張曉東，李 爽

(北京市城市規(guī)劃設計研究院，北京 100045)

隨著北京城市化進程的加快，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，機動車保有量不斷增長.截至2011年3月，全市機動車保有量已達到478.9萬輛(不含軍車及拖拉機)其中，小客車約418萬輛，與2001年相比，增長了約2.07倍.根據(jù)2011年北京市小客車停車設施普查數(shù)據(jù)，全市小客車停車位供給總量約為248.4萬個，其中，公共建筑配建停車位約62.8萬個，居住小區(qū)配建停車位約137.7萬個、城市公共停車場提供停車位約4.3萬個、路內(nèi)停車位約11.7萬個、單位大院等提供停車位約31.9萬個［1］.從供需總量上看，全市小客車停車位與小客車保有量的比值僅為0.59，停車位供需矛盾十分突出，車輛隨意停放的現(xiàn)象普遍存在.隨著機動車的快速發(fā)展，即使當前在北京市執(zhí)行機動車總量控制的政策下，到2020年全市機動車保有量也將突破700萬輛，未來停車位供需矛盾面臨進一步惡化的趨勢.而建筑物配建機動車停車位是停車設施供應的主體，其規(guī)模直接影響了城市停車位的供需平衡，為適應當前機動車快速增長的發(fā)展趨勢，有必要對北京市建筑物配建機動車停車指標進行修訂.

1 北京市建筑物配建停車位指標發(fā)展歷程

1.1 發(fā)展歷程

1985年，北京市在全國率先開展大型公共建筑物配建機動車停車調(diào)查工作.1989年，北京市政府首次明確提出大中型公共建筑配建停車位指標，并于2005年對《北京市大中型公共建筑停車場建設管理暫行規(guī)定》(市政14號令)進行了部分修訂，但是配建停車位指標值仍沿用原規(guī)定.1994，北京市人民政府發(fā)布《關于本市新建改建居住區(qū)公共服務設施配套建設實行指標管理的通知》(京政發(fā)［1994］72號)，首次提出新建、改擴建居住區(qū)(含居住小區(qū))居民汽車場、庫配套指標按每戶0.1個車位計算.

1994年以后，隨著國務院《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》(國發(fā)［1994］17號)出臺，我國汽車產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，尤其是私家車的擁有量快速增長，停車矛盾凸現(xiàn).1999年，北京市政府進一步對住宅停車配建指標進行了建筑分類細化，并大幅提高了住宅區(qū)的配建標準，三環(huán)以內(nèi)按照戶均0.3個車位的標準配置，三環(huán)以外則實現(xiàn)戶均0.5個車位.2002年，北京市人民政府正式發(fā)布《新建改建居住區(qū)公共服務設施配套建設指標(修訂)》(京政發(fā)［2002］22號)，其中配建停車位指標值與1999年規(guī)定一致.

2003年，北京市規(guī)劃委員會發(fā)布《北京地區(qū)建設工程規(guī)劃設計通則(試用稿)》，其中配建停車位指標值有所提高.但是，規(guī)劃設計通則僅為地方指導性文件，所提出的配建停車位指標并非強制性要求.2006年，北京市規(guī)劃委員會發(fā)布《北京市居住公共服務設施規(guī)劃設計指標》(市規(guī)發(fā)［2006］384號)，其中配建停車位指標值與2002年規(guī)定一致.

1.2 配建指標存在的問題

建筑物配建停車位指標雖經(jīng)過幾次調(diào)整，但面對當前的機動車擁有和使用情況，仍存在如下問題:

1)機動化發(fā)展水平超過規(guī)劃預期，歷史發(fā)展過程中執(zhí)行的配建機動車停車指標未能滿足當前社會經(jīng)濟發(fā)展水平下的基本停車需求，造成基本車位供需矛盾隨著機動化水平的提升而不斷惡化.

2)建筑物分類過于簡單，且適應性不強，未能與不同類別建筑物停車需求相匹配.比如:單一商業(yè)類建筑物不能反映綜合商場、大型超市、批發(fā)市場等停車需求的差異性;單一辦公類建筑物不能反映行政辦公、商務辦公停車需求的差異性;單一商品房配建指標不能反映不同住房類型對應的停車需求.

3)建筑物配建機動車停車指標未能充分考慮區(qū)位條件、舊城保護、公交服務水平等因素，與城市交通發(fā)展戰(zhàn)略提出的停車區(qū)域差別化停車供給策略不適應.

