在30多年的城市化進(jìn)程中，我國主要依靠大量消耗土地等資源推動(dòng)城市化的發(fā)展模式。這種粗放式發(fā)展模式偏向于短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而沒有顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)可持續(xù)發(fā)展問題。我國土地城市化先于人口城市化，人口城市化先于體制城市化。并且，體制城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人口城市化，至今還沒有解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、以戶籍制度為基礎(chǔ)的很多制度約束問題。其中，農(nóng)民工的住房問題非常突出。農(nóng)民工在城市居民中屬于低收入群體，但是被排除在住房保障門檻之外，農(nóng)民工只能租住城市中條件差、距離遠(yuǎn)、租金低的房屋。國家統(tǒng)計(jì)局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2009年農(nóng)民工獨(dú)立租房的只占17.1%，外出農(nóng)民工在務(wù)工地自購房的僅占0.8%。

一、現(xiàn)狀分析

隨著農(nóng)民工數(shù)量的快速增長(zhǎng)，農(nóng)民工的市民化問題提上議事日程，農(nóng)民工住房問題得到更多的重視。2006年的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出要多渠道解決農(nóng)民工居住問題，保證農(nóng)民工居住場(chǎng)所符合基本的衛(wèi)生和安全條件；2007年的《國務(wù)院解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出將農(nóng)民工作為城市中其他住房困難群體；2007年的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》提出，用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體。這些文件初步明確了農(nóng)民工住房政策的基本方向。在“十二五”期間，我國將加大保障性住房建設(shè)和分配。在執(zhí)行保障性住房建設(shè)任務(wù)時(shí)，地方政府建設(shè)農(nóng)民工公寓（農(nóng)民工集體宿舍）等方式解決部分農(nóng)民工的住房問題，將進(jìn)城務(wù)工人員納入公共租賃住房體系。但是，與快速增長(zhǎng)的農(nóng)民工的市民化需求相比，不僅低價(jià)位住房房源少，農(nóng)民工的住房保障嚴(yán)重缺位。

隨著城市化的進(jìn)程，農(nóng)民工數(shù)量大幅增加，市民化問題日益突出。目前，我國進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到2億多人，其中，異地流動(dòng)的農(nóng)民工為1.49億人。他們已經(jīng)成為我國城市化進(jìn)程中一支不可或缺的新型勞動(dòng)大軍。根據(jù)2007年對(duì)北京市城八區(qū)的一項(xiàng)調(diào)查表明，有10%的農(nóng)民工外出年限在16年以上，平均外出年限為8年；農(nóng)民工在外打工時(shí)間每增加1年，愿意返回老家的概率將會(huì)減少0.5%，而愿意成為城市居民的概率會(huì)增加0.6%（李強(qiáng)，2009）。盡管他們?yōu)槌鞘谢ㄔO(shè)做出了貢獻(xiàn)，但是大部分農(nóng)民工很難完全融入城市生活，其主要原因是高房租（或高房?jī)r(jià)）和子女教育問題。

農(nóng)民工家庭不斷流入城市，對(duì)城市住房的需求增加。有家庭人口隨遷的農(nóng)民工比重從1995年的29.5%增長(zhǎng)到2000年的37.5%，再增長(zhǎng)到2007年的54.7%，2007年比1995年幾乎增加了一倍；3人家庭的比重從1995年的6.2%，增加到2008年的21.2%，增長(zhǎng)了15個(gè)百分點(diǎn)；有子女跟隨打工的比重從1995年的9.7%，增長(zhǎng)到2008年的28%，增長(zhǎng)了2倍（朱明芬，2009）。

