□ 廖雄軍

人大工作探討

地方人大監(jiān)控地方政府財(cái)政的制度創(chuàng)新
——以廣州市為個案的研究

□ 廖雄軍

制度創(chuàng)新是破解地方人大對地方政府財(cái)政監(jiān)控難題的“法門”，也是推進(jìn)“法治監(jiān)控”的重要動力。

隨著社會主義民主法制建設(shè)的不斷深入，公共財(cái)政體制的逐步完善，對地方人大及其常委會監(jiān)督地方政府財(cái)政預(yù)決算工作提出了新的更高要求。審查預(yù)決算、審查預(yù)算調(diào)整方案、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等工作，是法律賦予各級人大及其常委會的重要職權(quán)。作為行使監(jiān)督權(quán)力的主體機(jī)構(gòu)，健全各級人大對政府的預(yù)決算監(jiān)督和審查權(quán)一直是我國公共財(cái)政預(yù)算改革的一個重要方向。人大監(jiān)控政府財(cái)政的制度創(chuàng)新，能聚合起科學(xué)地監(jiān)控政府財(cái)政預(yù)算行為的正能量。近年來，無論是全國人大還是地方人大，在推動公共預(yù)決算制度創(chuàng)新上都作了一些新探索。本文以廣東省廣州市的探索為例，對地方人大監(jiān)控政府財(cái)政的制度創(chuàng)新問題做些分析與探討。

一、地方人大監(jiān)控政府財(cái)政的制度創(chuàng)新背景

（一）地方人大監(jiān)控政府財(cái)政的探索過程

1999年，我國部分地區(qū)率先推行了部門預(yù)算管理制度改革，標(biāo)志著我國公共預(yù)算制度改革正式破題。隨著地區(qū)經(jīng)驗(yàn)獲得中央認(rèn)可，部門預(yù)算管理改革開始在全國逐步推開[1]。20世紀(jì)末以來特別是進(jìn)入到21世紀(jì)后，部分地方人大對原來的監(jiān)控政府財(cái)政的方式方法進(jìn)行了漸進(jìn)式改革，這種改革至今已經(jīng)十多年。通過這種持續(xù)性的漸進(jìn)式改革，部分地方人大最終實(shí)現(xiàn)了對政府預(yù)決算的全口徑審查監(jiān)督，提高了地方人大對政府財(cái)政監(jiān)督的有效性。

多年來，廣州市人大一直在不斷探索和推進(jìn)對政府工作進(jìn)行監(jiān)督審議的力度和成效，以漸進(jìn)的方式最終實(shí)現(xiàn)對政府預(yù)決算的全口徑審查監(jiān)督。從2001年起，廣州市人大常委會每年專題聽取和審議財(cái)政專戶管理資金（預(yù)算外資金）和社會保險(xiǎn)基金收支情況報(bào)告；2007年起，土地出讓金納入基金預(yù)算草案提交代表大會審查；2008年起，所有部門預(yù)算提交代表大會審查，并每年選擇兩個部門預(yù)算在代表大會期間進(jìn)行公開專題審議[2]。2009年起，政府部門預(yù)算向社會公開。廣州市人大于2010年進(jìn)一步將基本建設(shè)統(tǒng)籌資金、城市維護(hù)建設(shè)資金和科技資金列入公共專項(xiàng)支出預(yù)算草案提交代表大會審查?！稄V州市政府投資管理?xiàng)l例》于2011年經(jīng)省人大常委會批準(zhǔn)施行，這是廣州第一個由專門委員會自主起草制定的地方性法規(guī)。根據(jù)該條例規(guī)定，政府投資的重大項(xiàng)目計(jì)劃草案要提交人民代表大會審查批準(zhǔn)，并從當(dāng)年起，每年選擇一個政府投資重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算在人民代表大會會議期間進(jìn)行公開專題審議。2012年結(jié)合審查決算，首次將四個法定支出部門的決算分析報(bào)告和審計(jì)報(bào)告提交市人大常委會，并要求決算報(bào)告中必須專門反映“三公”經(jīng)費(fèi)。接下來，從2013年起，廣州市政府國有資本經(jīng)營預(yù)算開始提交代表大會審查。此外，廣州市人大常委會還首次審批地方政府性債務(wù)的舉借及償還計(jì)劃。2014年，社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和財(cái)政專戶管理資金預(yù)算也將一并提交代表大會審查[3]。地方政府性債務(wù)情況每年要向市人大常委會報(bào)告。至此，廣州市政府的財(cái)政收支預(yù)決算最終實(shí)現(xiàn)全口徑提交人民代表大會審查批準(zhǔn)。

