◎唐斯斯 劉葉婷

以“數(shù)據(jù)治理”推動(dòng)政府治理創(chuàng)新

◎唐斯斯 劉葉婷

大數(shù)據(jù)時(shí)代，一個(gè)將數(shù)據(jù)當(dāng)作核心資產(chǎn)的時(shí)代，數(shù)據(jù)逐漸實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略化、資產(chǎn)化和社會(huì)化。世界上越來(lái)越多的國(guó)家將數(shù)據(jù)管理上升到了戰(zhàn)略層面，大數(shù)據(jù)思維和應(yīng)用已經(jīng)開(kāi)始逐漸滲透到公共管理和政府治理范疇內(nèi)，對(duì)政府治理理念、治理范式、治理內(nèi)容、治理手段等產(chǎn)生不可忽視的影響。

“大數(shù)據(jù)”的社會(huì)屬性

任何事物都具有物理和社會(huì)兩類(lèi)屬性特征。無(wú)論是最初的“3V”還是修正豐富后的“4V”理論，都屬于大數(shù)據(jù)的物理屬性范疇，是大數(shù)據(jù)技術(shù)所具有的區(qū)別于其它事物的特征。這時(shí)的大數(shù)據(jù)被貼上的是“技術(shù)”標(biāo)簽。大數(shù)據(jù)同時(shí)也具有社會(huì)屬性，這種屬性是大數(shù)據(jù)受社會(huì)影響所衍生出來(lái)的屬性：

（1）權(quán)力多中心。數(shù)據(jù)作為一種無(wú)形資產(chǎn)，其所有者將擁有數(shù)據(jù)所有權(quán)，這種所有權(quán)不受限制，任何個(gè)人、組織只要擁有有影響力的數(shù)據(jù)就能成為合法的“權(quán)利中心”。在社會(huì)治理過(guò)程中，這些“權(quán)利中心”將會(huì)擁有話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而影響政府治理過(guò)程和決策。

（2）交互回應(yīng)性。數(shù)據(jù)時(shí)代，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)回應(yīng)與雙向交互。微博等社交媒體是Web2.0時(shí)代最具代表性的應(yīng)用之一，產(chǎn)生大量的交互數(shù)據(jù)，它擁有快速信息傳播速度、最大范圍覆蓋和雙向交流互動(dòng)等特性。

（3）網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)性。大數(shù)據(jù)的一個(gè)特征是以語(yǔ)義網(wǎng)為代表的Web3.0，它強(qiáng)調(diào)關(guān)聯(lián)性。大數(shù)據(jù)時(shí)代，事物處在一張“大網(wǎng)”中，個(gè)體的每個(gè)行為都和周?chē)娜伺c物相關(guān)聯(lián)，個(gè)人與組織、社會(huì)等相互影響力增強(qiáng)。

（4）需求個(gè)性化?！昂笮畔r(shí)代信息將變得極端個(gè)人化，在后信息時(shí)代信息具有很強(qiáng)的細(xì)分能力?！贝髷?shù)據(jù)時(shí)代信息受眾分類(lèi)更加明確，很多數(shù)據(jù)信息服務(wù)是根據(jù)個(gè)人需求量身定做，目的性更強(qiáng)、定位更準(zhǔn)確、效果也更好。

在看待大數(shù)據(jù)時(shí)，要建立全面、系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)意識(shí)，要看到大數(shù)據(jù)在創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值、變革行為方式等社會(huì)屬性的“大”，而不僅僅只是其物理屬性的“大”。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府治理中更加關(guān)注的是大數(shù)據(jù)的社會(huì)屬性，物理屬性為政府治理提供了技術(shù)支撐，但社會(huì)屬性卻可能變革政府治理的模式，對(duì)于政府治理創(chuàng)新有著不可估量的作用。

