李文靜

公共財政模式下的政府公共商務信息服務供給機制的完善

李文靜

公共商務信息服務作為準公共產品，政府在服務體系的構建及服務內容的提供上，只能承擔部分的、有限的而非全方位的責任。我國須借鑒國外的先進經驗，通過政府履行“引導、監(jiān)督、補缺、統(tǒng)籌”等四方面職責，以公共財政支持為基礎，以各種社會力量和市場主體大量參與為配合，建立并逐漸完善我國公共商務信息服務的多元化供給機制，滿足社會成員對公共商務信息服務的一般需求及個性化、專業(yè)化的特別需求。

公共商務信息服務 公共財政 信息服務供給 政府職責

1 我國政府提供公共商務信息服務的職責

公共財政是現(xiàn)代市場經濟環(huán)境下國家財政的一種運行模式，是指國家或政府為滿足全體社會成員的需要而提供公共產品的分配活動或經濟行為。在公共財政模式下政府負有為社會成員提供公共產品的責任，而公共商務信息服務作為準公共產品，決定了政府在公共商務信息體系的建設及服務的提供上只能是有限的，非全方位的，因而政府也須根據(jù)公共商務信息服務層次和對象的不同，分別給予全額或部分的財政支持。

1.1 政府向社會成員提供公共產品的責任

公共財政是為滿足社會公共需要，彌補“市場失效”缺陷，向社會成員提供公共產品的一種政府分配行為，是與市場經濟特點和發(fā)展要求相適應的一種財政類型。在本質上著重表現(xiàn)為一種以國家為主體的、取之于民用之于民的、通過向納稅人課征稅收并以提供公共產品為對價的收入分配關系[1]。1959年，理查德·馬斯格雷夫(Richard A.Musgrave)出版《公共財政理論》 (The Theory of Public Finance，A Study on Public Economics)一書，提出了著名的公共財政理論，就政府如何履行公共財政職能以及如何配置資源以滿足各種社會需求作出精辟的分析，并指出：“由于市場失靈的存在，必須依靠市場以外的力量來彌補由于市場失靈所帶來的無人提供滿足公共需求的公共產品的空白，這個力量就是政府的力量?！盵2]1962年，以詹姆斯·麥吉爾·布坎南和戈登·圖洛克為首的公共選擇學派，將財政作為公共部門經濟，運用“市場失靈”理論，研究滿足社會公眾需要的“公共物品”問題。公共財政不僅賦予政府參與國民收入分配的權力，而且承擔組織和提供公共產品的責任。公共財政涉及收入與支出兩個部分或階段，其中公共財政支出的領域應僅限于提供人們難以通過市場獲得有效配置的公共產品[3]。顯然，公共財政也是一種法治財政，在現(xiàn)代法治國家中，人們鑒于國民對公共產品的需要而呼吁構建責任政府，同時又須為防止政府對市場的不當干預而強調有限政府，現(xiàn)代政府應當且必須以公共財政全力支持公共產品的組織和供給為責任。

何為公共產品？公共產品包括公共物品以及提供公共物品過程中所需要的公共服務，根據(jù)薩繆爾森給出的經典定義，公共物品是指消費上具有非競爭性和非排他性的物品[4]，也就是指以消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性為基本特征的產品。其實，薩繆爾森的經典定義并不完美，他給出的至多只是對公共物品特征的技術性闡釋，而并未涉及公共物品的本質屬性。根據(jù)不少學者的研究，判斷公共物品的本質屬性應當是該產品能否滿足社會成員的共同需要，也就是基于一定價值判斷的社會共同需要[5]。在筆者看來，這種價值判斷主要由該產品是否“符合社會的現(xiàn)實需要”和“無法通過市場有效供給”共同構成。社會共同需要又無法通過市場有效供給，因而必須通過公共財政提供而保證這種需要得到滿足的產品，才稱得上是公共產品。因此，并非由于某一產品符合了非競爭性和非排他性的技術性特征即可稱之為公共產品，而是由于某一產品被作為公共產品提供而在一般情況下才具備了非競爭性和非排他性等特征。簡言之，判斷某一產品是否為公共產品，應以“社會公共需要”為標準，而非機械地套用公共產品的技術性特征。