此外，針對人大代表看不懂政府提交審議的財(cái)務(wù)報(bào)告的情況，廣州市人大通過推進(jìn)預(yù)算決算的細(xì)化，來體現(xiàn)政府預(yù)決算的“深度”。目前廣州市政府向人大提交審議的報(bào)告，部分重點(diǎn)預(yù)算支出科目已經(jīng)被要求細(xì)化到項(xiàng)。在預(yù)決算信息的公開方面，廣州市人大通過常委會信息網(wǎng)、預(yù)算工委專門網(wǎng)頁及“廣州財(cái)政”專欄向社會公布經(jīng)人大及其常委會審查批準(zhǔn)的預(yù)算決算、常委會審議意見、財(cái)政專題調(diào)研報(bào)告。從政府財(cái)政公開范圍與相關(guān)進(jìn)程來看，廣州市在繼2009年向社會公開政府部門預(yù)算后，自2011年起，政府部門決算也開始向社會公開，2012年政府部門“三公”經(jīng)費(fèi)決算向社會公開。從2013年起，廣州市政府部門公布“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算以及區(qū)（縣級市）“三公”經(jīng)費(fèi)首次公開[4]。2014年下半年，廣州市市直部門提交決算時將按經(jīng)濟(jì)分類曬出賬本。這樣一來，公眾看到的就不只是“三公”“四公”，而是“二三十個公”[5]。

（二）地方人大監(jiān)控政府財(cái)政方式的創(chuàng)新

進(jìn)入21世紀(jì)以來，部分地方人大積極探索監(jiān)控政府財(cái)政的新方式，實(shí)施對政府財(cái)政的有效監(jiān)控。近年來，廣州市人大及其常委會不斷創(chuàng)新工作方式，主動適應(yīng)人民群眾的新期待，全面加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督，將審查監(jiān)督工作貫穿于完整的預(yù)算周期，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算與績效評價(jià)的全過程監(jiān)督。迄今為止，與全國其他城市的做法比較，廣州在對政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督方面，有三個方面的特色，即“全覆蓋”“全過程”、“全方位”，并在此基礎(chǔ)上將多年探索的經(jīng)驗(yàn)上升到法律法規(guī)的層面[6]。

1.強(qiáng)化全領(lǐng)域監(jiān)督。廣州市在2013年將政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算在提交人民代表大會審查批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，2014年將社會保險(xiǎn)（放心保）基金預(yù)算和財(cái)政專戶管理資金預(yù)算一并提交人民代表大會審查批準(zhǔn)。廣州市人大及時審查批準(zhǔn)市本級預(yù)算調(diào)整方案，避免出現(xiàn)“錢花完了再報(bào)告”，防止年底突擊花錢。將市政府年度舉債計(jì)劃納入常委會討論決定重大事項(xiàng)范圍。廣州市通過以上舉措，實(shí)現(xiàn)了政府全部收支納入人大及其常委會監(jiān)督范圍。

2.強(qiáng)化全方位監(jiān)督。廣州市提前介入預(yù)算編制工作，人代會前專門組織人大財(cái)經(jīng)委委員、部分人大代表和有關(guān)專家對預(yù)算草案進(jìn)行先行審查。廣州市人大探索代表團(tuán)專題審查預(yù)算，從2014年人代會開始，安排每個代表團(tuán)分別專題審查1個部門預(yù)算和1個政府投資重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算。推進(jìn)預(yù)決算細(xì)化，要求部門預(yù)算單列并細(xì)化“三公”經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)支出。廣州市人大督促政府推進(jìn)預(yù)決算公開，“三公”經(jīng)費(fèi)公開范圍擴(kuò)大到黨委系統(tǒng)和人大、政協(xié)機(jī)關(guān)，覆蓋市、區(qū)（縣級市）、鎮(zhèn)三級政府。

3.強(qiáng)化全過程監(jiān)督。廣州市從預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及審計(jì)等環(huán)節(jié)入手，深化預(yù)決算全過程監(jiān)督。廣州市人大聽取和審議預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政專戶管理資金及社保基金收支、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)等報(bào)告，開展社會保障資金預(yù)算執(zhí)行專題調(diào)研監(jiān)督，審查批準(zhǔn)決算，督促政府嚴(yán)格財(cái)政收支，認(rèn)真整改審計(jì)查出的問題，確保預(yù)算正確執(zhí)行。廣州市人大在審議政府舉債報(bào)告時，要求政府嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高償債企業(yè)運(yùn)營管理水平。對《廣州市政府投資管理?xiàng)l例》實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，要求政府規(guī)范投資項(xiàng)目建設(shè)程序，完善項(xiàng)目儲備庫制度，建立項(xiàng)目績效考核機(jī)制。廣州市人大聽取和審議財(cái)政支出績效情況的報(bào)告，對市財(cái)政局落實(shí)政府工作報(bào)告目標(biāo)任務(wù)情況進(jìn)行工作評議和滿意度測評,督促政府強(qiáng)化收支管理和監(jiān)督，盤活沉淀財(cái)政資金，提高財(cái)政資金使用效益[7]。