從技術(shù)角度來(lái)說(shuō)，大數(shù)據(jù)不是數(shù)據(jù)的簡(jiǎn)單羅列和堆積，而是需要對(duì)所收集的碎片化的、多樣化的、價(jià)值度低的數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，如對(duì)政府部門(mén)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)、政府網(wǎng)站瀏覽量，以及政務(wù)微博和微信等社交網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)進(jìn)行抽取集成后，利用數(shù)據(jù)挖掘、統(tǒng)計(jì)分析等分析工具找出可以預(yù)測(cè)事物發(fā)展的規(guī)律、可以對(duì)現(xiàn)象做出解釋的原因，然后以可理解的、交互的方式展現(xiàn)給使用者，為用戶提供決策分析支持。

“數(shù)據(jù)治理”對(duì)政府治理模式的影響

從技術(shù)層面來(lái)看，大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)信息化和政府信息化程度前所未有，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、數(shù)據(jù)整合、基于語(yǔ)義網(wǎng)的Web3.0、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)、信息發(fā)布等新技術(shù)的發(fā)展及普及，為政府治理實(shí)現(xiàn)“智能”化提供了技術(shù)支撐，將會(huì)從根本上改革政府組織模式和政府形態(tài)，進(jìn)而改變政府治理模式，影響整個(gè)政府存在的形態(tài)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，大數(shù)據(jù)將會(huì)對(duì)政府治理范式、政府職能和政府自身管理等多個(gè)方面產(chǎn)生影響如圖1所示。

（一）對(duì)公共服務(wù)的影響

公共服務(wù)環(huán)境“開(kāi)放化”。大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)將成為一種權(quán)利，開(kāi)放將成為一種潮流，公共服務(wù)環(huán)境的開(kāi)放達(dá)到前所未有的程度。數(shù)據(jù)的開(kāi)放和流動(dòng)，代表著知識(shí)的開(kāi)放和流動(dòng)，代表著權(quán)力的開(kāi)放和流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)更加發(fā)達(dá)，政府更加開(kāi)放，城市更加智慧，社會(huì)更加民主，共同構(gòu)成了開(kāi)放式的、平臺(tái)式的公共服務(wù)生態(tài)環(huán)境。在開(kāi)放的環(huán)境中，公共服務(wù)機(jī)制前所未有的完善，需求將更加明確，服務(wù)配置將更加優(yōu)化，服務(wù)方式更加靈活，服務(wù)供給更加豐富，服務(wù)質(zhì)量更加高效，社會(huì)生產(chǎn)力將得到更大的解放和發(fā)展。

圖1 大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理的影響示意圖

公共服務(wù)方式“推送化”。大數(shù)據(jù)時(shí)代公共服務(wù)供給將由“索取”向“推送”轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變涵蓋了兩層意思，一是公共服務(wù)態(tài)度變得更加主動(dòng)，從“被動(dòng)”向“主動(dòng)”轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)時(shí)代，無(wú)論是公眾還是政府的行為都被放在“第三只眼”觀察下，為此公共服務(wù)將變得更加“主動(dòng)”，主動(dòng)對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行過(guò)程追蹤，確保公共服務(wù)質(zhì)量，從而有效解決食品、藥品等行業(yè)的安全問(wèn)題；主動(dòng)改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，政府部門(mén)可以通過(guò)分析大數(shù)據(jù)來(lái)判斷公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)，借此來(lái)改善服務(wù)，提高客戶滿意度。二是公共服務(wù)提供方式變成“推送”，網(wǎng)絡(luò)外部性使得政府?dāng)?shù)據(jù)隨著受眾群體的增加，成本越來(lái)越低，倍增效應(yīng)越來(lái)越大，當(dāng)政府意識(shí)到數(shù)據(jù)開(kāi)放的收益遠(yuǎn)大于其成本時(shí)，被動(dòng)的索取將向主動(dòng)的推送轉(zhuǎn)變。

公共服務(wù)產(chǎn)品“個(gè)性化”。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，讓數(shù)據(jù)挖掘更加深入和精細(xì)化，有條件引導(dǎo)政府提供更加個(gè)性化和人性的公共服務(wù)。例如在醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，相關(guān)部門(mén)可以從多個(gè)渠道獲取個(gè)人健康信息，把職業(yè)、行為等行為數(shù)據(jù)與電子病歷等醫(yī)療數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)起來(lái)，形成一個(gè)綜合的健康狀況模式，提供精細(xì)化的醫(yī)療服務(wù)。另一方面，大數(shù)據(jù)時(shí)代以語(yǔ)義網(wǎng)為代表的Web3.0技術(shù)將成為主流，政府通過(guò)對(duì)公眾在政府網(wǎng)站、微博等的瀏覽次數(shù)、欄目關(guān)注度、在線申請(qǐng)服務(wù)、發(fā)表評(píng)論等多項(xiàng)活動(dòng)的分析，運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)工具等對(duì)公眾活動(dòng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，進(jìn)而主動(dòng)形成個(gè)性化的服務(wù)。