1.2 政府在構建公共商務信息服務體系中的定位

公共商務信息服務是否屬于公共產品，具備何種程度的公共產品性質，是純粹的公共產品抑或兼具商業(yè)屬性呢？厘清公共商務信息及其服務是否屬于公共物品的問題，將有助于明確政府在構建公共商務信息服務體系中的定位。

關于“公共商務信息服務”的概念及其內涵，目前學界尚缺乏較為深入的論述，但我國商務部《公共商務信息服務體系建設“十一五”規(guī)劃》和《公共商務信息服務專項資金管理暫行辦法》對其目標和內容作了較為具體的闡釋。在這些文件中，政府傾向于將公共商務信息服務視為較純粹的公共產品，并從國家層面上建立了比較規(guī)范的資金保障體系，由此確立其自身之主導供給地位。21世紀初以來，為適應經濟全球化和加入世貿組織后的新形勢，我國公共商務信息服務由單純的外貿領域擴大到整個商務領域，目前已經形成了以商務部政府網(wǎng)站為主體，以各省市經貿網(wǎng)和外經貿網(wǎng)為重要節(jié)點，以政府公告、商情數(shù)據(jù)庫為主要內容的政府公共商務信息服務體系，成為中小企業(yè)和社會公眾了解國際市場以及經貿動態(tài)信息的便捷窗口。公共商務信息服務“符合社會的現(xiàn)實需要”作為客觀事實已無需置疑。然而值得研究的是，公共商務信息服務是否同時具備了“無法通過市場有效供給”的特點而只能或必須由政府且政府完全有能力通過全額財政支持得以暢通供給？

事實上，目前我國公共商務信息服務的具體內容，大致可以區(qū)分為信息的開放服務和信息的開發(fā)服務兩個層次。公共商務信息開放服務是指通過各種方式主動或被動地向社會開放未經精細加工的“原生態(tài)”公共商務信息內容[6]。這部分信息主要來自政府法律法規(guī)等規(guī)范性與政策性文件的發(fā)布、各級政府及其職能部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)等業(yè)務資料的編輯，通常具有行政壟斷性而“無法通過市場有效供給”，因而具有明顯的公共產品性質。公共商務信息開發(fā)服務則是在對原始信息內容進行深加工后向社會提供的“增值態(tài)”公共信息產品。在經濟全球化不斷深化的形勢下，各類市場主體對于“增值態(tài)”信息服務的迫切需求日益凸顯。但“增值態(tài)”信息服務的供給，要求投入大量的財力、物力和人力，光靠政府的財政支持是難以為繼的，因此，多樣化和個性化的主動服務需要融入一定的市場機制，依靠企業(yè)的力量加大投資和建設的力度，這也決定了整體意義上的公共商務信息服務無法成為我國財政全額支持的“純粹的公共產品”，而只能實事求是地根據(jù)其“可以部分通過市場有效供給”的特性，定位為一種準公共產品。由此可見，公共商務信息服務是指對公共商務政策制定、公共商務管理制度安排與執(zhí)行和公共商務事務管理活動等相關信息實施開放與開發(fā)服務的一種準公共產品，政府在公共商務信息體系的建設及服務的提供上的定位只能是有限的，非全方位的。

1.3 政府在公共商務信息服務供給中的具體職責

鑒于公共商務信息服務并非歸屬“純粹的公共產品”，而屬于“可部分通過市場有效供給”的準公共產品，如果將公共商務信息服務的全部責任歸屬于政府，則未免過于“苛求”，事實上也是目前政府財力、物力和人力所無法承擔的。那么，政府在公共商務信息服務體系的建設及服務的供給上到底應當履行哪些責任或具體的職責呢？

