慕壽成

（中國社會科學院 研究生院，北京102488）

政府信息公開目錄的完善
——以目錄檢索為視角

慕壽成

（中國社會科學院 研究生院，北京102488）

當前，政府部門對政府信息公開目錄建設缺乏重視，目錄檢索作為政府信息公開目錄的重要組成部分，其建設缺乏規(guī)范性。在檢索的有效性、核心元數(shù)據(jù)、目錄檢索方式、二次檢索等方面存在的問題阻礙了政府信息公開目錄作用的充分發(fā)揮。對此，在解決好上述問題的同時還應具備創(chuàng)新意識，增加目錄檢索的功能，如增加檢索的記憶功能、提示功能等。有效、規(guī)范、創(chuàng)新的目錄檢索對于健全政府信息公開目錄，促進政府信息公開，建設陽光政府具有重要意義。

目錄檢索；政府信息公開目錄；核心元數(shù)據(jù)

一、目錄檢索概述

根據(jù)《政府信息公開條例》第4條的規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機構(gòu)負責本行政機構(gòu)政府信息公開的日常工作。政府信息公開工作機構(gòu)的具體職責之一就是組織編制本行政機關(guān)的政府信息公開目錄。目錄檢索是一種政府信息公開目錄的檢索工具，它可以幫助公眾了解政府公開的信息，其檢索范圍是整個政府信息公開目錄。隨著陽光政府建設的推進，政府信息公開扮演著越來越重要的角色。目錄檢索是否有效、規(guī)范，對政府信息公開的效果有著重要影響。

（一）目錄檢索的定位

政府信息公開目錄系統(tǒng)主要由管理子系統(tǒng)和服務子系統(tǒng)兩部分構(gòu)成，目錄檢索則屬于服務子系統(tǒng)。服務子系統(tǒng)主要是通過互聯(lián)網(wǎng)提供政府信息的檢索、分類導航、信息展現(xiàn)、下載打印等服務，使公眾能快速、便捷地查閱、獲取政府信息。目錄檢索類似于百度的搜索引擎，可以幫助公眾在政府信息公開目錄中查找自己所需的信息。

（二）核心元數(shù)據(jù)

核心元數(shù)據(jù)是描述政府公開信息特征的基本屬性的集合，適用于政府信息公開目錄的編目、建庫、發(fā)布和查詢。核心元數(shù)據(jù)對于目錄檢索具有重要意義。目錄檢索中高級檢索的檢索項由核心元數(shù)據(jù)組成，高級檢索支持多個核心元數(shù)據(jù)組合檢索。部分核心元數(shù)據(jù)也是目錄檢索中簡單檢索的檢索項，但簡單檢索不支持組合檢索。核心元數(shù)據(jù)是公眾運用目錄檢索有效查詢政府信息的關(guān)鍵。

根據(jù)2009年國務院辦公廳秘書局編制的《政府信息公開目錄系統(tǒng)實施指引（試行）》（以下簡稱《實施指引》）的規(guī)定，核心元數(shù)據(jù)共有14個，其中有6個必選項（索引號、名稱、生成日期、發(fā)布機構(gòu)、信息分類、著錄日期）；3個條件必選項（文號、關(guān)鍵詞、語種）；5個可選項（內(nèi)容概述、有效期、相關(guān)信息、在線鏈接地址、信息格式）。其中，在線鏈接地址、著錄日期兩種核心元數(shù)據(jù)一般不作為檢索項。因此，在檢索項中，真正的核心元數(shù)據(jù)只有12個，必選項有5個，條件必選項有3個，可選的核心元數(shù)據(jù)有4個。

（三）目錄檢索的方式

根據(jù)《實施指引》的規(guī)定，目錄檢索一般應提供簡單檢索和高級檢索兩種檢索方式。

1.簡單檢索支持任意詞組的查詢。在具體的目錄檢索中，一般簡單檢索中的任意詞組也可以是核心元數(shù)據(jù)，如名稱、關(guān)鍵字，索引號等，但是像生成日期、信息格式這樣的核心元數(shù)據(jù)不能在簡單檢索中使用。簡單檢索的特點在于簡便易操作，輸入任意詞組就能夠查詢，但是檢索結(jié)果比較模糊。

2.高級檢索支持核心元數(shù)據(jù)的組合查詢。高級檢索為公眾檢索信息提供了多種核心元數(shù)據(jù)的選擇，并且這些信息可以任意組合在一起檢索，使得檢索結(jié)果更加清晰、準確。例如，在政府信息公開目錄中查詢《關(guān)于XX的通知》，如果只用生成日期這一個核心元數(shù)據(jù)查詢，那么可能會將這一天發(fā)布的政府信息都檢索出來；如果將生成日期和名稱或者索引號組合在一起檢索，就能準確地找出所需信息。

