廖加龍

2013年12月上旬，應(yīng)日本早稻田大學(xué)法學(xué)院的邀請，我有幸隨全國人大常委會法工委的考察團(tuán)赴日本就完善立法制度進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，期間與日本早稻田大學(xué)憲法與行政法研究會的教授以及日本國會參議院法制局的參事進(jìn)行了交流?，F(xiàn)將考察學(xué)習(xí)中了解到的日本的授權(quán)立法和立法中的公眾參與制度情況與國內(nèi)同仁做點分享，以期對當(dāng)前研究修改立法法，推動完善我國立法體制機(jī)制，推進(jìn)科學(xué)立法民主立法，著力提高立法質(zhì)量有所裨益。

一、日本的授權(quán)立法

西方國家一般實行三權(quán)分立原則，國會或者議會嚴(yán)格掌控立法職權(quán)，授權(quán)其他國家機(jī)關(guān)特別是授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使立法權(quán)原則上不被允許。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國家的行政管理職能逐步擴(kuò)展，實踐上需要政府擁有一定的立法職能。二戰(zhàn)后，日本同其他資本主義國家一樣，也承認(rèn)了授權(quán)立法。

（一）對授權(quán)立法實行嚴(yán)格的限制

日本實行國會中心立法原則和國會單獨立法原則，即國會以外任何國家機(jī)關(guān)，除憲法規(guī)定的例外情況外，均沒有制定一般性和抽象性法律規(guī)范的權(quán)力，法律僅依據(jù)國會的決議成立。日本的憲法第四十一條規(guī)定，國會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家唯一立法機(jī)關(guān)。第五十九條規(guī)定，法律案，除本憲法有特別規(guī)定者外，經(jīng)兩議院通過后即成為法律。日本的憲法對國會的立法事項范圍作了明確規(guī)定，包括修憲事項、法律保留事項及其他必須制定法律的事項。憲法規(guī)定的例外情況包括，內(nèi)閣為實施憲法和法律的規(guī)定可以制定政令、國會參眾兩院可以制定各自的議事規(guī)則、最高法院可以制定相應(yīng)規(guī)則、會計檢查院可以制定必要的會計檢查規(guī)則、地方議會可以制定條例。此外，日本的地方自治法第十五條還規(guī)定，都道府縣地方政府可以在不違反法令的前提下，在其主管事務(wù)范圍內(nèi)制定規(guī)則。在此權(quán)限之外，包括內(nèi)閣、內(nèi)閣下設(shè)的府和省、地方議會和地方政府，只有法律、政令有明確授權(quán)時才能制定規(guī)范性文件。例如，日本的國家行政組織法第十二條規(guī)定，各省大臣就其主管的行政事務(wù)，可以基于法律或者政令的授權(quán)發(fā)布省令。內(nèi)閣設(shè)置法第七條規(guī)定，內(nèi)閣總理大臣就內(nèi)閣主管的行政事務(wù)，可以基于法律或者政令的授權(quán)發(fā)布內(nèi)閣府令。也就是說，在日本，只有法律和政令中明確授權(quán)其他國家機(jī)關(guān)制定下位法，才屬于授權(quán)立法。

（二）授權(quán)立法的方式和范圍

在日本，法律授權(quán)其他主體制定規(guī)范性文件，一般不會單獨制定專門的授權(quán)法，而是在法律中一并規(guī)定。授權(quán)事項范圍應(yīng)當(dāng)在尊重國會立法權(quán)的基礎(chǔ)上確定，既不允許違反“法律保留”原則進(jìn)行授權(quán)，也不允許法律作一般性的空白委任，而必須是個別的、具體的授權(quán)，授權(quán)必須明確目的、對象范圍、被授權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)及其要件等。不必提交國會審議的專門技術(shù)性的事項以及不涉及本質(zhì)、可預(yù)測到會頻繁修改的事項等，在法案起草階段可視情況按重要程度作出判斷，重要的可以授權(quán)內(nèi)閣制定政令，其次可以授權(quán)內(nèi)閣府、省制定內(nèi)閣府令、省令，依次類推進(jìn)行授權(quán)，授權(quán)可直至地方議會和地方政府。

