溫州市國土資源局 陳矯健

誰在制造信訪矛盾
——對一起不斷信訪案件的分析和思考

溫州市國土資源局 陳矯健

一、基本事實

2010年倪亦柱等人就原蘆浦鎮(zhèn)人民政府和蒼南縣臨港產(chǎn)業(yè)指揮部未經(jīng)石路村集體同意，將該村的7.31畝集體土地出讓給浙江奧鵬合成革有限公司（以下簡稱奧鵬公司）的問題向當(dāng)?shù)卣旁L不斷。2013年1月，倪亦柱等人向浙江省國土資源廳反映該事項，根據(jù)信訪條例的相關(guān)規(guī)定，該信訪件轉(zhuǎn)至蒼南縣國土資源局（以下簡稱縣國土局）辦理。2013年5月3日，縣國土局作出信訪答復(fù)認(rèn)定：“反映地塊為國有廢棄鹽田，2006年，奧鵬公司已經(jīng)溫土蒼建（2006）第41號文件批準(zhǔn)取得4.9775公頃土地”。

信訪人不服認(rèn)為：“答復(fù)與事實不符，要求重新測量奧鵬公司占用土地的面積”，于是向蒼南縣人民政府申請信訪復(fù)查（期間，信訪人又向蒼南縣龍港鎮(zhèn)人民政府反映基本相同的事項，2013年12月6日，龍港鎮(zhèn)人民政府作出了龍信答字〔2013〕132號）。2013年12月6日，復(fù)查機(jī)關(guān)調(diào)查后認(rèn)為：“1.縣國土局未就奧鵬公司實際占用土地面積、實際位置進(jìn)行測量核實，僅據(jù)出讓合同內(nèi)容認(rèn)為奧鵬公司未侵占石路村集體土地的結(jié)論缺乏事實依據(jù)，故認(rèn)定事實不清、依據(jù)不足；2.認(rèn)為縣國土局作出的《信訪事項答復(fù)意見書》沒有省信訪局統(tǒng)一格式?！弊詈蟪蜂N縣國土局作出的信訪答復(fù)意見，并責(zé)令縣國土局重新調(diào)查處理。

2013年12月30日，縣國土局調(diào)查后又重新作出了《信訪事項處理意見書》（蒼土資信〔2013〕第021號）認(rèn)定：“奧鵬合公司座落在原蒼南縣鹽務(wù)管理局廢棄的國有鹽場內(nèi)。2002年5月，2005年10月，浙江省鹽務(wù)管理局、省國土資源廳兩次批復(fù)同意蘆蒲鹽場鹽田100公頃進(jìn)行鹽田廢鹽轉(zhuǎn)產(chǎn)。蒼南縣已對轉(zhuǎn)產(chǎn)鹽民及所在村進(jìn)行安置補(bǔ)助。2006年，經(jīng)溫土蒼建（2006）第41號文件批準(zhǔn)同意協(xié)議出讓4.9775公頃國有土地給奧鵬公司，同年11月，縣國土局同奧鵬公司簽訂土地出讓合同（蒼國讓（合）字〔2006〕第92號）。2013年10月，經(jīng)溫州志圖測繪有限公測繪，奧鵬公司實際占用面積為49017.18平方米，合計73.5258畝，位于審批紅線范圍內(nèi)，無多占、無位移”。

之后，信訪人又不服認(rèn)為：“石路村7.31畝土地被侵占，有關(guān)部門拒不承認(rèn)，要求重新測量本村被征用的238畝土地面積，以此查清7.31畝集體土地去向”，于是向蒼南縣人民政府再次申請信訪復(fù)查。2014年3月24日，復(fù)查機(jī)關(guān)調(diào)查后認(rèn)為：“針對申請人反映奧鵬公司少批多建或位置位移，侵占石路村集體土地的訴求，縣國土局在本處理意見書中說明奧鵬公司經(jīng)溫州志圖測繪有限公測繪，奧鵬公司實際占用面積為49017.18平方米，與出讓合同的土地面積相同，該公司面積無多占。至于位置是否位移、縣國土局仍未就該公司實際占地實際位置作出明確說明，其答復(fù)含糊不清”。由此認(rèn)定事實不清，依據(jù)不足，最后再次撤銷縣國土局作出的信訪處理意見書，并責(zé)令縣國土局重新調(diào)查處理。