農(nóng)民工的住房狀況和居住環(huán)境普遍較差。城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、居民樓地下室、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、工棚是農(nóng)民工的主要居住地，只有極少部分農(nóng)民工購買或租住了條件良好的城鎮(zhèn)住房。在農(nóng)民工自租的住房中，80%以上是臨建房或簡(jiǎn)易房，這些房子位置偏遠(yuǎn)、建筑密度大、安全隱患多。農(nóng)民工人均居住面積低，居住集體宿舍的平均只有5平方米，集中居住在建筑業(yè)單位提供的宿舍的平均不足3平方米，三人以上合住一間住房的占半數(shù)以上。農(nóng)民工的居住環(huán)境惡劣，多數(shù)房屋缺少陽光、通風(fēng)、集中取暖、獨(dú)立衛(wèi)生間等條件，陰暗、潮濕，衛(wèi)生條件差（建設(shè)部調(diào)查，2006）。

農(nóng)民工對(duì)大城市的住房支付能力普遍較弱，在中小城鎮(zhèn)購房的意愿較強(qiáng)，導(dǎo)致就業(yè)和置業(yè)（購房）的空間分離，浪費(fèi)社會(huì)資源。由于房?jī)r(jià)的快速上漲農(nóng)民工只能望房興嘆，盡管農(nóng)民工自己獨(dú)立租房的愿望增強(qiáng)，但大城市住房的市場(chǎng)租金相對(duì)農(nóng)民工的收入來講仍然較高。2006年一項(xiàng)對(duì)上海、廣州、武漢、成都和阜陽等地農(nóng)民工住房問題研究表明（上海市房屋土地資源管理局，2006），農(nóng)民工愿意留在打工地居住的僅占30%，有35%的農(nóng)民工有意回家鄉(xiāng)附近的中小城鎮(zhèn)買房定居，另有35%的農(nóng)民工打算回鄉(xiāng)建房。

二、問題

第一，農(nóng)民工的收入較低。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2009年月均收入在600元以下的農(nóng)民工占2.1%，600—800元的占5.2%，800—1200元的占31.5%，我們假定收入在800—1200元的農(nóng)民工均勻分布，經(jīng)測(cè)算在800—1100元的農(nóng)民工比例約占23.6%，綜合計(jì)算月收入低于1100元的農(nóng)民工家庭所占比例為30.9%。

第二，農(nóng)民工的住房購買力較低。根據(jù)建設(shè)部課題組的調(diào)查，目前，擬在城市買房的農(nóng)民工已占到21%，且多數(shù)愿意在目前就業(yè)城市購房。但是，74.1%的農(nóng)民工能承受的購房單價(jià)在3000元/平米以下，19%能承受3000—4000元/平米，很少能承受4000元/平米以上；67.5%的農(nóng)民工能承受的購房總價(jià)在20萬元以內(nèi)，21.2%能承受20—30萬元。目前，大中城市最低價(jià)的房屋都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于他們的承受力。

第三，農(nóng)民工的租金可承受能力低。根據(jù)建設(shè)部課題組的調(diào)查，大部分農(nóng)民工是由個(gè)人或家庭從市場(chǎng)租賃解決住房問題，但76.2%的農(nóng)民工目前能承受的月租金在100—300元之間（占到月收入的20%左右），遠(yuǎn)低于城市現(xiàn)實(shí)房租水平。

第四，農(nóng)民工的住房問題面臨市場(chǎng)失靈。近幾年城市房?jī)r(jià)、房租增長(zhǎng)過快，“城中村”等農(nóng)民工集聚地改造加快，農(nóng)民工的住房可承受能力相對(duì)下降，很難在就業(yè)市場(chǎng)的附近找到合適的房源。

第五，農(nóng)民工的住房保障被排斥到住房保障體系之外，面臨政策失靈。我國的城鎮(zhèn)住房保障體系仍然以戶籍人口為主，大部分農(nóng)民工無法享受住房保障。

第六，對(duì)農(nóng)民工的住房金融支持力度非常薄弱。普惠性的住房公積金制度沒有覆蓋到大部分農(nóng)民工，也沒有其他金融支持。然而，對(duì)農(nóng)民工而言，籌集在大中城市購房的首付款較困難，而且由于缺乏工作保障獲得貸款的可能性也很低。