4)建筑物配建機動車停車指標實施管理存在“重審批、輕管理”的現(xiàn)象.一些開發(fā)商受利益驅(qū)使，不配建或少配建停車設施.此外，由于監(jiān)管和處罰力度不夠，建筑物配建機動車停車位挪作他用的現(xiàn)象屢見不鮮.

5)建筑物配建機動車停車位產(chǎn)權(quán)不清晰.一方面，出現(xiàn)“天價”停車位，導致停車資源利用效率不高;另一方面，出現(xiàn)“免費”停車位，導致停車資源嚴重不足的假象.

2 城市停車規(guī)劃定位和規(guī)劃策略

2.1 城市停車規(guī)劃定位

城市停車規(guī)劃發(fā)展不僅關系到交通行業(yè)本身的發(fā)展，還關系到公共交通發(fā)展、能源節(jié)約和環(huán)境保護、土地利用效率等方面，對促進城市可持續(xù)發(fā)展具有積極的戰(zhàn)略意義.一方面，停車設施供給和服務關系到廣大擁車和擁車市民的個體機動化出行需求;另一方面，還會對公共交通、自行車和步行等綠色交通出行方式產(chǎn)生影響.基于對政府提供基本公共服務的內(nèi)涵解讀，城市停車設施供給和服務具有較強的私人產(chǎn)品屬性，必須定位為市場化產(chǎn)業(yè)，堅持“用者自付”的市場化原則.

在城市停車設施供給和服務的市場化定位下，政府的角色應當是制定城市停車規(guī)劃發(fā)展策略及相關政策保障機制.政府的主要職責是結(jié)合城市發(fā)展客觀情況和停車需求特征，統(tǒng)籌配置停車資源，構(gòu)建符合市場經(jīng)濟運行機制的停車產(chǎn)業(yè)環(huán)境，建立政府調(diào)控監(jiān)管機制，引導居民理性擁有和使用小汽車，支持綠色交通出行，引導城市集約利用土地、節(jié)約能源、保護環(huán)境和改善人居環(huán)境.

2.2 城市停車規(guī)劃策略

目前，國內(nèi)外停車策略主要類型有:滿足停車需求導向型;停車需求管理導向型;市場平衡導向型［2］.

2.2.1 滿足停車需求導向型策略

滿足停車需求導向型策略是將停車設施作為交通基礎設施，通過制定建筑物配建機動車最低停車指標來確保停車設施供給.停車設施供給又分為充分滿足和適度滿足兩種情況.充分滿足是在不考慮停車費用情況下，按照預測的每一棟建筑物高峰時段停車需求來提供停車設施;適度滿足停車需求導向型策略是對充分滿足停車需求導向型停車策略的修正，加強對影響停車需求的停車費用、公共交通條件等因素的考慮，避免浪費停車設施.北美地區(qū)城市的郊區(qū)大多采用此策略，建筑物配建機動車停車指標值的確定以停車生成率調(diào)查結(jié)果作為依據(jù).

2.2.2 停車需求管理導向型策略

停車需求管理導向型策略以執(zhí)行交通發(fā)展政策和實現(xiàn)城市規(guī)劃目標為首要目的，把調(diào)節(jié)停車供需矛盾作為次要目的.這種停車策略又分為多目標約束和單目標約束兩種情況.

多目標約束停車需求管理策略是在城市交通運行效率、城市交通資源等限制條件下，確定停車位供應的合理規(guī)模.歐洲和亞洲一些高密度開發(fā)城市的中心區(qū)多采取此策略，建筑物配建機動車停車指標要考慮城市發(fā)展中諸多方面的因素綜合確定，對配建停車位供給規(guī)模予以控制.

單目標約束停車需求管理導向型策略將機動車需求管理作為核心目的，通過控制停車設施供給和價格手段來調(diào)控交通出行需求.這一停車策略在倫敦、舊金山、悉尼等城市CBD地區(qū)成功應用.但這一政策會導致停車費用迅猛上漲，所以，在CBD以外地區(qū)應用并不廣泛.

2.2.3 市場平衡導向型策略

市場平衡導向型策略將停車需求視為市場行為，當產(chǎn)生停車位供需矛盾時，通過價格手段來調(diào)節(jié).日本大部分城市采用了此策略.加州大學洛杉磯分校Shoup教授提出美國城市停車策略也應當由滿足停車需求導向型策略向市場平衡導向型策略轉(zhuǎn)變，建議取消建筑物配建機動車停車標準的相關規(guī)定.