由于公共商務信息服務可以區(qū)分為“原生態(tài)”開放服務和“增值態(tài)”開發(fā)服務兩個層次，前者屬于“符合社會的現(xiàn)實需要”且“無法通過市場有效供給”的公共產品，后者則屬于“符合社會的現(xiàn)實需要”而可以“通過市場有效供給”的準公共產品。公共商務信息服務的多層次性，要求我國逐漸建立以政府為主導，以市場化、社會化為配合的多元供給體系，從而使政府、社會組織和企業(yè)各自的優(yōu)勢得以產生協(xié)同效應，為市場主體及社會公眾提供優(yōu)質高效的信息服務。也就是說，政府的責任或職責可以根據(jù)公共商務信息服務層次的不同而有所不同：在“原生態(tài)”公共商務信息的開放服務上，由政府提供全額財政支持，從而保障“原生態(tài)”的信息在消費過程和消費結果上充分體現(xiàn)出社會公眾獲得和受益機會均等的要求。在“增值態(tài)”公共商務信息的開發(fā)服務上，則通過制定發(fā)展規(guī)劃和相應的法律、政策加以組織和引導；主要通過發(fā)動或動員非政府組織和市場主體投入相應的財力和人力來進行建設并實現(xiàn)部分的有償服務，從而保障“增值態(tài)”的信息在消費過程和消費結果上充分體現(xiàn)出一定程度上“有償建設、有償服務”的多元化要求。

當然，在多元化公共商務信息服務供給體系的構建過程中，政府因掌握著絕大部分信息資源并承擔著促進社會經濟效益的責任而理應始終起到主導或組織作用。具體而言，政府在整個公共商務信息服務體系的建設及服務的供給上應履行“引導、監(jiān)督、補缺、統(tǒng)籌”的職責。所謂引導職責，就是通過合理的權力分配(信息開發(fā)、經營、定價權等)與利益協(xié)調(政府、社會組織、企業(yè)、公眾的不同利益目標)，充分調動各類主體提供服務的積極性，促進公共商務信息多元服務機制的形成。所謂監(jiān)督職責，在這里主要強調政府對提供信息服務的社會組織、企業(yè)的規(guī)制，避免其不合理地利用政府所提供的原始公共商務信息資源。所謂補缺職責，則是指在具有較大社會需求卻無人提供的情形下，政府應承擔提供服務的責任，這主要集中在“原生態(tài)”信息的提供。所謂統(tǒng)籌職責，則是指政府作為最高協(xié)調者，應促進各層次服務供給主體的有效配合，以求優(yōu)勢互補、協(xié)同共進、效益最優(yōu)，避免職能重復、降低合作成本和減少資源浪費。

2 目前我國政府在公共商務信息服務供給中的缺失

鑒于當前我國公共商務信息服務的供給匱乏，公共財政集中在支持政府直接提供信息服務上，似乎符合政府“補缺”職責的要求。然而，若以“引導、補缺、監(jiān)督、統(tǒng)籌”平衡落實的標準加以衡量，政府在引導力度、服務質量和統(tǒng)籌工作方面仍存欠缺。而由于當前并未真正形成多元服務體系，政府監(jiān)督職責的履行更無從談起。

2.1 政府的引導力度亟需加強

現(xiàn)階段，政府相關職能部門承擔了公共商務信息服務的絕大部分，政府既承擔了政務公開、信息發(fā)布等傳統(tǒng)職能，又承擔了為企業(yè)商業(yè)活動提供市場商情等信息服務職責，這種情況下必然無法保證信息服務的全面性、專業(yè)性和針對性，反而使公共商務信息服務停留在形式化和淺層次的階段。政府試圖包攬所有職責的現(xiàn)象，實際上是為急功近利的心理所驅使，也反映了政府并未充分重視對其他類型服務主體的引導和調動。例如在社會組織的調動方面，我國相當部分行業(yè)組織雖然已有一定規(guī)模，但由于資金大都來源于政府拔款，導致其信息服務機制和運作模式仍舊沿用政府的管理模式。政府并沒有積極地從制度、政策層面改變行業(yè)組織的現(xiàn)狀，將其培育為公共商務信息服務的供給主體。在市場機制的引進方面，諸如合同外包等方式在一些公共服務領域能更高效地實現(xiàn)政府目標，商務部公共商務信息服務合同外包的實踐也證明該方式具有可行性，然而，政府并沒有充分重視對合同外包、適度開放相關領域等市場化手段的運用，難以促使企業(yè)積極地參與公共商務信息服務。

