矛盾中，干群關(guān)系是居于前列甚至首位的易于發(fā)生沖突的因素。公安民警因代表政府履行職責(zé)，既屬于老百姓眼中的干部，也屬于社會管理者，所以處于最容易與民眾發(fā)生矛盾和沖突的前沿，其執(zhí)法行為和執(zhí)法權(quán)益最容易受到妨礙和侵害。

公安民警與部分民眾的矛盾和沖突由于民眾對與自己切身利益相關(guān)的種種民生問題的不滿和焦慮而變得更為尖銳。主要原因在于：其一，部分民眾在長期不滿和焦慮情緒的作用下，對于某些社會問題往往容易失去理性。失去了理性的約束，就容易沖破法律和道德的底線去追逐某些非法利益。有時，即使一些糾紛和沖突與自己的利益無關(guān)，他們也容易卷入其中［16］。公安民警承擔(dān)著預(yù)防和處理沖突、打擊犯罪、維護(hù)社會治安秩序的責(zé)任，處于和民眾接觸的第一線。民眾更容易把心中的焦慮和不滿情緒遷怒于民警，把與政府的對立情緒傾瀉于民警，從而使公安民警的正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益常常受到威脅和侵害。其二，傳統(tǒng)中國是一個權(quán)力本位社會，社會組織不發(fā)達(dá)。即使在國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面改革持續(xù)進(jìn)行30多年后的今天，這一基本國情也并未得到根本改變。這就產(chǎn)生了兩種結(jié)果：一方面，社會上方方面面、大大小小的問題都要由政府過問、干預(yù)和處理，政府管理過寬，因而承擔(dān)了無限責(zé)任，是個社會全能管家。政府大量的管理任務(wù)由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，實(shí)際的管理活動則由公安民警執(zhí)行，再加上“有事找警察”、“百姓有求必應(yīng)”等政策和口號的提倡，處于執(zhí)法一線的民警不堪重負(fù)。另一方面，長期生活在權(quán)力本位社會中的中國百姓對政府形成了根深蒂固的依賴心理，即使在倡導(dǎo)依法治國、建設(shè)法治國家、民眾法治意識有所提高的今天，國人的這種民族特性仍未根本改觀。在此種民族心態(tài)支配下，民眾常常向政府表達(dá)各種利益訴求。這些訴求有些應(yīng)該由政府解決，有些不在政府義務(wù)解決的范圍，或者政府沒有能力予以解決。公安機(jī)關(guān)是政府重要的職能部門，當(dāng)民眾的一些訴求不能滿足的時候，他們便對政府產(chǎn)生了不滿情緒甚至仇視心理。在政府不合理干預(yù)、部分官員腐敗的情形下，民眾的這種不滿情緒就會加劇。因此他們便會把長期積聚的不滿發(fā)泄在正常執(zhí)法的公安民警身上，不但不愿配合民警的執(zhí)法行為，而且容易同民警發(fā)生直接對抗和沖突。

三、改善執(zhí)法環(huán)境的對策

基于前述對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境成因的認(rèn)識，學(xué)界建議改善公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境的對策主要包括：第一，制定和完善保護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益的法律法規(guī)，建立維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益的相關(guān)機(jī)制［17］。前者主要指細(xì)化《人民警察法》等法律中保護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益的條文，從法律上對公安機(jī)關(guān)的職責(zé)和民警執(zhí)法工作做出更為明確的界定，并在《刑法》中增設(shè)“襲警罪”，加大對民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益的保護(hù)。后者指建立維護(hù)公安民警自身權(quán)益的機(jī)構(gòu)，使民警在自身執(zhí)法權(quán)益受到侵害和不公正對待時，有申冤和說理的地方。第二，加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)，提高公安民警的執(zhí)法素質(zhì)［18］。主要是貼近實(shí)戰(zhàn)、有針對性地加強(qiáng)公安民警在法律知識、法治信仰、執(zhí)法技能、執(zhí)法藝術(shù)以及公安政策、條例等方面的教育和培訓(xùn)。第三，建立健全科學(xué)合理的公安管理機(jī)制和民警考核機(jī)制［19］。前者指改“條塊結(jié)合，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制為“條塊結(jié)合，以條為主”的管理體制，強(qiáng)化公安內(nèi)部垂直管理，減少地方政府和部門保護(hù)主義指令的干擾，減少非警務(wù)活動。后者指實(shí)行目標(biāo)管理和過程管理相結(jié)合，絕對考核和相對考核相結(jié)合，走績效管理的模式。第四，建立與新聞媒體合作的機(jī)制，重視社會輿論導(dǎo)向，加強(qiáng)對公安工作的正面宣傳［20］。建立公安機(jī)關(guān)自己的宣傳陣地，并通過電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、報(bào)紙等媒體宣傳警察英雄人物、英雄事跡、英雄群體，尤其要把基層公安民警特別能吃苦、特別能奉獻(xiàn)、特別能戰(zhàn)斗的精神向公眾傳播。同時，加大力度宣傳公安機(jī)關(guān)嚴(yán)懲不法分子的行為，爭取民眾對公安民警執(zhí)法行為的理解和支持。第五，加強(qiáng)除公安機(jī)關(guān)之外的其他職能部門的公共管理、公共服務(wù)職能，減輕公安機(jī)關(guān)進(jìn)行公共管理和公共服務(wù)的壓力，減少由此產(chǎn)生的一些非警務(wù)活動［21］。第六，通過加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、提高公安民警執(zhí)法能力和公信力來培育民眾的法律信仰［22］。