“隨需所想”的公共服務(wù)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共服務(wù)資源按“需”分配將不再是夢(mèng)想。政府可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)公眾日常生活交易的數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)上公眾的意見(jiàn)表達(dá)等信息化“腳印”進(jìn)行分析，了解公眾的需求，經(jīng)過(guò)科學(xué)分析和合理配置，提供公眾所想、所需的公共服務(wù)。例如，在信息充分自由的社會(huì)環(huán)境中，政府可以通過(guò)對(duì)各地公共服務(wù)需求、公共服務(wù)資源擁有率和使用率等數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析，合理分析服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。

（二）對(duì)社會(huì)管理的影響

公共決策趨于“社會(huì)化”。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府決策呈現(xiàn)三個(gè)特征：第一，“微”決策?！拔ⅰ敝黧w帶來(lái)的“微”行為產(chǎn)生“微”決策，推動(dòng)決策社會(huì)化。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)公眾意愿的表達(dá)和信息傳遞成本遞減，多個(gè)不相關(guān)個(gè)體利用信息化手段表達(dá)個(gè)體的“微”意愿和看法，形成成千上萬(wàn)的“微”數(shù)據(jù)和“微”事件，這些數(shù)據(jù)呈現(xiàn)小、散、模糊的特征。任何事件的發(fā)生是有“前兆”的，看似偶然的背后其實(shí)有著必然性，政府需要盡可能地在這些“微”力量爆發(fā)前，運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)將這些分散的、模糊的小概率事件有序地關(guān)聯(lián)起來(lái)，挖掘出問(wèn)題可能發(fā)生的大概率，在問(wèn)題察變機(jī)制方面發(fā)揮提前預(yù)警功能，做出恰當(dāng)?shù)臎Q策。

第二，“被”決策。數(shù)據(jù)時(shí)代政府決策是“被”社會(huì)影響和引導(dǎo)的，政府決策將更多地參考社會(huì)公眾的意愿，通過(guò)對(duì)網(wǎng)站瀏覽、論壇留言、微博轉(zhuǎn)發(fā)等網(wǎng)絡(luò)輿情的深度分析，政府可以準(zhǔn)確把握公眾關(guān)注的熱點(diǎn)、對(duì)問(wèn)題的看法，決策中不再是簡(jiǎn)單的政府“一言堂”，更多地集聚民意和民智。政府將“被”民意所引導(dǎo)，既有可能是政府主動(dòng)將民間意愿上升到國(guó)家政策，也有可能是政府迫于社會(huì)輿論壓力將民間意愿轉(zhuǎn)化為國(guó)家政策。

第三，“智”決策。大數(shù)據(jù)時(shí)代政府決策強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的“實(shí)時(shí)性”，要求通過(guò)分析智能終端產(chǎn)生的海量實(shí)時(shí)信息數(shù)據(jù)形成預(yù)測(cè)，追求政府決策由“預(yù)報(bào)”向“實(shí)報(bào)”的過(guò)渡。事實(shí)上，只有在充分掌握事物發(fā)展變化的大量實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，才能形成精準(zhǔn)的報(bào)告。政府通過(guò)運(yùn)用信息化工具，將數(shù)據(jù)挖掘采集到的新信息應(yīng)用于支撐官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、調(diào)研數(shù)據(jù)和預(yù)警系統(tǒng)生成的信息，更加深入地區(qū)分人類(lèi)行為和經(jīng)歷的細(xì)微差別，通過(guò)實(shí)時(shí)進(jìn)行以上步驟，使信息與時(shí)間保持同步。