（三）通過司法機(jī)關(guān)監(jiān)控授權(quán)立法

日本實行的是普通法院審查合憲性的違憲審查制度，因此，對授權(quán)立法的監(jiān)控是通過司法機(jī)關(guān)監(jiān)控實現(xiàn)的。日本的憲法第八十一條規(guī)定，最高法院是有權(quán)決定一切法律、命令、規(guī)則以及處分是否符合憲法的終審法院。因此，最高法院享有對授權(quán)立法的審查。由于內(nèi)閣法制局對政令有嚴(yán)格的審查制度，違憲或違法問題在政令生效前將得到解決。實踐中，基于授權(quán)制定的政令極少會被認(rèn)為違憲或者違法，授權(quán)立法會被認(rèn)為違憲或者違法的情形多數(shù)為省令等其他下位法。例如，最近個別授權(quán)立法違憲的判例中較為有名的是有關(guān)網(wǎng)絡(luò)銷售醫(yī)藥的案例：藥事法對網(wǎng)絡(luò)銷售行為未作規(guī)定，但內(nèi)閣某省基于法律授權(quán)制定的《藥事法實施規(guī)則》則禁止網(wǎng)絡(luò)銷售醫(yī)藥。醫(yī)藥銷售公司認(rèn)為該授權(quán)立法超出藥事法的規(guī)定，遂向法院提起訴訟。2013年1月11日，最高法院認(rèn)為《藥事法實施規(guī)則》超出藥事法的授權(quán)范圍，判定該項規(guī)定違憲。

二、日本立法中的公眾參與

西方國家的代議制度本質(zhì)上決定，法律是代表不同利益集團(tuán)的議員爭吵后由國會通過的爭權(quán)奪利的工具，但也或多或少會重視公眾的參與，以顯示立法的民主性，日本的立法過程也同樣體現(xiàn)了這一點。

在日本，從廣義上講，立法中的公眾參與有直接參與和間接參與。公眾直接參與立法的情形有兩種：一是日本的憲法第九十五條規(guī)定，僅適用于某一地方公共團(tuán)體的特別法，根據(jù)法律規(guī)定，非經(jīng)該地方公共團(tuán)體居民投票半數(shù)以上同意，國會不得制定該項法律。即特定區(qū)域居民進(jìn)行投票表決是國會立法的必要條件。二是日本的憲法第九十四條及地方自治法規(guī)定，作為國民的選民在條例草案中，附上達(dá)到一定數(shù)量的該地方公共團(tuán)體中選民的簽名，可以請求地方公共團(tuán)體制定條例，即“請求制定條例的直接參政制度”。不過，上述憲法和法律規(guī)定的公民直接參與立法的制度自1951年以來就從未付諸實踐。公眾間接參與立法的情形主要有三種：一是公眾意見征集制度。即行政機(jī)構(gòu)制定命令及規(guī)則時，須執(zhí)行法律規(guī)定的程序，以公開征集公眾意見為原則，以不征集意見為例外。但是，這項制度不適用于國會參眾兩院的立法，也沒有其他法律規(guī)定國會立法中須公開法律草案征集公眾意見。這項制度也不適用于內(nèi)閣作為法律案提案人在法案起草階段的工作，即內(nèi)閣起草法律草案時，可以公布法案征集公眾意見，但不公布法案不屬于違法。不過，2013年底日本在制定特定秘密保護(hù)法案時，內(nèi)閣在統(tǒng)一創(chuàng)設(shè)的政府信息公開門戶網(wǎng)站上曾公布了該法的草案。日本早稻田大學(xué)的教授指出，這種法定的公眾參與立法的平臺，看似很寶貴，但征集的意見實際上能得到多大程度的考量和反映，值得研究。二是立法聽證制度。立法聽證會由各委員會自行判斷并決定是否召開，并非法定的必經(jīng)程序。國會的委員會召開立法聽證會的具體操作，參議院議事規(guī)則和眾議院議事規(guī)則分別作了規(guī)定。三是請愿權(quán)制度。日本的憲法第十六條規(guī)定，任何人對法律、命令以及規(guī)則的制定、修訂以及廢除等事項，享有和平請愿的權(quán)利。但國民的請愿受理后由各議院自由裁量，因而請愿陳情的實效并不明確。

上文介紹的公眾對立法的直接參與和間接參與，都是日本制度化的規(guī)定。除此之外，在實際立法過程中，議員在提交法律案前會聽取國民的意見，在日本稱之為陳情；內(nèi)閣在提交法律案前，也會聽取行業(yè)協(xié)會、社會組織的意見。如，日本公務(wù)員法起草時，內(nèi)閣法制局與公務(wù)員工會多次交流。國民和社會組織也可以向議員或內(nèi)閣反映情況、提出建議，甚至游行示威，表達(dá)意見。由于議員由國民選出，議員言行不能明顯違反國民意向，否則將以下次選舉落選的形式承擔(dān)政治責(zé)任，這就形成了事實上的約束力。因此，議員及內(nèi)閣提交法律案或者在議院發(fā)言、表決時，或多或少會考慮國民的意見。這也是日本國民非制度化的立法參與形式。

（作者單位：全國人大常委會法工委研究室三處）endprint