1954年9月，以人民代表大會(huì)制度和憲法的誕生為標(biāo)志，中國歷史上第一次出現(xiàn)了以人民利益為依歸的新型立法。地方立法作為國家立法的重要組成部分，也在人民代表大會(huì)制度的不斷完善中走過了35年的發(fā)展歷程。在紀(jì)念人民代表大會(huì)制度誕辰60周年之際，作為長期從事地方立法的一名工作者，擬重點(diǎn)就甘肅省1979年以來的立法路徑、成就、經(jīng)驗(yàn)、特征、機(jī)制轉(zhuǎn)變等作一簡要回顧和總結(jié)，并對地方立法今后的發(fā)展改革談點(diǎn)想法和看法。

一、發(fā)展路徑和階段性特征

1979年7月頒布的地方組織法，第一次明確賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)享有地方立法權(quán)，1982年憲法以根本大法的形式確認(rèn)了這一規(guī)定。從此甘肅的地方立法經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從小到大、從起步探索到提高發(fā)展的歷史過程。

（一）立法成就

1979年至2014年3月底，甘肅省人大及其常委會(huì)先后制定了176件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，批準(zhǔn)蘭州市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)35件，批準(zhǔn)民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例61件，作出法規(guī)性決議、決定32件。立法領(lǐng)域涵蓋了財(cái)政經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民族僑務(wù)、環(huán)境資源保護(hù)、科教文衛(wèi)、民生、內(nèi)務(wù)司法、人大自身建設(shè)等各個(gè)方面。這些地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定與實(shí)施，發(fā)揮了法律具有的規(guī)范、引導(dǎo)、教育和保障等功能，效果是明顯的，作用也是多方面的。一是促進(jìn)了法律、行政法規(guī)在本省行政區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行，對調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)生活，引領(lǐng)、促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了積極的作用。如《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《甘肅省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《甘肅省農(nóng)民教育培訓(xùn)條例》《甘肅省農(nóng)村公路條例》《甘肅省殘疾人保障條例》等地方性法規(guī)，從宏觀上體現(xiàn)了“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生”的要求，從微觀上促進(jìn)了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源的有效配置。二是在制定實(shí)施性、補(bǔ)充性法規(guī)的基礎(chǔ)上，還對國家尚未立法的方面進(jìn)行自主性、先行性立法，填補(bǔ)了國家在一些領(lǐng)域的立法空白，為國家立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為建立中國特色社會(huì)主義法律體系作出了貢獻(xiàn)。三是建立了較為完善的地方立法程序，摸索出了行之有效的立法工作思路和方法。四是建立了適合本地情況的立法工作機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)和練就了一支素質(zhì)較高的立法工作隊(duì)伍。