促使“參與型”社會(huì)形成。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府將以更加開(kāi)放的心態(tài)，把市民當(dāng)作“合作伙伴”和城市問(wèn)題的“決策者”，給市民提供廣泛的參與機(jī)會(huì)，從而推動(dòng)公眾參與由象征性階段參與邁向?qū)嵸|(zhì)性參與階段。這種轉(zhuǎn)變集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，公眾參與的合法性增強(qiáng)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，社會(huì)成為一個(gè)社交平臺(tái)，公眾可以任意使用平臺(tái)上的任何資源，同時(shí)也會(huì)發(fā)表自己作為公民的意愿或建議。政府會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)地聽(tīng)取公眾的意愿或建議，公眾的聲音在社會(huì)響起。第二，參與渠道多元化，民主范圍進(jìn)一步擴(kuò)展。政民互動(dòng)渠道進(jìn)一步拓展，以“微博”等社交媒體為主的分布式信息發(fā)布技術(shù)，為公眾參與提供了實(shí)時(shí)互動(dòng)的全新信息空間，從而導(dǎo)致了信息的海量遞增和傳播渠道的極度多元，加強(qiáng)了與公眾的溝通。第三，公眾參與的主動(dòng)性增強(qiáng)。個(gè)人可以將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為大眾應(yīng)用，提升公眾在社會(huì)管理中的參與度，美國(guó)公眾利用政府公開(kāi)的相關(guān)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)出了多個(gè)實(shí)用性強(qiáng)的應(yīng)用系統(tǒng)，如航班延誤分析系統(tǒng)、商品回收驗(yàn)證系統(tǒng)等。新加坡為鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新力，在Data.gov.sg舉辦“ideas4appschallenge”活動(dòng)并提供一定的資金數(shù)額。

更好實(shí)施社會(huì)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)治理。社會(huì)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)治理是大數(shù)據(jù)未來(lái)應(yīng)用的重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域。大數(shù)據(jù)通過(guò)增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)象發(fā)生小概率的關(guān)聯(lián)與研究，可以有效減少社會(huì)危機(jī)發(fā)生的不確定性，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，降低社會(huì)危機(jī)帶來(lái)的危害。第一，利用大數(shù)據(jù)還原危機(jī)發(fā)生的真相。在信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)、微博等新媒體早已取代傳統(tǒng)媒體，如電視、報(bào)紙等的地位，成為信息傳播的發(fā)源地，網(wǎng)絡(luò)傳播的快速性和網(wǎng)絡(luò)信息可辨識(shí)度難的特性，使得網(wǎng)絡(luò)成為公共危機(jī)爆發(fā)的“火山”。政府部門(mén)作為社會(huì)輿論的權(quán)威導(dǎo)向，需要在第一時(shí)間還原危機(jī)真相，利用大數(shù)據(jù)可以對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)、名人微博等海量社交數(shù)據(jù)的跟蹤分析，找到事件的起因、傳播的渠道、涉及的關(guān)鍵人物，進(jìn)而有效地還原社會(huì)群體危機(jī)發(fā)生的過(guò)程，以客觀的事實(shí)和數(shù)據(jù)告訴社會(huì)事情的真相。第二，利用大數(shù)據(jù)可以預(yù)測(cè)危機(jī)發(fā)生的可能。對(duì)海量社交媒體數(shù)據(jù)的分析，可以預(yù)測(cè)如恐怖主義和騷亂活動(dòng)等突發(fā)事件。美國(guó)聯(lián)邦執(zhí)法部門(mén)和情報(bào)機(jī)構(gòu)在網(wǎng)上發(fā)布的信息征集啟事顯示，美國(guó)政府正在尋找一款能夠分析社交媒體海量數(shù)據(jù)，并預(yù)測(cè)未來(lái)恐怖主義襲擊和國(guó)外暴亂等重大事件的軟件。對(duì)海量物理環(huán)境數(shù)據(jù)的分析，可以在一定程度上預(yù)測(cè)自然災(zāi)難及傳染疾病等的發(fā)生。第三，利用大數(shù)據(jù)可以降低危機(jī)帶來(lái)的災(zāi)難。利用大數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)和預(yù)警分析功能可以有效降低各種危機(jī)帶來(lái)的災(zāi)難和損失，特別是在應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害和突發(fā)性安全事件。2013年1月和3月，Google先后在美國(guó)和日本提供公共警報(bào)系統(tǒng)，在GoogleMaps、GoogleSearch以及GoogleNow上，為用戶提供地震和海嘯等危險(xiǎn)警告。美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）從2009年起，通過(guò)“軌跡追蹤技術(shù)”（Track-and-TraceTechnologies）確認(rèn)藥品生命周期軌跡，以預(yù)防違法藥品的產(chǎn)生并減少其危害的機(jī)會(huì)，使FDA能夠通過(guò)藥品生命周期緊密連接的信息追溯到源頭。