如上所述，廣州市在對政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督的三個方面內(nèi)容是相互聯(lián)系、相輔相成的一個有機(jī)整體，圖示如下：

黨的十八大報(bào)告明確提出要“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，并且將這一內(nèi)容作為“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”的內(nèi)容，便已明確要將預(yù)算監(jiān)督“調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)”的舊有職能進(jìn)行擴(kuò)容，賦予(或曰激活)其權(quán)力制衡、經(jīng)濟(jì)憲法的新使命。“全口徑”預(yù)算報(bào)告的初步實(shí)現(xiàn)，能否讓預(yù)算監(jiān)督回到其作為憲法的基本屬性上來，關(guān)鍵一點(diǎn)就在于人大監(jiān)督的力度[8]。2002年3月，廣州市十一屆人大五次會議通過的《廣州市人民代表大會審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》（以下簡稱“廣州舊辦法”），并于2002年7月1日起施行?！皬V州舊辦法”實(shí)施11年來，對加強(qiáng)廣州市人大預(yù)算審查監(jiān)督、規(guī)范政府預(yù)算決算行為發(fā)揮了重要作用。但是，隨著財(cái)政預(yù)算改革的不斷深入，近年來全國人大頒布施行監(jiān)督法、修訂預(yù)算法，各地人大都在不斷加強(qiáng)和完善預(yù)算審查監(jiān)督。在新的形勢、新的要求下，“廣州舊辦法”已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)人大工作發(fā)展的需要。為下一步推進(jìn)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督工作提供制度保障，2013年5月，廣州市十四屆人大常委會第二十七次主任會議決定修訂“廣州舊辦法”[9]。2014年2月22日，廣州市第十四屆人民代表大會第四次會議通過了修訂后的《廣州市人民代表大會審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》（以下簡稱為“廣州新辦法”），決定自2014年3月1日起施行。近年來廣州市人大對財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督的很多好做法都被寫進(jìn)了“廣州新辦法”，用法律的形式加以鞏固，將會使人大的監(jiān)督更具有剛性、時效性，也符合黨的十八屆三中全會對人大工作提出的新要求。

二、地方人大監(jiān)控政府財(cái)政的制度內(nèi)容體系創(chuàng)新

我國的預(yù)算制度改革在不斷推進(jìn)，但尚未脫離傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的束縛，大量政府收支未納入實(shí)質(zhì)性預(yù)決算管理，地方人大對地方政府財(cái)政的監(jiān)控力度小，預(yù)算制度體系特別是地方人大監(jiān)控政府財(cái)政制度的內(nèi)容體系還存在諸多問題。制度創(chuàng)新是破解地方人大對地方政府財(cái)政監(jiān)控難題的“法門”，也是推進(jìn)“法治監(jiān)控”的重要動力。應(yīng)運(yùn)用系統(tǒng)論的理念與方法，全面創(chuàng)新地方人大監(jiān)控政府財(cái)政制度的內(nèi)容體系，為實(shí)現(xiàn)地方人大有效地監(jiān)控政府財(cái)政提供制度基礎(chǔ)。下面以“廣州新辦法”的創(chuàng)新為例，分別做些簡要的分析。廣州市人大監(jiān)控政府財(cái)政制度創(chuàng)新的重點(diǎn)主要集中在監(jiān)控領(lǐng)域的創(chuàng)新、監(jiān)控程序的創(chuàng)新、監(jiān)控機(jī)制的創(chuàng)新等三個方面。

（一）監(jiān)控領(lǐng)域的創(chuàng)新

1.政府收支全部納入人大監(jiān)督

審查審批和監(jiān)督地方政府財(cái)政全口徑預(yù)算決算，是地方人大監(jiān)督職權(quán)的應(yīng)履之責(zé)。地方人大對地方政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，意味著地方政府的全部收入和支出都要納入地方人大的監(jiān)管視野。面對越做越大的財(cái)政“蛋糕”，近年來我國加快推進(jìn)全口徑預(yù)算體系建設(shè)。從2011年起，我國將所有政府性收入納入預(yù)算管理，全面取消預(yù)算外資金。目前尚在修改的預(yù)算法草案也明確提出，我國的預(yù)算是一個包括“公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算”四本預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算編制的統(tǒng)一性和完整性。但分析人士指出，目前我國預(yù)算管理的完整性仍有待加強(qiáng)，如納入預(yù)算管理資金還沒有做到“橫到邊縱到底”，即使是納入預(yù)算管理的，也未必都能按照制度辦事。十八大代表、審計(jì)署審計(jì)長劉家義直言，我國目前的政府預(yù)算決算還未能覆蓋所有政府收支，各級政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分還不夠科學(xué)，轉(zhuǎn)移支付分配還不盡合理[10]。針對這種現(xiàn)象，“廣州新辦法”第二條規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算?！币?guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)了人大對政府財(cái)政資金的全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督。