（二）立法路徑和階段性特征

回顧35年的立法歷程，甘肅地方立法路徑大體可分為起步探索、規(guī)范發(fā)展和全面提升三個(gè)階段。

一是起步探索階段（1979年至1992年）。1979年7月1日，五屆全國人大二次會(huì)議通過地方組織法，賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的立法權(quán)，從此使地方立法走上了穩(wěn)定健康發(fā)展的路子。1980年10月6日通過的《甘肅省縣級(jí)直接選舉實(shí)施細(xì)則》是本省第一件地方性法規(guī)，標(biāo)志著甘肅地方立法邁出了歷史性的第一步。這一時(shí)期的階段性特點(diǎn)是：一是立法的指導(dǎo)思想和基本原則是急需先立、先易后難、宜粗則粗、宜細(xì)則細(xì)，主要解決“有沒有法的問題”，即有法可依的問題；立法程序和方法基本是“摸著石頭過河”，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，基本照搬全國人大常委會(huì)的做法，立法力量、立法技術(shù)、立法程序、法規(guī)質(zhì)量都存在著明顯不足。二是地方立法主體擴(kuò)大到蘭州市和民族自治地方。1982年、1986年兩次修改地方組織法以后，蘭州市人大及其常委會(huì)開始有了地方性法規(guī)制定權(quán)。甘南、臨夏兩個(gè)民族自治州和肅南、肅北、阿克塞、天祝、積石山、東鄉(xiāng)、張家川7個(gè)民族自治縣的人民代表大會(huì)也有了自治條例和單行條例的制定權(quán)，但都須經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。三是立法的著力點(diǎn)側(cè)重于兩個(gè)方面，首先是抓緊制定規(guī)范人大自身建設(shè)的法規(guī)，如《甘肅省人民代表大會(huì)工作簡則》《甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)視察辦法》《甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聯(lián)系人民代表辦法》《甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)人事任免暫行辦法》等。其次是根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展情況，制定了一些急需的實(shí)施性法規(guī)，如《甘肅省種草種樹實(shí)施條例》《甘肅省禁止賭博條例》《甘肅省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督條例》《甘肅省農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣條例》等。四是1986年省六屆人大常委會(huì)通過的《甘肅省制定地方性法規(guī)暫行辦法》，標(biāo)志著甘肅立法向規(guī)范化、制度化邁進(jìn)了一大步。

二是規(guī)范發(fā)展階段（1993年至1999年）。1993年3月八屆全國人大常委會(huì)通過憲法修正案，把“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”和“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”等內(nèi)容寫進(jìn)國家根本大法，預(yù)示著地方立法環(huán)境進(jìn)入了一個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的新的發(fā)展時(shí)期。這一階段的明顯特征是：（1）經(jīng)濟(jì)立法成為地方立法的主干。隨著依法治國方略的提出，市場經(jīng)濟(jì)體制的初步確立，經(jīng)濟(jì)立法步伐明顯加快，規(guī)范市場主體行為、維護(hù)市場秩序、加強(qiáng)宏觀調(diào)控等成為立法工作的重中之重。1989年省人大常委會(huì)經(jīng)過充分調(diào)研，提出了“關(guān)于加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)立法的幾點(diǎn)意見”，中共甘肅省委批轉(zhuǎn)了這個(gè)意見。當(dāng)時(shí)出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)主要有《甘肅省實(shí)施土地管理法辦法》《甘肅省預(yù)算外資金管理?xiàng)l例》《甘肅省城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》《甘肅省農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例》《甘肅省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》等。（2）地方立法制度建設(shè)步伐加快。先后建立了立法顧問制度、專家論證會(huì)制度和立法技術(shù)規(guī)范制度等。同時(shí)，堅(jiān)持立改廢并舉的原則，對一批不符合、不適應(yīng)形勢要求的法規(guī)進(jìn)行了修改、補(bǔ)充和完善。（3）立法的計(jì)劃性明顯加強(qiáng)，立法領(lǐng)域不斷拓寬。從1993年的省八屆人大常委會(huì)開始，每屆都制定了五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。立法領(lǐng)域不僅涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、民族、政權(quán)和社會(huì)方面，還發(fā)展到保護(hù)環(huán)境、資源以及文物、教育和科技等領(lǐng)域[1]。

三是全面提升階段（2000年至今）。以2000年立法法的公布實(shí)施為標(biāo)志，指引地方立法工作走上了科學(xué)化、制度化的新階段。主要節(jié)點(diǎn)為：第一，審議制度進(jìn)一步完善。制定了立法程序規(guī)則和立法聽證規(guī)則，成立了法制委員會(huì)即統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)，對法規(guī)草案開始進(jìn)行統(tǒng)一審議。與此同時(shí)還成立了財(cái)經(jīng)、農(nóng)業(yè)等專門委員會(huì)，對政府提交的法規(guī)議案從專業(yè)角度進(jìn)行審議，立法質(zhì)量不斷提高。第二，首次開展大規(guī)模法規(guī)清理。2001～2002年，為適應(yīng)我國加入世貿(mào)組織的形勢和需要，集中力量對入世有關(guān)的200多件地方性法規(guī)進(jìn)行了清理和修改，使地方立法開始與世界通行規(guī)則和國際慣例進(jìn)行對接。第三，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生立法并重。在完善經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時(shí)，社會(huì)和民生領(lǐng)域的立法提上了重要議事日程。立法領(lǐng)域涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)生活的各個(gè)方面。第四，2010年中國特色社會(huì)主義法律體系基本形成，標(biāo)志著地方立法站在了一個(gè)新的起點(diǎn)和高度。新的形勢要求地方立法要繼續(xù)走科學(xué)化、民主化的路子，在精細(xì)化上下工夫，主要任務(wù)是解決“完善不完善”“管用不管用”的問題。重要手段是利用修改案形式和立法解釋權(quán)，研究解決法規(guī)的穩(wěn)定性與現(xiàn)實(shí)性問題。