二、案件分析

（一）初始信訪事項

信訪人最初反映原蘆浦鎮(zhèn)人民政府和蒼南縣臨港產(chǎn)業(yè)指揮部未經(jīng)石路村集體同意，將該村的7.31畝集體土地出讓給奧鵬公司。該信訪事項應(yīng)當(dāng)歸類為檢舉奧鵬公司占用的7.31畝土地存在著違法行為（包含著檢舉原蘆浦鎮(zhèn)人民政府和蒼南縣臨港產(chǎn)業(yè)指揮部非法出讓石路村集體土地；或者檢舉奧鵬公司非法占用土地兩種可能）?？梢哉f該信訪事項十分明確，因涉訪地塊原為鹽田和灘涂，可能還隱含土地權(quán)屬爭議的問題，但這不影響對檢舉土地違法行為信訪事項的辦理。然而，復(fù)查機(jī)關(guān)所依據(jù)的事實不清撤銷答復(fù)意見的理由并非來自初始信訪事項，而是信訪人申請復(fù)查時，在沒有任何證據(jù)的情況下就提出要求測量涉訪地塊的面積，來核實奧鵬公司是否存在位移等侵占集體土地的新問題。從信訪事項角度來看，初始信訪事項和復(fù)查時申請人提出的事項應(yīng)當(dāng)視為兩個完全不同的信訪事項，在復(fù)查時提出新的信訪事項應(yīng)當(dāng)作為新的信訪事項交由縣國土局處理，但本案的復(fù)查機(jī)關(guān)不但沒有指出，反而兩次將其作為撤銷信訪答復(fù)的理由，其行為明顯不當(dāng)。

（二）信訪調(diào)查的尺度

對舉報國土資源違法的，信訪處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實，但問題是作為信訪案件的調(diào)查尺度如何把握，是把整個違法行為（類似行政處罰）查的清清楚楚，還是針對信訪事項進(jìn)行初步的調(diào)查和判斷是否涉嫌違法。筆者認(rèn)為信訪行為不應(yīng)對法律事實作出認(rèn)定或?qū)唧w行政行為的合法性進(jìn)行審查，否則就是信訪行為越位，結(jié)果就是信訪行為成為可訴、可復(fù)的具體行政行為，這就違反了相關(guān)的法律規(guī)定。所以，信訪對涉嫌違法行為有一定的調(diào)查權(quán)，但沒有決定或認(rèn)定違法事實的權(quán)力。經(jīng)信訪初步調(diào)查后認(rèn)為涉嫌違法的，應(yīng)當(dāng)交由有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)一步調(diào)查，依法予以處理（由具體行政行為對違法事實進(jìn)行認(rèn)定和處理）；對沒有違法的，應(yīng)當(dāng)明確告知信訪人舉報的內(nèi)容不真實，對其訴求不予支持。回到本案，反映的奧鵬公司用地已經(jīng)縣政府批準(zhǔn)，這一事實相關(guān)的批準(zhǔn)文件可以確定，故針對初始信訪事項而言縣國土局的信訪答復(fù)事實清楚，不足之處：一是沒有明確舉報的內(nèi)容不真實，對其訴求不予支持；二是對隱含著土地權(quán)屬爭議的問題沒有進(jìn)一步深入了解，積極引導(dǎo)，幫助信訪人依法通過法定途徑解決其反映的問題。