2.人代會審查項(xiàng)目增兩倍

每年一次的地方人民代表大會會議，許多地方人大過去往往只安排審查政府的預(yù)算草案，不安排審查政府部門預(yù)算草案，致使地方人大無法對政府部門預(yù)算實(shí)施有效的監(jiān)督。以往，廣州市“人大會議期間審查預(yù)算報(bào)告，是由預(yù)算工委和財(cái)經(jīng)委員會委員代表參加，從100多個政府部門中抽取兩個進(jìn)行專題審查，專題審查的覆蓋面較小，參與審查的代表也不多”[11]。針對這種現(xiàn)象，“廣州新辦法”第十六條規(guī)定：“市人民代表大會會議期間，各代表團(tuán)結(jié)合全面審查預(yù)算草案，根據(jù)會議安排專題審查部門預(yù)算草案和政府投資項(xiàng)目預(yù)算草案。市人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會的意見對預(yù)算草案作進(jìn)一步審查，并向大會主席團(tuán)提交預(yù)算草案及上年預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告、專題審查部門預(yù)算草案和政府投資項(xiàng)目預(yù)算草案情況的書面報(bào)告。審查結(jié)果報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）對上年預(yù)算執(zhí)行中貫徹落實(shí)市人民代表大會預(yù)算決議的情況作出評價(jià)；（二）對本年度預(yù)算草案的合法性、可行性作出評價(jià)；（三）對專題審查的部門預(yù)算草案和政府投資項(xiàng)目預(yù)算草案作出評價(jià)；（四）對完成預(yù)算任務(wù)、完善預(yù)算管理、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督提出意見和建議?！弊鞒鲞@種制度規(guī)定，有利于地方人大對政府部門預(yù)算實(shí)施有效的監(jiān)督。在這一制度規(guī)定基礎(chǔ)上，廣州市人大致力于建立“兩會”期間代表團(tuán)專題審查制度，進(jìn)一步擴(kuò)大專題審查范圍。從2014年起，廣州市12個人大代表團(tuán)，每個專題審查一個政府部門預(yù)算和一個重點(diǎn)投資項(xiàng)目，“12個代表團(tuán)分別專題審查了12個政府部門和12個政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目的預(yù)算，專題審查的覆蓋面擴(kuò)大了，參與的代表也增加了。”[12]

3.政府舉債必須報(bào)人大批準(zhǔn)

長期以來，地方人大對政府債務(wù)的監(jiān)督乏力，使地方政府債務(wù)增長過快，出現(xiàn)諸如違規(guī)舉債、違規(guī)花錢等問題，形成了較大的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如“審計(jì)署對政府性債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，我國政府性債務(wù)存在債務(wù)增長較快、有的地區(qū)債務(wù)率已經(jīng)超過100%、對土地出讓收入的依賴程度較高、部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金等幾大問題。此外，部分地方存在違規(guī)舉債、違規(guī)花錢。上述問題暴露出政府性債務(wù)的預(yù)算管理、規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等方面仍顯薄弱，制度執(zhí)行也不到位”[13]。針對這種現(xiàn)象，“廣州新辦法”第三十條規(guī)定：“市人民政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借、償還計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年提請市人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)，審查和批準(zhǔn)程序依照本辦法第二十八條、第二十九條規(guī)定執(zhí)行?！弊鞒鲞@種制度規(guī)定，有利于規(guī)范政府的舉債行為，規(guī)避政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.政府預(yù)算執(zhí)行重大問題可專項(xiàng)審計(jì)

過去，地方人大對政府預(yù)算執(zhí)行中的重大問題缺少監(jiān)督方面的制度規(guī)定，致使地方人大對政府預(yù)算執(zhí)行中的重大問題，難以實(shí)施有效的監(jiān)督。缺少了這方面的監(jiān)督，政府預(yù)算執(zhí)行中的重大問題往往成為問題多發(fā)的地方。針對這種現(xiàn)象，“廣州新辦法”第三十二條規(guī)定：“市人民代表大會常務(wù)委員會主任會議可以要求市人民政府責(zé)成審計(jì)部門對預(yù)算執(zhí)行中的重大問題進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，并向市人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)告審計(jì)結(jié)果。”這種制度規(guī)定，有利于地方人大對政府預(yù)算執(zhí)行中的重大問題實(shí)施有效的監(jiān)督。