3 北京市建筑物配建機動車停車指標修訂原則

3.1 北京市停車規(guī)劃策略

《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》(簡稱《北京總規(guī)》)確定了采用停車需求管理導向型策略，即把停車設施的建設與運營管理作為形成合理交通結(jié)構(gòu)、緩解道路交通擁堵的重要手段，分區(qū)域制定不同的停車設施配建標準和停車服務價格，推行分時段彈性停車費率制度.

停車設施供給主要規(guī)劃對策如下:1)停車位供給以建筑物配建為主，社會公共停車場為輔，路側(cè)停車作為補充;2)針對滿足車輛擁有者在無出行時車輛停放需求的基本車位應保證一車一位，對于舊城地區(qū)要對機動車擁有進行適當控制;3)對于滿足車輛使用者在有出行時車輛停放需求的出行車位，提出不同區(qū)域差別化供給的原則，通過經(jīng)濟手段調(diào)控出行車位的使用，引導人們合理使用小汽車［3］.

3.2 2020年停車位需求分析

3.2.1 2020年小客車保有量預測

根據(jù)國際城市發(fā)展經(jīng)驗，當經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平達到較高水平后，小客車保有量水平一般處于每千人200～400輛，并且小客車保有量在空間上呈現(xiàn)由內(nèi)向外逐步增大的規(guī)律.考慮到北京人均建設用地面積僅為100 m2左右，而歐美城市人均建設用地大都處于300～600 m2的水平，因此，北京市小客車保有量水平必然受到土地資源稀缺的制約.同時，雖然2012年北京市公共交通出行比例達到44%，取得了較大的成績，但是，小汽車出行方式比例也達到了32.6%，仍高于2005年的29.8%，交通擁堵問題日益嚴重.為此，2010年12月北京市政府發(fā)布《關于進一步推進首都交通科學發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》中提出實施小客車數(shù)量控制措施，以搖號方式無償分配小客車配置指標，2011年額度指標控制在24萬個.2013年9月北京市發(fā)布《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》中提出更加嚴格的小客車數(shù)量控制措施，以及新能源和清潔能源汽車的鼓勵政策.若按照上述規(guī)定執(zhí)行，預計到2020年北京市小客車保有量將達到653萬輛左右，小客車保有量水平達到每千人260輛左右，與人口規(guī)模大且土地資源稀缺的東京、首爾等亞洲城市當前水平基本相當.

3.2.2 2020年停車位需求估算

停車位需求包括基本車位和出行車位兩部分.根據(jù)國外研究成果，每增加1輛小客車，停車位應增加1.2～1.5個［4］，以滿足基本車位和出行車位兩種需求.根據(jù)2020年北京市小客車保有量653萬輛的預測值來估算，2020年北京市至少需要提供停車位782萬個，其中，基本車位需求等于小客車保有輛，即653萬個;出行車位需求約為總停車位的15% ～30%，即118～234萬個.根據(jù)《北京總規(guī)》，停車位供給主要由建筑物配建、城市公共停車場和路內(nèi)停車位構(gòu)成，其中建筑物配建停車位作為供給主體，不應低于80%，即需提供626萬個停車位.由此可以看出，建筑物配建停車位指標對于城市停車規(guī)劃發(fā)展至關重要.

3.3 指標修訂的基本原則

3.3.1 建筑物分類應突出重點

建筑物分類按照用地性質(zhì)劃分建筑物大類，然后按照建筑類型、使用對象及各類建筑物停車需求特征進一步細分子類，子類應有較強的代表性，并有較大差異的停車需求.建筑物配建機動車停車指標所屬用地分類能夠覆蓋城市主要的建設用地類型，并應與其他城市具有一定的可比性.此外，應特別關注當前停車供需矛盾突出的或在城市開發(fā)建設中所占比例較高的建筑類別.

3.3.2 實行分區(qū)域差別化

城市發(fā)展是一個漸進的過程，城市內(nèi)不同區(qū)域交通發(fā)展條件和停車供需關系也存在一定的差異.因此，有必要結(jié)合不同區(qū)域土地使用性質(zhì)、交通運行特征和停車位供需關系等情況，研究區(qū)域差別化的配建標準，指導不同區(qū)域停車設施建設.

對于舊城內(nèi)以及中心城內(nèi)重點地區(qū)應保持低水平的供需平衡;對于舊城以外中心地區(qū)應滿足近期停車需求，遠期則保持適度供需平衡;而對于中心城外圍道路、用地條件較好而公共交通可達性較差的地區(qū)，制定具有前瞻性的配建指標，引導居民理性擁有和使用小汽車.