二、立法理念、方法和機(jī)制的轉(zhuǎn)型變革

（一）由注重立法數(shù)量向穩(wěn)定數(shù)量、提升質(zhì)量轉(zhuǎn)變。改革開放初期，百廢待興，立法也處于“饑不擇食”的狀態(tài)，在“有總比沒有好”“快搞比慢搞好”思想的支配下，比較看重立法數(shù)量。上世紀(jì)八十年代，有時(shí)候一次常委會(huì)會(huì)議就審議通過五六件法規(guī)，有些法規(guī)僅審議一次就通過。到了上世紀(jì)九十年代初期，大家逐漸認(rèn)識(shí)到偏重?cái)?shù)量、缺乏質(zhì)量的法規(guī)不能解決實(shí)際問題，需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整思路。在具體實(shí)踐中，逐漸從強(qiáng)調(diào)立法速度和數(shù)量向重視立法的數(shù)量與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，無論是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域的立法，都要求體現(xiàn)針對性、可行性。自省九屆人大常委會(huì)開始，每一屆通過的地方性法規(guī)均在50件左右，數(shù)量逐年穩(wěn)定，并且強(qiáng)調(diào)把提高立法質(zhì)量放在更加突出的位置。

（二）由模仿照抄向追求地方特色立法轉(zhuǎn)變。改革開放初期，審議程序比較簡單，立法技術(shù)也不成熟，法規(guī)草案普遍存在照搬、照抄上位法或者省外同位法的現(xiàn)象。有的將國家相關(guān)法律條文進(jìn)行分解、合并、調(diào)整或作一些文字表述上的變換，反映事物發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)甘肅特色的內(nèi)容很少。還有一些是模仿、移植、借鑒兄弟省市的框架和內(nèi)容。1990年以后，地方立法開始由追求大而全、小而全的體例和內(nèi)容，向不求多但求精轉(zhuǎn)變，由模仿照抄向突出地方特色轉(zhuǎn)變。法規(guī)內(nèi)容是否有特色，已成為衡量立法質(zhì)量的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。如祁連山、興隆山、白水江等國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)系列立法，安西極旱荒漠、石油勘探開發(fā)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法，就具有較強(qiáng)的針對性、現(xiàn)實(shí)性，體現(xiàn)了甘肅的地域特征、環(huán)境脆弱特點(diǎn)和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要性。

（三）由粗線條立法向細(xì)線條立法轉(zhuǎn)變。1999年以前所立法規(guī)多是倡導(dǎo)式、原則性的粗線條，在內(nèi)容上與政策相差不大，結(jié)果一碰到復(fù)雜的實(shí)際問題，就發(fā)現(xiàn)法規(guī)條文的規(guī)定界限不清，內(nèi)容不具體、表述模棱兩可，很難為執(zhí)法提供一個(gè)明確、清晰的依據(jù)。這樣的法規(guī)即使立法的出發(fā)點(diǎn)再好、條文再好，也是一紙空文，實(shí)行不下去。2000年前后，全國各地通過積極探索，提出了地方立法的“不抵觸、有特色、可操作”三原則，甘肅的立法指導(dǎo)思想也開始進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，提出了宜細(xì)不宜粗、求管用求實(shí)效，盡可能對規(guī)范的事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化的要求。在立法價(jià)值取向上逐漸由綜合性向單一、具體的方向轉(zhuǎn)變[2]。