（二）監(jiān)控程序的創(chuàng)新

1.提升地方人大預(yù)算工作委員會的地位與作用

長期以來，廣州市的預(yù)算審查監(jiān)督工作，一直由市人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會及市人大常委會財(cái)經(jīng)工作委員會協(xié)助市人民代表大會及其常務(wù)委員會進(jìn)行，歷屆財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會及財(cái)經(jīng)工作委員會在這方面做了不少工作，取得了一定的成效。但由于預(yù)算審查監(jiān)督工作專業(yè)性強(qiáng)，工作量大，而財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會及財(cái)經(jīng)（預(yù)算）工作委員會聯(lián)系的部門較多，工作范圍較寬，對預(yù)算的審查監(jiān)督存在覆蓋面不全、專業(yè)性不強(qiáng)、經(jīng)常性不夠等問題。為了更好地履行市人民代表大會及其常務(wù)委員會對預(yù)算的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督的職責(zé)，市人大常委會需要設(shè)立專門的預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)預(yù)算工作委員會[14]。2012年10月29日，廣州市十四屆人大常委會第八次會議審議了市人大常委會主任會議關(guān)于提請審議設(shè)立市人大常委會預(yù)算工作委員會的議案,并表決通過[15]。以往的有關(guān)制度規(guī)定中，對地方人大常委會預(yù)算工作委員會的地位定位不清，沒有突出其應(yīng)有的作用，使其無法發(fā)揮出重要作用。針對這種現(xiàn)象，“廣州新辦法”第四條規(guī)定：“市人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會承擔(dān)審查預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等方面的具體工作；牽頭組織市人民代表大會常務(wù)委員會各工作委員會對部門預(yù)算、決算和政府投資項(xiàng)目預(yù)算、決算草案進(jìn)行預(yù)先審查。”這一制度規(guī)定，明確了預(yù)算工作委員會在預(yù)算過程中的角色，定位地方人大常委會預(yù)算工作委員會作為主要承擔(dān)預(yù)算工作的工作委員會，并對其作用和地位做了非常清晰地描述。這一表述不僅改變了過往相對模糊的狀態(tài)，也為地方人大及時（比過去提前）介入預(yù)算的編制、進(jìn)行預(yù)審，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“廣州新辦法”中提出的預(yù)審、初審和審批的“三審”制度創(chuàng)造了條件[16]。

2.創(chuàng)設(shè)廣州特色預(yù)算決算“三審制”

每年一次的地方人民代表大會會議，開會時間往往只有短短的幾天，除去一些必要的審議其他事項(xiàng)時間外，用于審議政府財(cái)政預(yù)算決算的時間就極少了。從地方人大會議審查政府預(yù)算報(bào)告情況來看，地方人大代表往往在大會召開時才拿到政府預(yù)算報(bào)告。在會期短、議程多、任務(wù)重的情況下，缺乏財(cái)經(jīng)專業(yè)知識的地方人大代表難以對政府預(yù)算報(bào)告進(jìn)行全面、具體、細(xì)致、深入的審查，結(jié)果只是履行表決程序。這種時間安排上的不充裕，加上地方人大代表大多數(shù)都不是財(cái)經(jīng)專家，往往使地方人大審議政府財(cái)政預(yù)算決算走了過場，無法保證審議的質(zhì)量。針對這種現(xiàn)象，“廣州新辦法”第十二條規(guī)定：“預(yù)算審查實(shí)行‘三審’制。市人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會牽頭組織預(yù)先審查；市人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行初步審查；市人民代表大會審查和批準(zhǔn)并作出決議?！边@一制度規(guī)定，強(qiáng)調(diào)人大預(yù)算審議的提前介入，創(chuàng)設(shè)了廣州特色的預(yù)算決算“三審”制：市人大常委會預(yù)算工委“預(yù)審”—市人大財(cái)經(jīng)委“初審”—市人代會或市人大常委會審批。作出這種制度規(guī)定，有利于確保地方人大審議政府財(cái)政預(yù)算決算的時間，增加審議主體，發(fā)現(xiàn)問題，提升審議的質(zhì)量。廣州市人大對政府財(cái)政預(yù)算決算的“三審制”使得人大代表對于預(yù)算決算編制能夠提前介入，提早發(fā)現(xiàn)問題并提出建議、作出修正。比如2013年10月，由市人大財(cái)經(jīng)委帶隊(duì)，對一些市政府部門2013年度部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行初審。市人大代表李鷹當(dāng)時發(fā)現(xiàn)市質(zhì)監(jiān)局的年度預(yù)算執(zhí)行率只有60%，而大會正式審查的時候，預(yù)算執(zhí)行率就“躍進(jìn)”到98%。李鷹據(jù)此詢問市質(zhì)監(jiān)局有無年底突擊指標(biāo)的情況。而市質(zhì)監(jiān)局相關(guān)負(fù)責(zé)人的回應(yīng)是：部分資金安排在年底支付，比如訂購設(shè)備和工程款都是結(jié)算，并表示今后會更加重視執(zhí)行率的問題[17]。