2.2 政府的服務質量亟待提高

政府的補缺職責，即提供社會所亟需而其他主體無法提供的信息服務。在這方面，我國一般是以政府行政計劃為導向，多從政府的行政角度來考慮信息服務的方式，比較重大的信息服務項目更是自上而下推動，難以把握企業(yè)的實際需求。以我國商務部下層網(wǎng)站“廣東商務之窗”為例，目前主要有四種服務形式，一是信息發(fā)布，多為政務信息公開的內容；二是信息的搜集整理和綜合，信息來源一般是媒體信息或地方政府網(wǎng)站信息；三是網(wǎng)上信息咨詢服務，有實時問答的在線互動，也有以固定欄目模式解答一些常見問題；四是二次信息服務，如提供了“分析報告”等信息產品，但大都僅有大綱，沒有具體內容?？梢?，政府公共商務信息服務基本上是通用性和普遍性的服務供給，缺少市場調研、信息分析、商貿配對等精細化和個性化的增值服務，信息服務的針對性和實用性亟待提高。

2.3 政府的統(tǒng)籌工作尚不理想

目前，我國已初步形成了政府、社會組織以及商業(yè)性信息企業(yè)共同構成的公共商務信息服務格局。政府部門以提供普遍性公共商務信息服務為主，以行業(yè)組織為代表的非營利性社會機構主要為組織成員提供行業(yè)資訊等互益性信息服務，企業(yè)則通過自身信息門戶提供各類商務信息和支持服務[7]。但各類服務主體各自為政，缺乏統(tǒng)一的管理、協(xié)調和分工，因而存在不同程度的信息重復轉載、資源嚴重浪費等現(xiàn)象，例如，縱向分散建設的政府公共商務信息服務由于體制及政策的因素，缺少橫向的合作與信息共享，阻礙了信息的有效供給和服務資源的整合，某些情況下信息用戶需輾轉多個政府服務平臺獲取信息和申請服務，既增加了用戶的信息獲取成本，也降低了信息使用的效率。

3 政府以公共財政完善公共商務信息服務的建議

我國公共商務信息服務機制尚處于初始階段，當務之急，除應通過政府滿足某些較為急迫的信息服務需求，還應重視運用公共財政建立多元化的服務框架。可借鑒曾被譽為全球貿易環(huán)境最佳經濟體的新加坡和我國香港等地區(qū)的經驗，從政府的公共商務信息服務職責出發(fā)，以公共財政的運作為軸心完善我國公共商務信息服務機制。

3.1 培育多元的公共商務信息服務提供主體

從新加坡、我國香港的公共商務信息服務實踐來看，政府、民間工商團體、商業(yè)性信息服務機構都可以是公共信息服務的提供者，特別是以工商團體為代表的社會組織提供的服務在整個公共信息服務中占有相當?shù)谋壤Ｔ谛录悠?，貿易與工業(yè)部是新加坡商務主管部門，而為企業(yè)提供商務信息咨詢等服務的則是其下屬的半官方機構國際企業(yè)發(fā)展局。在我國香港，公共商務信息服務由半官方機構香港貿易發(fā)展局(以下簡稱貿發(fā)局)承擔，其在責任上受政府約束，在經營上享有充分自由，資金20%來自政府從出入口貿易中收取的價稅，80%來自貿發(fā)局舉辦活動和提供服務收取的費用[8]。就我國內地而言，可通過國家立法方式成立非營利性的半官方服務組織，運用公共財政給予適當支持，將面向企業(yè)的政府公共商務信息服務職能轉由專業(yè)的半官方機構來執(zhí)行[9]。公共財政支持能極大地鼓勵各類行業(yè)組織和私營企業(yè)參與公共商務信息服務，例如，新加坡就有多個工商團體與國際企業(yè)發(fā)展局建立了長期穩(wěn)定的合作伙伴關系，為信息服務提供專業(yè)性支持。我國香港也有如中華總商會等眾多工商團體在組織商務活動、傳遞信息等方面發(fā)揮著重要的信息服務輔助補充作用。又如，合同外包在各國政府部門信息資源管理活動中也有非常廣泛的應用，即政府通過與營利或非營利性民間組織簽訂承包合同的形式實現(xiàn)某一活動的民營化，合同外包自身的運作機制可產生節(jié)約成本、提高效率、更好滿足需求等收益，但合同外包的適用范圍也應有所限制，且在操作過程中需要注意成本、承包商選擇、合約制定和管理制度等方面的問題[10]。