（三）對(duì)政府績(jī)效管理的影響

“用數(shù)據(jù)說(shuō)話”的政府績(jī)效評(píng)估。隨著政務(wù)信息化水平的不斷提升，公共部門(mén)積累了大量的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，政府績(jī)效評(píng)估將越來(lái)越依靠“數(shù)據(jù)”。美國(guó)政府依托“績(jī)效儀表盤(pán)”（PerformanceDathboards） 項(xiàng)目，建立了“用數(shù)據(jù)去說(shuō)話”的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制?！翱?jī)效儀表盤(pán)”涵蓋了對(duì)美國(guó)政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效、聯(lián)邦政府資金使用情況、政府資金不當(dāng)使用情況、政府法律法規(guī)制定流程等多個(gè)方面，從不同角度對(duì)美國(guó)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估與追蹤。

實(shí)現(xiàn)“關(guān)聯(lián)化”評(píng)估。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容關(guān)聯(lián)性得到了提升，評(píng)估實(shí)現(xiàn)體系化。內(nèi)部通過(guò)跨部門(mén)、跨層級(jí)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)產(chǎn)生業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府工作人員、組織機(jī)構(gòu)和IT資產(chǎn)三個(gè)主要內(nèi)容的綜合評(píng)估；外部通過(guò)對(duì)政府網(wǎng)站、社會(huì)網(wǎng)站有關(guān)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題、公眾人物、社會(huì)輿論等的分析形成關(guān)聯(lián)評(píng)估。大數(shù)據(jù)的到來(lái)，要求更加開(kāi)放和透明的政府，政府績(jī)效評(píng)估時(shí)，既要通過(guò)對(duì)政府內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行分析，同時(shí)也要參考外部因素，如政府網(wǎng)站中公眾的參與度、點(diǎn)擊率和評(píng)價(jià)等，甚至包括新浪、騰訊等非政府媒體中與政府有關(guān)的評(píng)價(jià)。對(duì)政府內(nèi)部績(jī)效進(jìn)行評(píng)估時(shí)，重點(diǎn)集中在對(duì)政府人員工作績(jī)效、組織管理績(jī)效、組織資金管理績(jī)效以及IT資產(chǎn)管理績(jī)效等方面的評(píng)估。對(duì)政府外部績(jī)效進(jìn)行評(píng)估時(shí)，焦點(diǎn)集中在對(duì)社會(huì)、輿論熱點(diǎn)等的分析與評(píng)估。無(wú)論是內(nèi)部還是外部，這些要素都是相互關(guān)聯(lián)的。

“被量化”的政府績(jī)效。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，讓原來(lái)不能量化的評(píng)估內(nèi)容變得更容易量化，可以對(duì)公眾發(fā)布的文本、音頻、視頻等半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析，拓寬了評(píng)估的范圍和內(nèi)容。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以幫助政府設(shè)計(jì)更為科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，從定性設(shè)計(jì)指標(biāo)體系向定量設(shè)計(jì)指標(biāo)體系轉(zhuǎn)變。精確的數(shù)據(jù)有助于決策，但不等于智能決策，政府的決策需要對(duì)來(lái)自不同部門(mén)、不同領(lǐng)域的多個(gè)精準(zhǔn)數(shù)據(jù)進(jìn)行智能化分析，形成可操作性強(qiáng)、可用度高的“智報(bào)”。

作者單位：國(guó)家信息中心/天津市信息中心