3.追問政府對審計(jì)出的問題的整改情況

以往地方人大組織的績效審計(jì)中“揭發(fā)”了不少問題，但缺乏對整改情況的“追問”，容易導(dǎo)致問題“年年審，年年有”。針對這種現(xiàn)象，“廣州新辦法”第三十七條規(guī)定：“市審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)在市人民代表大會常務(wù)委員會會議舉行的30日前，將市本級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)及整改情況的工作報(bào)告初稿送交市人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會?！钡谌藯l規(guī)定：“市人民政府應(yīng)當(dāng)在市人民代表大會常務(wù)委員會會議舉行的10日前，向市人民代表大會常務(wù)委員會提交市本級決算草案和關(guān)于市本級決算草案的報(bào)告，同時提交對市本級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)及整改情況的工作報(bào)告?！钡谒氖畻l規(guī)定：“市人民代表大會常務(wù)委員會審查市本級決算草案時，市人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)列席會議，并對市人民代表大會常務(wù)委員會組成人員提出的詢問或者依照法定程序提出的質(zhì)詢給予說明或者答復(fù)?！卑凑者@一規(guī)定，廣州市人大2014年起又有新舉：人大對審計(jì)報(bào)告的審議意見，審計(jì)部門要專門將研究處理情況向人大再報(bào)告一次，重點(diǎn)是審計(jì)問題的整改落實(shí)情況，審計(jì)查出問題的部門要被邀請列席，若整改得不徹底，人大常委會還會提出詢問[18]?！叭绻粋€單位連續(xù)兩三年都被叫到常委會來接受詢問，這個局長做起來也心寒。這樣一來，各部門用錢就會依法依規(guī)，用得更到位，不會出現(xiàn)違規(guī)違法的行為?！盵19]

（三）監(jiān)控機(jī)制的創(chuàng)新

1.政府處理審議意見情況由人大打分并公開

以往，地方政府對人大有關(guān)財(cái)政方面的審議意見的處理與回復(fù)并不是很重視，原因在于地方人大缺少這方面的剛性要求與相關(guān)的制度規(guī)定。針對這種現(xiàn)象，“廣州新辦法”第二十五條規(guī)定：“市人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)財(cái)政方面的審議意見交由市人民政府研究處理。市人民政府在收到審議意見6個月之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)向市人民代表大會常務(wù)委員會書面報(bào)告研究處理情況?！钡诙鶙l規(guī)定：“市人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會應(yīng)當(dāng)對市人民政府報(bào)送的有關(guān)市人民代表大會常務(wù)委員會財(cái)政方面審議意見研究處理情況的書面報(bào)告進(jìn)行審核，提出審核意見。市人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)對市人民政府報(bào)送的有關(guān)財(cái)政方面審議意見研究處理情況的書面報(bào)告進(jìn)行滿意度測評，并向社會公布測評結(jié)果。”這就是說，市人大常委會有關(guān)財(cái)政方面的審議意見交給市政府后，市政府應(yīng)在6個月內(nèi)書面報(bào)告意見的處理情況。人大常委會將對政府報(bào)送的處理情況進(jìn)行滿意度測評，并向社會公布測評結(jié)果。有了這種制度規(guī)定，地方政府對人大有關(guān)財(cái)政方面的審議意見的處理與回復(fù)，不敢再消極應(yīng)付。

2.政府預(yù)算決算獲批后20個工作日內(nèi)公開

由于缺少地方人大的剛性監(jiān)督要求，我國地方政府公開財(cái)政預(yù)算決算的積極性不高，主要表現(xiàn)在：一是我國地方政府公開財(cái)政預(yù)算決算的內(nèi)容少或只公開財(cái)政預(yù)算、決算的幾個相關(guān)數(shù)字；二是我國地方政府財(cái)政預(yù)算決算公開不及時，往往有推后幾個月才公開的現(xiàn)象。因此，“廣州新辦法”第八條規(guī)定：“市財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在市人民代表大會或者市人民代表大會常務(wù)委員會審查批準(zhǔn)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算后20個工作日內(nèi)，向社會公開市總預(yù)算、決算和市本級預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算；各部門應(yīng)當(dāng)在市財(cái)政部門批復(fù)部門預(yù)算、決算后20個工作日內(nèi)，向社會公開本部門的預(yù)算、決算；涉及國家秘密的不予公開?！边@是對政府公開財(cái)政預(yù)算決算的剛性時間要求，政府必須按時公開財(cái)政預(yù)算決算。中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系主任林江說：“滿足了公眾的知情權(quán)，才有了參與監(jiān)督的基礎(chǔ)。從這個意義上，廣州市人大此舉具有開創(chuàng)意義，值得期待?！盵20]

由上可見，地方人大監(jiān)控政府財(cái)政制度的內(nèi)容體系創(chuàng)新的三個方面（監(jiān)控領(lǐng)域的創(chuàng)新、監(jiān)控程序的創(chuàng)新、監(jiān)控機(jī)制的創(chuàng)新）是相互聯(lián)系、相輔相成的有機(jī)整體，圖示如下：