（四）由不透明立法向陽光立法轉(zhuǎn)變。立法初期，在立法項(xiàng)目的選定、法規(guī)草案的調(diào)研修改、常委會(huì)的討論審議等環(huán)節(jié)，基本上都是在小范圍、系統(tǒng)內(nèi)不公開進(jìn)行。聽取意見也主要是征求管理者的建議和要求，很少聽取社會(huì)大眾的意見。到了上世紀(jì)八十年代后期，立法機(jī)關(guān)和立法人員已經(jīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，立法已離不開公眾參與，公眾也有權(quán)參與立法。所以，在制定法規(guī)的過程中，法規(guī)草案起草單位和立法機(jī)關(guān)及其工作機(jī)構(gòu)，一般都采取多種形式廣泛征求和聽取各方面的意見，對一些事關(guān)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重要法規(guī)案，還通過新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)面向全社會(huì)公開征求意見。有些還舉行專家論證會(huì)，采取委托起草等形式，擴(kuò)大民主立法的途徑[3]。1999年省人大常委會(huì)聘請了第一批立法顧問， 2002年在臨洮、永登等8個(gè)縣區(qū)建立了立法聯(lián)系點(diǎn)，開創(chuàng)了全國之先河。2004年對《甘肅省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)辦法（修訂草案）》舉行了首次立法聽證會(huì)，2005年與蘭州大學(xué)等六所高校建立了立法合作關(guān)系。2013年出臺(tái)了全國首部《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》。

（五）由實(shí)施性立法向自主性、創(chuàng)制性立法轉(zhuǎn)變。甘肅在自主性、創(chuàng)制性立法方面的探索從未停頓，有特色、有影響的成功典型主要有：（1）1988年制定的《關(guān)于禁止癡呆傻人生育的規(guī)定》在國內(nèi)外產(chǎn)生了較大影響，全國先后有30多家新聞媒體對這一法規(guī)作了報(bào)道，1989年2月1日出版的《中國婦女報(bào)》刊文認(rèn)為，“甘肅率先通過的有關(guān)優(yōu)生方面的法規(guī)將莊嚴(yán)地載入人類進(jìn)化史”。（2）2001年在全省非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻，出臺(tái)的《甘肅省促進(jìn)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》，被評為當(dāng)年的全省十大新聞之一。（3）2002年頒布的《甘肅莫高窟保護(hù)條例》，是本省首次為世界文化遺產(chǎn)立法，受到聯(lián)合國教科文組織的高度評價(jià)。（4）《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》，這是甘肅第一次為一條河立法，規(guī)范的內(nèi)容針對性較強(qiáng)，如明確規(guī)定流域上游2600米以上地區(qū)退耕還林還草，沙漠沿線5～10公里區(qū)域內(nèi)恢復(fù)生態(tài)等。（5）2013年制定的《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》，由人大主動(dòng)選題立項(xiàng)，牽頭組織起草并提出法規(guī)議案。在起草調(diào)研過程中，整合立法資源，吸收立法工作者、實(shí)際管理者和專家學(xué)者共同參與，既拓寬了法規(guī)案的起草渠道，又發(fā)揮了人大在立法中的主導(dǎo)作用。該條例成為全國第一部廢舊農(nóng)膜回收利用領(lǐng)域的地方性法規(guī)，產(chǎn)生了較大的示范效應(yīng)。