3.3.3 強化建筑物配建機動車停車設施在停車供給方面的主導作用

由于現(xiàn)狀停車矛盾主要表現(xiàn)為基本車位的短缺，而基本車位應由配建物配建停車位為主的形式提供，并輔之城市公共停車場和路內(nèi)停車位等形式來實現(xiàn)一車一位.由于目前執(zhí)行的居住類配建指標已不能滿足現(xiàn)狀居民小汽車的停放，根據(jù)未來私人機動車增長趨勢判斷，為緩解停車矛盾、防止產(chǎn)生新的基本車位停車缺口，應適當提高居住區(qū)配建指標.對于醫(yī)院等有特殊服務對象的建筑類別，應適當提高其配建指標，滿足就醫(yī)人員的出行車位需求.

4 北京市建筑物配建機動車停車指標

4.1 建筑物分類

參考上海、廣州、深圳、南京等城市建筑物分類情況，結(jié)合城市用地分類標準［5］和城市停車規(guī)劃設計導則等相關材料，根據(jù)北京市實際需求，將建筑物分為居住、辦公、醫(yī)院、商業(yè)、學校、文化體育設施、工業(yè)、游覽場所、交通樞紐9大類別和29個小類.

4.2 配建停車位指標管理分區(qū)

綜合考慮北京市土地開發(fā)強度、公共交通方式可達性、舊城保護、區(qū)域停車供求等影響因素，將全市劃分為四級停車管理區(qū)域:舊城保護區(qū)、一類地區(qū)、二類地區(qū)和三類地區(qū)，貫徹落實《北京總規(guī)》提出的分區(qū)域城市發(fā)展策略，支持“兩軸－兩帶－多中心”城市空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，分區(qū)方案見表1和圖1.此外，對于中心城內(nèi)重點功能區(qū)和軌道交通站點500 m范圍內(nèi)的地區(qū)則實施更為嚴格的停車策略管理，按照上一級別分區(qū)指標管理.

4.3 配建停車位指標推薦值

車輛對于基本車位的需求為剛性需求，為避免產(chǎn)生停車問題，應在合理控制小客車保有量的基礎上予以充分滿足;而車輛對于出行車位的需求是彈性需求，出行車位的供給是調(diào)控城市交通結(jié)構(gòu)的重要手段，其規(guī)模反映了停車管理策略.因此，對于居住類和公共建筑類配建標準的制定采用不同的規(guī)劃策略.

表2為國外部分城市居住類配建標準，從表中可看出，居住類配建標準均高于北京市現(xiàn)行配建標準，紐約、倫敦等城市還根據(jù)住房的區(qū)位和房屋類型給出差別化的指標［6］.

表1 北京市停車配建指標分區(qū)方案

圖1 北京市停車配建指標分區(qū)示意圖

近幾年隨著我國機動化水平的迅猛發(fā)展，各城市均需面對不同程度的基本車位短缺問題.有些城市已經(jīng)陸續(xù)開展停車配建指標修訂工作，均大幅度提升了居住類指標［7-10］，見表3.

借鑒國內(nèi)外城市居住類配建指標的經(jīng)驗，結(jié)合北京市新建住房類型，以充分滿足基本車位為發(fā)展目標，提出北京市住宅類停車配建指標推薦值見表4.

表2 國外城市住宅類配建指標對比

表3 國內(nèi)城市住宅類配建指標對比

表4 北京市住宅停車配建指標推薦值

北京市的人口密度、建設用地規(guī)模、道路交通資源條件等決定了其不可能采用以小汽車為主體的交通結(jié)構(gòu)，而應積極發(fā)展公共交通.因此，城市停車策略應采用需求管理導向型，即通過差別化供給出行車位來引導人們理性使用小汽車，形成合理的交通出行結(jié)構(gòu).對于除居住外的其他公共建筑，按照不同區(qū)位給出差別化的配建標準如表5.

表5 北京市其他類型建筑物機動車停車泊位設置標準推薦值

5 北京市建筑物配建機動車停車指標預期效果與實施建議

5.1 配建機動車停車指標實施效果預評估

根據(jù)2001—2010年北京市建筑開發(fā)量趨勢分析，到2020年北京市房屋建筑竣工面積將達到11億m2，其中住宅建筑面積為6.4億m2.由2020年規(guī)劃的建筑面積，可計算北京市2010—2020年新增建筑面積，如果執(zhí)行新的配建標準，到2020年通過建筑物配建能解決的停車位總數(shù)可達643萬個，其中居住車位446萬個，公共建筑提供車位197萬個.按照停車位供給總量應為機動車保有量的1.2倍計算，建筑物配建提供的停車位約占總量的82%.