（四）設置政府信息公開目錄檢索的意義

1.目錄檢索有利于陽光政府建設。陽光政府就是透明的政府、溫暖的政府。透明，決定了政府必須實行信息公開。政府信息公開目錄是政府信息公開的平臺。目錄檢索能夠幫助公眾高效地查詢所需的政府信息。溫暖，決定了政府必須更加注重以人為本，建設服務型政府。在政府信息公開目錄中配備高效的檢索功能就是為了更好地服務公眾，方便公眾快捷地獲取有效的政府信息。

2.目錄檢索的存在是對公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的尊重與保障。政府每日需要公開大量信息，一些政府的信息公開目錄編制工作不理想，信息分類不科學，這使得公眾查找信息比較困難。即使對公開信息進行了科學的分類，一些公眾由于自身的局限也無法獲取有效信息。目錄檢索簡單易操作，能夠使公眾準確、迅速地查找和了解政府信息，及時對政府工作進行監(jiān)督，使群眾監(jiān)督真正落到實處。

（五）研究目錄檢索建設情況的方法

根據(jù)《實施指引》對政府信息公開目錄中信息檢索功能的要求來設計調(diào)研指標。調(diào)研涉及政府信息公開目錄提供的檢索方式、檢索有效性、檢索是否支持在結(jié)果中二次檢索以及12種核心元數(shù)據(jù)在高級檢索中的出現(xiàn)頻率。

本次在調(diào)研對象的選擇上參考了2014年《法治藍皮書》中《中國政府透明度指數(shù)報告》的調(diào)研對象，對54個國務院部門（22個國務院組成部門、29個國務院直屬機構(gòu)、3個國務院直屬事業(yè)單位），31個省政府，49個較大市政府的門戶網(wǎng)站中政府信息公開目錄的檢索功能進行了調(diào)研。由于國務院部門較多，調(diào)研對象在選擇上更傾向于關(guān)乎國計民生的部門，因此沒有將所有的部門都包括在內(nèi)。在49個較大市中，有一個較大市政府網(wǎng)站信息公開目錄打不開，因此將其作為不符合要求的調(diào)研對象予以剔除。

二、目錄檢索存在的問題

通過對調(diào)研數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，國務院部門、省政府、較大市政府三級政府部門在目錄檢索建設方面水平差距不大，存在一些共同問題。

（一）混淆站內(nèi)檢索和目錄檢索

一般來說，政府門戶網(wǎng)站的首頁會配備站內(nèi)檢索，其檢索的范圍是整個政府網(wǎng)站。而目錄檢索的檢索范圍僅限于政府信息公開目錄的信息。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，13.5%的政府信息公開目錄提供的是站內(nèi)檢索。在政府信息公開欄目中設置站內(nèi)檢索不符合政府信息公開目錄建設的要求，它擴大了公眾的檢索范圍，增加了公眾檢索獲取信息的難度。

（二）目錄檢索位置設置不規(guī)范

1.目錄檢索位置錯誤。一般情況下，政府信息公開目錄位于政府信息公開欄目中，目錄檢索則應該位于政府信息公開目錄中。實踐中，部分網(wǎng)站將目錄檢索的位置放到了政府信息公開欄目中。

2.目錄檢索位置隱蔽。許多政府網(wǎng)站的目錄檢索在點擊政府信息公開目錄打開的網(wǎng)頁中難以發(fā)現(xiàn)，只有進一步點擊具體的目錄分類信息才能找到，沒有訪問經(jīng)驗的公眾會以為該目錄沒有提供檢索功能。因此，本著服務公眾的原則，應當將目錄檢索置于政府信息公開目錄易被發(fā)現(xiàn)的位置，使公眾在點開政府信息公開目錄的網(wǎng)頁時能夠快速發(fā)現(xiàn)目錄檢索。

（三）目錄檢索方式不齊全

目錄檢索應當提供簡單檢索和高級檢索。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，133家政府網(wǎng)站中有29家沒有提供檢索功能；59家既提供了簡單檢索也提供了高級檢索；剩下的45家政府網(wǎng)站只提供了單獨的簡單檢索或者高級檢索。根據(jù)上述數(shù)據(jù)可以得出，55.6%的政府部門沒有提供齊全的目錄檢索方式。

（四）忽略在檢索結(jié)果中支持二次檢索

根據(jù)《實施指引》的規(guī)定，簡單檢索和高級檢索都應支持在檢索結(jié)果中進行二次檢索。二次檢索是對簡單檢索或者高級檢索結(jié)果的補充，經(jīng)過多次的二次檢索，逐漸縮小檢索信息的范圍，使檢索結(jié)果更符合公眾的查詢目標。但是，在實際目錄檢索的設計中，這一功能幾乎被忽視。在133家政府網(wǎng)站中，支持在目錄檢索結(jié)果中二次檢索的只有12家。