（六）由單一立法工作向立法評估、研究、監(jiān)督轉(zhuǎn)變。最初十幾年的立法工作相對單一，主要是圍繞法規(guī)草案的調(diào)研、論證、修改、審議等環(huán)節(jié)進(jìn)行的。2000年以后，工作的內(nèi)涵和外延不斷拓寬，如立法后評估、立法研究與國際合作、規(guī)范性文件備案審查等工作陸續(xù)展開，已成為控制立法質(zhì)量的有效手段。甘肅是全國較早開展立法后評估工作的省份之一，2003年就對《甘肅省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》《甘肅省麥積山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》進(jìn)行了評估探索，并根據(jù)評估意見于2005年對《甘肅省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修改。2004～2008年與全球環(huán)境基金組織合作，用20個(gè)法律元素和打分量化的辦法對《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》等15件地方性法規(guī)和政府規(guī)章進(jìn)行了質(zhì)量評估。在立法理論與實(shí)踐方面的研究也取得了積極成果，先后編輯出版了《地方立法基本常識(shí)問答》《地方立法與公眾參與》《綜合生態(tài)管理系統(tǒng)法律制度研究》《甘肅立法》等著作[4]。2009年開始的規(guī)范性文件備案審查工作也走在全國前列，摸索出了一套符合甘肅實(shí)際的審查范圍、方法、程序和工作制度。

三、基本經(jīng)驗(yàn)和改革思考

（一）立法工作的主要經(jīng)驗(yàn)

35年來，有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)立足甘肅實(shí)際，在實(shí)踐中摸索出一些地方立法工作的規(guī)律性東西，積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)，至少有這樣五條：

一要自覺維護(hù)法制統(tǒng)一，堅(jiān)持以人為本的立法理念。制定和修改地方性法規(guī)，必須堅(jiān)持以憲法、法律和行政法規(guī)為依據(jù)，自覺維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，切實(shí)做到不越權(quán)、不照抄、不抵觸、不沖突，保持立法理性、中立的品質(zhì)，防止和克服部門利益與地方保護(hù)傾向。合理調(diào)整部門與地方、整體利益與局部利益的關(guān)系，切實(shí)解決群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最直接的利益問題。

二要緊貼社情民意，提高立法的科學(xué)性。法治是治國理政的基本方式，立法又是法治工作的起點(diǎn)和源頭，可以說沒有成熟的立法，就沒有公正的執(zhí)法和司法。英國著名哲學(xué)家培根有一句名言：人民的幸福就是最高的法律。因此，在立法過程中要堅(jiān)持走群眾路線，實(shí)行開門立法、陽光立法，通過召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、公布法規(guī)草案等多種方式，不斷擴(kuò)大公民對立法工作的有序參與，尤其要擴(kuò)大人大代表、專家學(xué)者和社會(huì)組織參與立法的數(shù)量和范圍，力求使制定的法規(guī)更加符合甘肅實(shí)際、體現(xiàn)公眾意愿、促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展[5]。

三要突出地方特色，提高立法的操作性。要針對地方事務(wù)和特殊需求，多制定一些先行性、創(chuàng)制性立法，少制定一些原則性、倡導(dǎo)性的一般化法規(guī)，力求多出臺(tái)幾個(gè)在全國有影響的特色品牌。要本著“不抵觸、可操作、有特色”的地方立法原則，在立法模式和體例上不貪大求全，不搞繁瑣立法，不過多干預(yù)正常生活，需要幾條就制定幾條，抓住每一部法規(guī)中“關(guān)鍵的那么幾條”，盡量做到細(xì)化量化、便民利民、管用實(shí)用[6]。

四要著力制度創(chuàng)新，提高立法的及時(shí)性。從事立法工作既要把握時(shí)代脈搏又要解放思想，增強(qiáng)觀察問題的敏銳性。對教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、環(huán)境、資源、收入分配、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等迫切需要解決的突出問題，應(yīng)當(dāng)深入開展立法調(diào)研，條件成熟的優(yōu)先列入立法計(jì)劃、優(yōu)先安排審議時(shí)間。對各方面提出的創(chuàng)新需求，不能簡單地以現(xiàn)行法律法規(guī)沒有依據(jù)或者不能突破去予以否定，要從“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)去衡量和審視，積極主動(dòng)地研究提出解決問題的辦法，運(yùn)用立法手段為改革發(fā)展提供法制保障。在具體制度設(shè)計(jì)上，既要適度超前，對可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行設(shè)防和引導(dǎo)，又要精雕細(xì)刻，出良法、出精品，使法律制度能夠充分反映甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，及時(shí)回應(yīng)人民群眾的期待[7]。