三、地方人大監(jiān)控政府財(cái)政的制度創(chuàng)新績效

制度創(chuàng)新是否成功，需要通過制度創(chuàng)新績效評價(jià)后，才能作出正確的判斷。制度創(chuàng)新績效評價(jià)應(yīng)多元化，以增強(qiáng)制度創(chuàng)新績效評價(jià)的可信度。地方人大監(jiān)控政府財(cái)政的制度創(chuàng)新績效可由地方人大制度創(chuàng)新主體系統(tǒng)與社會系統(tǒng)進(jìn)行評價(jià)。下面以“廣州新辦法”的創(chuàng)新為例，做一些簡要的分析。

（一）地方人大監(jiān)控政府財(cái)政制度創(chuàng)新績效的主體系統(tǒng)評價(jià)

1.地方人大監(jiān)控政府財(cái)政制度創(chuàng)新的績效，可由制度創(chuàng)新組織者來進(jìn)行評估或收集各界人士的評價(jià)。如“廣州市人大財(cái)經(jīng)委主任委員歐陽知，是市人大監(jiān)督政府‘錢袋子’的主推者。”[21]“歐陽知表示，最大突破在于對政府預(yù)算決算逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性審查和監(jiān)督。歐陽知介紹，據(jù)他所知，還沒有別的地方像廣州這樣以代表大會出臺規(guī)范性文件來規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督的。他說，目前全國人大也正在緊鑼密鼓地修訂預(yù)算法?！珖舜笠埠芸粗貜V州的實(shí)踐，對我們的經(jīng)驗(yàn)做法很重視，還委托我們搞了幾次專門調(diào)研?！盵22]

2.地方人大監(jiān)控政府財(cái)政制度創(chuàng)新的績效，可由全國人大進(jìn)行評價(jià)。如“廣州市的相關(guān)工作，從調(diào)研開始就受到全國人大的高度關(guān)注和重視。廣州人大重點(diǎn)課題調(diào)研組被確定為全國人大常委會‘加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督’專題調(diào)研的委托調(diào)研單位。而廣州市從2014年起對政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督工作則被全國人大認(rèn)為走在了全國前列，為其他城市在相關(guān)領(lǐng)域的探索提供了示范”[23]。

（二）地方人大監(jiān)控政府財(cái)政制度創(chuàng)新績效的社會系統(tǒng)評價(jià)

1.地方人大監(jiān)控政府財(cái)政制度創(chuàng)新的績效，可由媒體、記者來評價(jià)。因?yàn)橹髁髅襟w或重要媒體具有較高的公信力，主流媒體或重要媒體的資深記者或名記者具有很強(qiáng)的政治素養(yǎng)與文字功底，由他們來評價(jià)地方人大監(jiān)控政府財(cái)政制度創(chuàng)新的績效，可信度較高。如“一直走在全國預(yù)算改革前列的廣州市2014年預(yù)算實(shí)現(xiàn)‘全裸’，將社保基金預(yù)算和財(cái)政專戶管理資金預(yù)算提交人大審查，將政府可支配財(cái)力曬個底朝天。先行‘全裸’比‘全口徑’更全”[24]。又如：“廣州市政府部門預(yù)算支出按‘經(jīng)濟(jì)分類’細(xì)化到‘款級’是實(shí)現(xiàn)預(yù)算精細(xì)化從而陽光化的巨大進(jìn)步，真正讓人大代表有了監(jiān)督的抓手?！盵25]再如“把政府管理的財(cái)政資金全部納入人大的審查和監(jiān)督范圍，此舉走在全國前列”[26]。

2.互聯(lián)網(wǎng)時代，地方人大監(jiān)控政府財(cái)政制度創(chuàng)新的績效，可由網(wǎng)友來評價(jià)。因?yàn)槭悄涿?，所以網(wǎng)友的評價(jià)無所顧慮，具有較高的可信度。如“在即將召開的廣州市十四屆人大四次會議上，將首次實(shí)行全口徑預(yù)算審查監(jiān)督，即在審查公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的基礎(chǔ)上，首次將社會保險(xiǎn)基金預(yù)算、財(cái)政專戶管理資金預(yù)算納入代表大會審查范圍。這一舉措得到廣大網(wǎng)友的一致稱贊”[27]。又如“實(shí)行部門預(yù)決算編制支出由功能性分類，向經(jīng)濟(jì)分類編報(bào)，早已成為業(yè)內(nèi)共識，陜西、云南、廣西等地也對經(jīng)濟(jì)分類的部門預(yù)算支出進(jìn)行公開試點(diǎn)，但都沒有上升到制度層面并強(qiáng)制執(zhí)行?！畯V州新辦法’的正式實(shí)施，無疑是邁出了制度化、法制化和常態(tài)化的重要一步，有助于形成帶動效應(yīng)”[28]。