（五）高級檢索存在問題

1.高級檢索中檢索項目設置不規(guī)范。高級檢索項應當由核心元數(shù)據(jù)組成。經(jīng)過統(tǒng)計，12種核心元數(shù)據(jù)在高級檢索中出現(xiàn)的頻率如表1：

表1 12種核心元數(shù)據(jù)出現(xiàn)的頻率

在調(diào)研中，共有86家政府網(wǎng)站提供了高級檢索，從表1數(shù)據(jù)可以看出，5種必選項的核心元數(shù)據(jù)并未全部出現(xiàn)在高級檢索中。作為條件必選項的語種只出現(xiàn)了一次。高級檢索中核心元數(shù)據(jù)不足使得高其為公眾提供檢索項的選擇減少，組合檢索的功能不明顯，不利于提高公眾檢索信息的準確性。

2.高級檢索無效。在提供高級檢索的86家政府網(wǎng)站中，有16家的高級檢索是無效的①表1在統(tǒng)計高級檢索中核心元數(shù)據(jù)出現(xiàn)的頻率時，將無效的高級檢索中出現(xiàn)的核心元數(shù)據(jù)也統(tǒng)計在內(nèi)。。主要表現(xiàn)在兩個方面：（1）部分政府信息公開目錄中雖然設有高級檢索，但任何檢索項都無法使用，高級檢索形同虛設。（2）部分高級檢索在3個以上核心元數(shù)據(jù)組合到一起檢索時無效。

四、完善目錄檢索的建議

當前，目錄檢索存在的問題主要集中在建設不規(guī)范。此外，目錄檢索建設還應當注重創(chuàng)新性?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展迅速，政府信息公開的形式、查詢方式也應做到與時俱進。

（一）依法建設政府信息公開目錄

目錄檢索是政府信息公開目錄的一部分。政府信息公開目錄建設的規(guī)范與否，對目錄檢索作用的發(fā)揮以及政府信息公開工作具有重要影響。因此，政府信息公開工作機構(gòu)應當嚴格按照《政府信息公開條例》、《實施指引》等相關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范政府信息公開目錄建設。

（二）注重高級檢索的有效性

高級檢索的有效性至關(guān)重要，沒有有效性，無論高級檢索多么規(guī)范都沒有意義，因此，應當注重對目錄檢索的定期維護。政府部門對目錄檢索的建設并不是一勞永逸的，應當定期對目錄檢索的有效性進行測試、維護，保證目錄檢索功能的正常發(fā)揮。在有效性的基礎(chǔ)上對目錄檢索進行科學規(guī)范的設計，為公眾提供更加舒適的檢索體驗。

（三）對目錄檢索設置使用說明

雖然目錄檢索相對簡單，易掌握，但對普通公眾而言，常常會對高級檢索中的一些檢索項感到陌生，如文號、索引號、相關(guān)信息等。因此，應當在目錄檢索旁邊增設幫助功能，以舉例或者其他更為直觀易懂的方式對目錄檢索如何使用進行說明。當公眾點擊幫助功能按鈕時，能夠準確地知道如何使用目錄檢索功能，進而充分發(fā)揮目錄檢索的作用。

（四）增加目錄檢索的記憶功能

在政府信息公開工作中，經(jīng)常會出現(xiàn)這么一個問題：需要公開什么？增加目錄檢索的記憶功能是解決這一問題的一種有效方法。在公眾運用目錄檢索查詢政府信息時，公眾在檢索框中輸入的檢索信息就是公眾想要了解的信息，實際上也是在告訴政府部門公眾需要哪一方面的信息，這就回答了“需要公開什么”這一問題。如果政府部門能夠通過技術(shù)處理對公眾輸入檢索框的信息進行收集、分類、匯總，就可以知道公眾想要了解的政府信息。政府部門可以針對這些信息在法律允許的范圍內(nèi)進行公開。因此，目錄檢索也可以成為政府與公眾溝通的橋梁。

（五）增加目錄檢索的提示功能

目錄檢索可以借鑒360導航的網(wǎng)頁檢索，即：當光標定位于檢索框時，360導航的綜合檢索框會下拉出當日的熱門信息。與此類似，目錄檢索也可以在光標定位到檢索框時，將當日或最近有較大影響的政府公開信息予以顯示。這樣的提示作用有利于提高網(wǎng)站的服務性，使公眾能夠及時了解最近的重點政務信息，尊重公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

綜上所述，只有本著有效、規(guī)范、創(chuàng)新的原則，才能充分發(fā)揮目錄檢索在政府信息公開工作中的作用，促進陽光政府的建設。

[1]李林,田禾.2014年法治藍皮[M].北京:社會科學文獻出版社,201 4:202-204.

D912.1

A

1673―2391(2014)07―0053―03

2014-04-16 責任編校：江 流