五要圍繞提升法規(guī)質(zhì)量，提高立法的系統(tǒng)性。不斷提升法規(guī)質(zhì)量，是立法工作的永恒主題。要以提高立法質(zhì)量為主線，以不抵觸大法為紅線，針對問題立法，立法解決問題，淡化管理、強(qiáng)化服務(wù)、突出維權(quán)。要綜合運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋、清理、編纂、執(zhí)法檢查、備案審查、立法后評估等多種形式，注重法律法規(guī)的銜接配套，系統(tǒng)考慮立改廢問題，避免因法律法規(guī)規(guī)范之間相互沖突而影響實(shí)施效果，做到各項(xiàng)規(guī)定統(tǒng)一協(xié)調(diào)、形成合力，提高立法發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用的實(shí)效[8]。

（二）推進(jìn)地方立法改革的思考和觀點(diǎn)

地方立法如何轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立法，如何發(fā)揮對改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，本文的思考和觀點(diǎn)是既需要頂層設(shè)計(jì)，也需要基層探索創(chuàng)新。

1.改革立法體制，減少立法層級(jí)。一般來說，弱化行政立法權(quán)是現(xiàn)代國家的通例。行政立法主體過多，影響國家法制統(tǒng)一。我國的行政立法主體有國務(wù)院及其部門、省級(jí)人民政府、省會(huì)市和較大市的人民政府，層級(jí)過多導(dǎo)致重復(fù)立法、彼此打架，特別是國務(wù)院各部委制定的規(guī)章缺乏有效制約環(huán)節(jié)，一些甚至與法律、法規(guī)相互沖突。在國家法律體系未建立的情況下，多元主體立法是必要的，在國家法律體系基本形成后，需要研究限制行政立法主體權(quán)限和減少立法層級(jí)問題。因此除中央政府保留一定的行政立法權(quán)外，建議逐步取消或者限制中央部委制定部門規(guī)章的權(quán)利，并逐步取消授權(quán)立法。因?yàn)椋凑樟⒎ǚǖ谄呤粭l的規(guī)定，部門規(guī)章沒有自己的立法專屬權(quán)，它被嚴(yán)格限制在對法律、行政法規(guī)的實(shí)施性細(xì)化范圍，只有在國務(wù)院明確授權(quán)的情況下，才有在本部門權(quán)限范圍內(nèi)的創(chuàng)制立法權(quán)。用此標(biāo)準(zhǔn)衡量，不少部門規(guī)章都是自我授權(quán)，成為地方“依法打架”的淵源。所以，限制或者取消中央部委制定部門規(guī)章的權(quán)利，既有法理依據(jù)也有現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)，應(yīng)考慮通過修改立法法，科學(xué)確定立法主體，合理劃分地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)的立法權(quán)限，并逐步限制或者取消省級(jí)以下地方政府制定規(guī)章的權(quán)利。