3.地方人大監(jiān)控政府財(cái)政制度創(chuàng)新的績效，可由專家學(xué)者來評價(jià)。因?yàn)閷＜覍W(xué)者具有較高的專業(yè)素質(zhì)，可從其專業(yè)角度對地方人大監(jiān)控政府財(cái)政的制度創(chuàng)新績效作出可信度較高的評估。如財(cái)政部財(cái)科所副所長王朝才接受記者采訪時稱：“廣州所走之路應(yīng)該說代表了我們國家未來要走的路，廣州只是先行一步?！彼J(rèn)為，全國徹底實(shí)現(xiàn)預(yù)算透明還需要一段時間，“估計(jì)到2020年實(shí)現(xiàn)的希望比較大?！盵29]又如被譽(yù)為“推動政府預(yù)算公開第一人”的吳君亮認(rèn)為：“2014年廣州市人大會議修訂通過并已于3月1日正式實(shí)施的《廣州市人民代表大會審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》，讓我們看到了廣州市在推動公共預(yù)算制定規(guī)范化、預(yù)算公開制度化和細(xì)致化等諸多方面作出的不小努力，而且這些努力順應(yīng)著公共預(yù)算改革的時代方向，思路清晰。”[30]

由上可見，地方人大監(jiān)控政府財(cái)政制度創(chuàng)新績效的主體系統(tǒng)評價(jià)與社會系統(tǒng)評價(jià)是相互聯(lián)系、相輔相成的關(guān)系，圖示如下：

綜上所述，地方人大監(jiān)控政府財(cái)政的制度創(chuàng)新具有很高的績效，是適合中國國情的地方人大制度創(chuàng)新的成功實(shí)踐。

注釋：

[1]郭繼光：《預(yù)算監(jiān)督的地方實(shí)踐》，載《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》2008年3月10日。

[2][18]王鶴等：《全口徑審查管好“錢袋子”》，載《廣州日報(bào)》2014年2月13日。

[3]黃麗娜：《將加深對政府財(cái)政監(jiān)督，據(jù)預(yù)算知公務(wù)員工資》，載《羊城晚報(bào)》2013年10月30日。

[4][6][23]楊興云：《廣州預(yù)算監(jiān)督“變法”》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2013年10月22日。

[5][24][29]趙婧等：《廣州財(cái)政預(yù)算“全裸”領(lǐng)先全國，代表團(tuán)“一對一”審部門預(yù)算》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2014年2月20日。

[7]張桂芳：《廣州市人民代表大會常務(wù)委員會工作報(bào)告——2014年2月20日在廣州市第十四屆人民代表大會第四次會議上》，載《廣州日報(bào)》2014年2月27日。

[8]蕭銳：《曬“三十公”的廣州，人大監(jiān)督要再“硬”點(diǎn)》，載《南方都市報(bào)》2014年2月19日。

[9][26]鄭佳欣等：《廣州市財(cái)政資金擬全部納入人大監(jiān)督》，載《南方日報(bào)》2013年10月30日。

[10]韓潔等：《看緊國家“錢袋子”——十八大報(bào)告提出加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督》，載《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》2012年11月13日。

[11][12][17]曾妮：《全口徑預(yù)算太多太厚，代表坦言“看不懂看不完”》，載《南方日報(bào)》2014年2月21日。

[13]王姝：《地方政府債務(wù)年均增長19.97%》，載《新京報(bào)》2013年12月31日。

[14]朱小勇：《市人大常委會擬設(shè)預(yù)算工作委員會》，載《信息時報(bào)》2012年10月30日。

[15]黃偉：《廣州市人大常委會設(shè)立預(yù)算工作委員會》，載《南方日報(bào)》2012年10月29日。

[16][30]吳君亮：《讓人大在預(yù)算中的作用更具操作性——點(diǎn)評新修訂的〈廣州市人民代表大會審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法〉》，載《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》2014年3月6日。

[19][22]盧文潔等：《廣州審議新辦法，公務(wù)員工資獎金都要“曬”》，載《廣州日報(bào)》2014年2月21日。

[20]占文平：《廣州政府全部收支有望率先實(shí)現(xiàn)“全口徑預(yù)算”》，載《新快報(bào)》2013年10月30日。

[21]王石川：《從曬“三公”到曬“三十公”的進(jìn)步軌跡》，載《工人日報(bào)》2014年2月20日。

[25]沈彬：《不宜過高評價(jià)廣州預(yù)算精細(xì)化改革》，載《東方早報(bào)》2014年2月24日。

[27]馮蕓清：《廣州人大今年預(yù)算審查將按全口徑統(tǒng)計(jì)財(cái)政總收入和總支出》，人民網(wǎng)2014年2月11日訪問。

[28]堂吉偉德：《“可查公務(wù)員工資及明細(xì)”是改革樣本》，載《深圳商報(bào)》2014年2月24日。

（作者系中共廣州市委黨校公共管理教研部副教授、廣東省人大制度研究會理事）