從居住車位供給分布可以看出，與現(xiàn)狀相比，2020年各區(qū)縣居住停車位的供給規(guī)模均有大幅度提高，供需差距縮小，居住車位短缺的狀況將大為緩解.規(guī)劃年東城、朝陽、房山區(qū)居住類停車位總量較為充足，從總量上來看能保證1車1位.但由于新建建筑和改建建筑空間分布不均，必然導致居住停車位的供給和需求在空間分布上的不匹配，也就是說改建和新建建筑物執(zhí)行新的配建標準后會提供更多的停車位，而對于未拆遷改造的已建成地區(qū)，停車矛盾仍將非常突出.為此，需要制定相關政策，引導新增小汽車向停車位供給充裕的地區(qū)發(fā)展，逐步調(diào)整擁車分布，同時對于缺乏拆遷改造的已建成居住區(qū)，采用資源挖潛、停車位共享等措施增加居住車位的供給，緩解停車矛盾.

5.2 實施建議

1)配建指標的制定應遵循停車需求管理導向型策略，通過控制停車位供給引導機動車合理使用、調(diào)節(jié)停車需求.

圖2 北京市現(xiàn)狀及規(guī)劃年居住車位供需分布圖

2)近期通過對現(xiàn)行建筑物配建停車位指標的修訂，逐步構(gòu)建與機動車發(fā)展水平相適應的、以建筑物配建為主體的城市停車設施供給模式，緩解停車供需矛盾.

3)建立停車供需關系動態(tài)評價機制，監(jiān)控建筑物配建機動車停車指標執(zhí)行和實施情況，適時修訂相關內(nèi)容.

4)清晰界定建筑物配建停車位產(chǎn)權(quán)，提高市場化運營服務水平;鼓勵建筑物配建機動車停車共享，提高停車設施使用效率，滿足全日不同時段、不同需求的停車需要，在時空上平衡基本車位和出行車位的供需關系，使土地利用集約、高效，改善城市空間環(huán)境設計.

5)建立建筑物配建機動車停車位信息管理系統(tǒng)，為引入擁車自備停車位政策提供基礎保障，逐步扭轉(zhuǎn)當前不合理的居民停車觀念.

6)完善建筑物配建停車位指標的管理機制，切實加強在審核評估、使用監(jiān)督、違章處罰等方面的執(zhí)行力度.

6 結(jié)論

北京停車發(fā)展中出現(xiàn)的問題是與經(jīng)濟社會發(fā)展階段緊密聯(lián)系的，具有一定的客觀性.建筑物配建停車位是停車位設施供應的主體，其供給規(guī)模直接反映了停車策略，本次以“停車需求管理”為策略開展了北京市配建指標的修訂，對正處于機動化水平迅猛發(fā)展時期的北京來說，分區(qū)域差別化供給停車設施有助于調(diào)整機動車擁有和使用的合理空間分布，緩解停車供需的現(xiàn)實矛盾.

［1］北京市交通委員會運輸局.2011年北京市停車資源調(diào)查綜合報告［R］.北京:北京市交通委員會運輸局，2011.

［2］Asian Development Bank.Parking policy in asian cities［R］.Mandaluyong City，Philippines:Asian Development Bank，2011.

［3］北京市規(guī)劃委員會.北京城市總體規(guī)劃(2004—2020年)［R］.北京:北京市規(guī)劃委員會，2004.

［4］DAVID A Hensher，JENNY King.Parking demand and respronsiveness to supply，pricing and location in the Sydney centralbusinessdistrict［J］.Transportation Research Part A，2001，35(3):177-196.

［5］中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部.城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準［S］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2010.

［6］New York City Department of City Planning.Residential parking study［R］.New York:New York City Department of City Planning，2009.

［7］上海市建設和交通委員會.上海市建筑工程交通設計及停車庫(場設置標準)［S］.上海:上海市建設和交通委員會，2006.

［8］廣州市交通規(guī)劃研究所，廣州至信交通顧問有限公司.廣州市停車配建指標實施檢討［R］.廣州:廣州市交通規(guī)劃研究所，廣州至信交通顧問有限公司，2007.

［9］南京市規(guī)劃局.南京市建筑物配建停車設施設置標準與準則［S］.南京:南京市規(guī)劃局，2010.

［10］杭州市建設委員會，杭州市規(guī)劃局，杭州市公安局.杭州市城市建筑工程機動車停車位配建標準實施細則(試行)［S］.杭州:杭州市建設委員會，杭州市規(guī)劃局，杭州市公安局，2009.