2.建立法規(guī)草案專門起草機(jī)構(gòu)。學(xué)習(xí)借鑒香港立法經(jīng)驗(yàn)，改革法規(guī)草案起草機(jī)制，在省（市、自治州、自治縣）政府法制部門和人大常委會(huì)法制工作部門內(nèi)成立專門的法規(guī)草案研究起草機(jī)構(gòu)，如法規(guī)草案研究起草中心，專司法規(guī)草案研究起草之職。凡是政府及其部門提出的立法建議項(xiàng)目，原則上由政府法規(guī)草案專門起草機(jī)構(gòu)起草；凡是人大有關(guān)機(jī)構(gòu)或者常委會(huì)委員聯(lián)名提出的法規(guī)議案、立法建議項(xiàng)目，原則上由人大法規(guī)草案專門起草機(jī)構(gòu)起草。公民、法人和其他組織提出的立法建議項(xiàng)目，根據(jù)內(nèi)容由人大常委會(huì)主任會(huì)議研究后交予人大或者政府法規(guī)草案專門起草機(jī)構(gòu)起草。這樣既可以提高法規(guī)草案起草質(zhì)量，又可以克服部門起草的弊端。有立法起草任務(wù)的部門和單位，有力量起草的也可以自己起草或者實(shí)行委托起草，但要經(jīng)過法規(guī)草案專門起草機(jī)構(gòu)的評估。

3.完善法規(guī)草案統(tǒng)一審議與表決機(jī)制。按照立法法和甘肅省立法程序規(guī)則規(guī)定，列入常委會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)草案，法制委員會(huì)要根據(jù)常委會(huì)審議意見、有關(guān)專門委員會(huì)審議意見和其他方面的意見建議，對法規(guī)草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，但審議什么、怎么審議、如何表決并無具體規(guī)定。目前實(shí)踐中，法制委員會(huì)的審議是簡略審議環(huán)節(jié)，委員們通常對法規(guī)草案的整體內(nèi)容或者個(gè)別條款，發(fā)表一些個(gè)人看法，提一些意見建議，采取的是以同意不同意的口頭表態(tài)法，或者以不表態(tài)就是沒意見的默示表決法，基本不實(shí)施表決。一般審議的時(shí)間也很短，兩三件法規(guī)草案一般都安排半天時(shí)間，這樣的審議程序有走過場的明顯缺陷。統(tǒng)一審議是維護(hù)法制統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)程序正義、提高立法質(zhì)量最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，現(xiàn)在的審議和表決方式需要改進(jìn)，建議實(shí)行逐條審議表決制度，即逐條審議，逐條表決通過；有修改意見的條款，經(jīng)修改后再審議表決通過；對某一條款內(nèi)容存在較大分歧意見時(shí)，可以進(jìn)行立法辯論，表決未通過的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究提出修改意見，直到表決通過為止。

4.加快建立立法工作電子服務(wù)平臺(tái)?，F(xiàn)代社會(huì)是互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的社會(huì)，政治、經(jīng)濟(jì)、生活都離不開網(wǎng)絡(luò)，立法工作同樣也離不開網(wǎng)絡(luò)。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心統(tǒng)計(jì)，目前中國網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)5.64億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為42.1%。因此，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的電子民主化，已成為地方立法工作的緊迫任務(wù)?，F(xiàn)有的人大網(wǎng)站、政府部門法制類網(wǎng)站，社會(huì)影響小、點(diǎn)擊率低，征求立法意見等效果甚微。應(yīng)當(dāng)增加財(cái)政專項(xiàng)投入，與新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)、搜狐網(wǎng)等知名門戶網(wǎng)站合作，成立專門的立法工作電子服務(wù)機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員，開展立法工作電子服務(wù)。利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，適時(shí)發(fā)布立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、立法進(jìn)程等信息；及時(shí)公布法規(guī)草案，征求網(wǎng)民意見；開展常態(tài)化立法民意調(diào)查，研究分析立法需求與供給，為立法工作機(jī)構(gòu)、立法者和社會(huì)公眾提供立法訊息、咨詢等綜合服務(wù)[9]。

注釋：

[1][2][3][4]李高協(xié)、李亮：《甘肅省地方立法30年回顧》，載《人大研究》2009年第8期。

[5][6][7][8]李高協(xié)：《充分發(fā)揮地方立法的推動(dòng)作用》，載《甘肅日報(bào)》2013年5月8日。

[9]李高協(xié)：《地方立法征求意見工作研究》，載《人大研究》2013年第4期。

（作者系甘肅省人大常委會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村辦公室副主任）