學(xué)界提出的上述對策，在一定程度上抓住了現(xiàn)階段公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境惡化的癥結(jié)，對于改善當(dāng)前公安民警執(zhí)法環(huán)境具有重要的指導(dǎo)意義。比如，細(xì)化《人民警察法》等公安法律法規(guī)及政策文件，使公安民警在維護(hù)自身執(zhí)法權(quán)益時更為主動，更具操作性和靈活性，從立法上保證了公安機(jī)關(guān)不受非警務(wù)指令的干擾?！懊窬陨淼木S權(quán)機(jī)構(gòu)使民警在執(zhí)法權(quán)益受侵害或受到不公正待遇時有援助機(jī)構(gòu)”［23］。加強(qiáng)公安民警隊(duì)伍建設(shè)，提高民警執(zhí)法素質(zhì)，使忠誠、為民、公正、廉潔的人民警察核心價(jià)值觀真正進(jìn)入執(zhí)法民警的大腦，使民警能夠做到“人民公安為人民”，遇到違法犯罪分子能夠追得上、說得過、打得贏。特別是“政府其他職能部門加強(qiáng)社會公共管理和服務(wù)職能，對于減少公安機(jī)關(guān)非警務(wù)活動，減輕公安民警工作壓力，使公安機(jī)關(guān)的主要警力回歸到打擊違法犯罪、維護(hù)社會治安秩序的主體軌道上，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義”［24］。但是，學(xué)界的部分觀點(diǎn)還有待進(jìn)一步商榷。增設(shè)“襲警罪”雖然能更有力地保護(hù)公安民警正當(dāng)執(zhí)法行為的權(quán)威和尊嚴(yán)，保護(hù)民警的人身財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)民警的執(zhí)法權(quán)益，但在權(quán)力本位、監(jiān)督體制不完善、干群關(guān)系不和諧、民生問題嚴(yán)重、公安隊(duì)伍素質(zhì)有待進(jìn)一步提高的背景下，增設(shè)“襲警罪”不但難以獲得輿論的支持，還有使部分民警濫用權(quán)力的危險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，增設(shè)“襲警罪”對于改善執(zhí)法環(huán)境很有必要，但不宜操之過急，至少在現(xiàn)階段條件還不夠成熟。在公安管理機(jī)制方面，改“條塊結(jié)合，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制為“條塊結(jié)合，以條為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，雖然能夠減少和避免非警務(wù)指令對地方公安機(jī)關(guān)的干擾，但不利于加強(qiáng)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，不利于維護(hù)地方社會秩序和確保一方平安。特別在當(dāng)前社會矛盾錯綜復(fù)雜的背景下，這一問題顯得更為突出。公安機(jī)關(guān)提高執(zhí)法能力和公信力，能夠增強(qiáng)群眾對法律的尊重和信任，但提高民眾法律素質(zhì)不是公安機(jī)關(guān)一家的事，也不是公安機(jī)關(guān)一家就能解決的。培育民眾的法律信仰更是一個相當(dāng)復(fù)雜的問題，它與國民素質(zhì)的提高和整個中國社會的發(fā)展進(jìn)程緊緊聯(lián)系在一起。

基于上述分析和判斷，筆者認(rèn)為，對于現(xiàn)階段公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境的惡劣，不能僅僅從公安機(jī)關(guān)、民眾、法律制度、媒體報(bào)道上找原因，它是中國現(xiàn)階段社會矛盾長期演化、各種社會因素共同作用的結(jié)果，與社會矛盾的尖銳程度、民生問題的解決程度密切相關(guān)。要解決公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境中存在的問題，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，僅靠公安機(jī)關(guān)一家的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。它依賴于各級政府、政府各職能部門和全社會的共同努力，只能隨著社會矛盾的緩和、民生問題的解決而逐步實(shí)現(xiàn)。正因?yàn)槿绱耍吨腥A人民共和國治安管理處罰法》第6條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會治安綜合治理，采取有效措施，化解社會矛盾，增進(jìn)社會和諧，維護(hù)社會穩(wěn)定?！毕喾?，對公安執(zhí)法環(huán)境的宏觀研究必須以微觀研究為根基，宏觀研究的結(jié)論只有經(jīng)過微觀研究的檢驗(yàn)才能證明其價(jià)值和意義。沒有微觀研究的支撐，宏觀研究的結(jié)論難免空疏和大而化之，脫離實(shí)際。反之，微觀研究如果沒有宏觀結(jié)論的統(tǒng)領(lǐng)，既難以確定努力的方向，又容易掛一漏萬，只見樹木不見森林。只有把宏觀的概括把握和微觀的分析考察結(jié)合起來，才能避免宏觀研究和微觀研究各自的不足。二者結(jié)合起來研究，應(yīng)該是警學(xué)界未來推進(jìn)公安民警執(zhí)法環(huán)境研究需要努力的一個方向。

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