第七，住房問題、公共服務(wù)的不均等化加大農(nóng)民工的流動(dòng)性，這不僅不利于人力資本的積累，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。在半城市化狀態(tài)下，農(nóng)民工沒有平等地享受到城市化的成果，無法完全融入城市。尤其，衣食住行的基本需求—住房問題和子女教育問題，使農(nóng)民工很難在城市舉家安居樂業(yè)，導(dǎo)致社會(huì)問題。比如，留守兒童問題。在這種環(huán)境下，農(nóng)民工片面地追求短期收入而流動(dòng)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的就業(yè)規(guī)劃，不利于人力資本的積累和收入的改善。

三、政策建議

一些地方也積極破解農(nóng)民工住房難題，主要做法包括建立農(nóng)民工公寓（農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)租用房），將符合條件的農(nóng)民工納入城市住房保障體系，建立農(nóng)民工住房公積金制度，對(duì)農(nóng)民工購房給予財(cái)稅支持等。但是，總的來說農(nóng)民工住房既存在市場(chǎng)失靈也存在政府失靈，農(nóng)民工的住房保障覆蓋面較低，應(yīng)積極解決農(nóng)民工的住房問題，促使社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

第一，住房保障向農(nóng)民工逐步開放。地方政府應(yīng)將農(nóng)民工的住房需求納入中小城市和城鎮(zhèn)的住房保障規(guī)劃，中央和省級(jí)的住房保障補(bǔ)助資金相應(yīng)配套支持。

第二，農(nóng)民工子女教育應(yīng)享受市民化待遇。將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育，滿足農(nóng)民工家庭在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)和定居的需求。

第三，普及并健全農(nóng)民工住房公積金制度。將進(jìn)城務(wù)工人員納入到公積金制度體系，提高住房消費(fèi)能力，充分發(fā)揮住房公積金的普惠功能。允許住房公積金用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房。

第四，利用符合城市規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房解決部分農(nóng)民工的住房問題。在合法范圍內(nèi)的“正規(guī)準(zhǔn)小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)供大于求。由于集體土地所具有的社團(tuán)性和保障性，加上國家對(duì)農(nóng)村土地的特殊保護(hù)政策，決定了集體土地使用權(quán)的主體范圍只能是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，禁止向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但是，一般同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員都整體拆遷安置并獲得幾套安置房，因此在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)“正規(guī)準(zhǔn)小產(chǎn)權(quán)房”的供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求。將“正規(guī)準(zhǔn)小產(chǎn)權(quán)房”納入保障性住房體系，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民和政府的雙贏。這些保障性住房房源的保障對(duì)象擺脫戶籍限制，面向該城市的符合條件的所有居民。通過住房保障渠道引進(jìn)藍(lán)領(lǐng)、白領(lǐng)的入住，實(shí)現(xiàn)居住融合，這有利于安置房小區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

第五，放慢城市舊房的拆遷速度，為農(nóng)民工提供過渡住宅。在市場(chǎng)失靈和政府失靈的背景下，大部分農(nóng)民工的住房問題陷入兩難境地。在短期內(nèi)，我國政府很難通過住房保障解決大部分農(nóng)民工的住房問題，只能通過市場(chǎng)解決。但是，近幾年舊城區(qū)的加速改造不僅大幅減少低價(jià)位的租賃房源而且提高房租，并且農(nóng)民工住房可支付能力相對(duì)下降，因此農(nóng)民工的住房問題將面臨瓶頸。

第六，加大農(nóng)民工的住房金融支持。比如，建立農(nóng)民工互助的金融機(jī)制，補(bǔ)助公積金制度的功能，支持農(nóng)民工在就業(yè)城市的首次置業(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱明芬.農(nóng)民工家庭人口遷移模式及影響因素分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009年（2）

[2]李強(qiáng)，龍文進(jìn).農(nóng)民工留城與返鄉(xiāng)意愿的影響因素分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009（2）

〔本文系國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)健均衡發(fā)展對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：09&ZD027）階段性成果〕

（姜雪梅，1976年生，中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院助理研究員。研究方向：住房保障）