3.2 打造一站式和差別化的政府公共商務信息服務

構建“一站式”政府信息服務通用門戶的目標，就是要打破部門界限，實現(xiàn)信息與服務、用戶與應用的高度集成，使各類資源能快速整合與高效利用，使企業(yè)可以按照實際需要，從集成服務功能的統(tǒng)一入口獲取全方位一條龍的支撐服務。美國中小企業(yè)管理局就提供了對政府商業(yè)信息和服務的一站式電子鏈接，服務內容不僅有政策法律和各種市場信息的咨詢服務，還包括了中小企業(yè)在生產、經營管理和技術等環(huán)節(jié)中所需的資訊與支持。一站式服務不僅是不同系統(tǒng)信息資源的簡單集合或鏈接，更重要的是信息用戶與信息服務能力的集成，它除了提供信息內容產品，更是實現(xiàn)服務上增值，通過系統(tǒng)服務“整體解決”企業(yè)的需求，使得政府服務具有集聚效應和整體優(yōu)勢。

同時，隨著企業(yè)信息需求的多樣化和綜合化，政府公共商務信息服務不僅要提供普遍和均等的服務，還要在差別化服務中突出針對性、多層次和全程化。除了要加強信息內容建設，從企業(yè)的需求出發(fā)，提供具有商業(yè)價值的信息內容，更重要的是向特定的商務服務領域延伸，提供信息增值服務，如提供產業(yè)調查、市場預測、商貿配對、目標客戶分析、專家咨詢等。覆蓋商務工作全程的各項專業(yè)信息服務應滲透到企業(yè)經營交易的整個過程，隨企業(yè)需求的變化提供一條龍全方位服務支持。

3.3 建立獨立的公共商務信息服務統(tǒng)籌組織

設立公共商務信息服務統(tǒng)籌機構，目的是加強各服務主體之間的協(xié)調運作和資源共享，例如，新加坡政府在2000年初制訂了《新加坡中小企業(yè)21世紀10年發(fā)展計劃》，由標準、生產力與創(chuàng)新局帶頭，組成了由政府機構、商會、工業(yè)協(xié)會和私人企業(yè)等多方代表組成的實施委員會[11]，負責中小企業(yè)公共商務信息服務體系內各實施機構的協(xié)調工作。為了協(xié)調統(tǒng)籌各類信息機構之間的服務范圍和職能分工，我國香港也成立了由政府部門、貿發(fā)局和民間工商團體代表組成的協(xié)調交流機構“中小企業(yè)委員會”。現(xiàn)階段，我國有必要建立一個由政府商務部門牽頭的獨立運營的專業(yè)化信息服務和管理執(zhí)行機構，以協(xié)調不同行政隸屬的相關部門間的關系，實施信息服務一體化管理，一方面，可以統(tǒng)籌政府各服務主體之間的職能分工，加強相互間的交流與合作，建立共享機制；另一方面，也有利于促進政府職能轉變，把大量原來由政府承擔的服務職能轉移給專門化的服務部門來承擔，使其成為政府職能轉移的承接載體。畢竟專業(yè)化的管理模式，決定了其服務的立足點和著眼點在于服務對象的需求，因此，無論是信息服務的規(guī)模、結構、質量、數(shù)量還是內容都更能符合社會的需求，還可以有效改善目前各級政府服務主體既承擔了政務公開和行政審批的職責，又承擔了為企業(yè)商務活動提供信息服務的現(xiàn)狀。

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Improving the Mechanism of Government Public Commercial Information Service on the Context of Public Finance

LI Wen-jing

Government is partially responsible for the construction of public commercial information service system and its content.Taking foreign advanced experiences for reference，it is suggested to make the government fulfill its responsibility of guidance，supervision，vacancy-filling and planning by setting up and improving the diversified mechanism of public commercial information service in our country with the support of all kinds of social forces，market entities and public finance，in order to satisfy the common，the personalized and the professional public commercial information needs.

public commercial information service；public finance；information service supply；govern-ment responsibility

格式 李文靜.公共財政模式下的政府公共商務信息服務供給機制的完善[J].圖書館論壇，2014（6）：38-43.

李文靜（1963-），女，本科，廣州大學圖書館副研究館員。

2014-03-05