（三）答復(fù)與復(fù)查、復(fù)核的法律關(guān)系和審查尺度

信訪答復(fù)是對信訪事項作出的行為，信訪復(fù)查、復(fù)核是對信訪答復(fù)行為作出正確與否的判斷，《浙江省信訪事項復(fù)查復(fù)核辦法》沒有規(guī)定變更決定（只有維持和撤銷），意味著復(fù)查、復(fù)核只能對信訪答復(fù)所認(rèn)定的事實和處理方式正確與否進(jìn)行判斷。所以，如果復(fù)查、復(fù)核機(jī)關(guān)認(rèn)定信訪答復(fù)不正確，應(yīng)當(dāng)有確鑿的依據(jù)，含糊其詞的撤銷不僅會讓被申請人難以正確執(zhí)行重新調(diào)查的處理決定，而且還會增加信訪矛盾的產(chǎn)生和擴(kuò)大化。另外，信訪復(fù)查、復(fù)核是針對答復(fù)進(jìn)行的審查和判斷，最重要是聽信訪人對答復(fù)不服的事實和理由，這是信訪復(fù)查復(fù)核審查的重點(diǎn)。回到本案，再來看看信訪人不服信訪答復(fù)的事實和理由。第一次認(rèn)為答復(fù)與事實不符，要求重新測量奧鵬公司占用土地的面積；第二次認(rèn)為石路村7.31畝土地被侵占，有關(guān)部門拒不承認(rèn)，要求重新測量本村被征用的238畝土地面積，以此查清7.31畝集體土地去向。信訪人兩次都不是針對信訪答復(fù)的內(nèi)容申請復(fù)查，然而復(fù)查機(jī)關(guān)也不是針對信訪答復(fù)的內(nèi)容進(jìn)行復(fù)查：第一次以縣國土局沒有就奧鵬公司實際占用土地面積、四至位置進(jìn)行測量核實，認(rèn)為缺乏事實依據(jù)，如果以此類推，可以說類似所有的信訪答復(fù)都應(yīng)當(dāng)被撤銷，因為對信訪人沒有提出的事項不可能進(jìn)行調(diào)查（測量）。當(dāng)然，對直接反映“少批多占”或“批東建西”等土地違法行為，必須進(jìn)行實地測量才能核實；另外，復(fù)查機(jī)關(guān)將縣國土局沒有按照省信訪局統(tǒng)一格式作出《信訪事項答復(fù)意見書》，也作為其撤銷的理由之一寫進(jìn)信訪復(fù)查意見書十分不合適，類似問題應(yīng)該通過內(nèi)部督辦形式予以糾正。同樣，第二次復(fù)查機(jī)關(guān)以縣國土局沒有對奧鵬公司實際占地四至位置作出明確說明，認(rèn)為答復(fù)含糊不清為由予以撤銷，針對的是奧鵬公司實際占用的土地，是否存在位移的問題而進(jìn)行的審查，并非針對初始信訪事項，所以說復(fù)查機(jī)關(guān)的審查尺度沒有把握好。綜上，本案持續(xù)時間近5年，其矛盾的核心焦點(diǎn)主要在于土地權(quán)屬之爭（鹽田和灘涂是國有還是集體的），土地權(quán)屬爭議有其法定的解決途徑，并非信訪所能解決的，如果本案一開始，信訪工作人員就深入了解信訪人的真實訴求（土地權(quán)屬之爭），并且告知信訪人應(yīng)當(dāng)依法向當(dāng)?shù)卣岢鐾恋貦?quán)屬爭議申請，情況可能會好很多，至少解決問題的大方向是正確的；但本案的信訪辦理機(jī)關(guān)沒有這樣做，不但白白浪費(fèi)了大量的行政資源（包括測量費(fèi)用），而且使得社會矛盾進(jìn)一步擴(kuò)大化，信訪工作成為了社會矛盾的制造者，本案的最終解決不得不重新回到正確、有效的法定途徑上來，而信訪工作就是要幫助、引導(dǎo)信訪人依法選擇正解的解決途徑。通過對本案的分析可以看出，信訪本身就是行政機(jī)關(guān)的履責(zé)行為，信訪人可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)反映其所有的職務(wù)行為，但信訪所反映的問題必須依法解決，同時信訪的辦理也要依法進(jìn)行。信訪是反映問題的渠道，是幫助所反映的問題得到更有效的解決，而不是信訪自身直接去解決問題，更不能將信訪作為行政救濟(jì)的補(bǔ)充，代替行政救濟(jì)制度。所以說信訪工作的重點(diǎn)在于積極引導(dǎo)，幫助信訪人選擇正確解決問題的途徑；同時利用信訪反映的問題不斷改進(jìn)工作，不斷促進(jìn)依法行政，從根本上解決信訪問題。