丁同民

摘要：農(nóng)地發(fā)展權(quán)是我國農(nóng)地征收過程中急需解決的一個重要問題。實踐證明，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)引入農(nóng)村土地權(quán)利體系，是保障農(nóng)民公平分享農(nóng)地非農(nóng)化收益，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的有效措施。將農(nóng)地發(fā)展權(quán)引入農(nóng)村土地權(quán)利體系，就要明確土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵，樹立農(nóng)地發(fā)展權(quán)理念；加快完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度；強化立法保障，建立健全農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化；收益分配；模式；制度

中圖分類號：D923文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）01-0056-05

目前，我國沒有明確的農(nóng)地發(fā)展權(quán)概念，但在以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)的土地用途管制制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度中，實際上存在著農(nóng)地發(fā)展權(quán)問題。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的缺失，使被征地農(nóng)民不能公平分享農(nóng)地非農(nóng)化收益，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程也因此受到了一定程度的影響。本文擬對增設農(nóng)地發(fā)展權(quán)并將其引入農(nóng)村土地權(quán)利體系進行研究，以期對建立我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度有所裨益。

一、明確土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵，樹立農(nóng)地發(fā)展權(quán)理念

1.科學界定土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵

分析農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵，首先要分析土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵。土地發(fā)展權(quán)（Land Development Rights）作為一項重要的土地產(chǎn)權(quán)制度，最早創(chuàng)建于英國，其創(chuàng)立目的是規(guī)范國家和土地所有者之間圍繞土地開發(fā)、土地資源保護而產(chǎn)生的矛盾、沖突。土地發(fā)展權(quán)是因土地發(fā)展受限制而產(chǎn)生的，若無限制，則無土地發(fā)展權(quán)一說。①美國于20世紀初引進分區(qū)規(guī)劃制度后，逐漸發(fā)展出特有的可轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)制度。后來，法國、德國、意大利、加拿大、新加坡、韓國等國家都陸續(xù)建立了土地發(fā)展權(quán)制度。

目前，我國有關(guān)土地管理的法律中并未明確設定土地發(fā)展權(quán)，國內(nèi)學者對土地發(fā)展權(quán)及其相關(guān)問題的探討僅僅處于初始階段，認識不一。侯麗華等認為，土地發(fā)展權(quán)應包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)（或稱為農(nóng)地發(fā)展權(quán)）；未利用土地變更為農(nóng)用地或建設用地的發(fā)展權(quán)；在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴大投入的發(fā)展權(quán)；在建設用地上進行建設的發(fā)展權(quán)。②范輝等認為，土地發(fā)展權(quán)可以具體分為農(nóng)地發(fā)展權(quán)、建設用地發(fā)展權(quán)和未利用土地發(fā)展權(quán)，其并詳細分析了農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的異同。③萬磊認為，土地發(fā)展權(quán)是指對土地在資源利用方面改變其原有的利用形式、進行再開發(fā)的權(quán)利，即突破原有的土地利用形式，在空間維度上向縱深方向發(fā)展、在使用上變更土地用途之權(quán)。④王萬茂等認為，土地發(fā)展權(quán)是指對土地變更用途使用之權(quán)和對土地原有集約度的改變之權(quán)，包括農(nóng)地發(fā)展權(quán)和市地發(fā)展權(quán)。⑤土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設實現(xiàn)了傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度理念的超越，從靜態(tài)的權(quán)利歸屬型制度向動態(tài)的權(quán)利發(fā)展型制度轉(zhuǎn)變，從注重農(nóng)民的生存權(quán)保障向?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)變，從不平等的動態(tài)發(fā)展權(quán)向?qū)嵸|(zhì)平等的動態(tài)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)變，從代內(nèi)和諧向代際和諧轉(zhuǎn)變。⑥分析上述觀點，筆者認為，土地發(fā)展權(quán)一般是指發(fā)展權(quán)在發(fā)展客體——土地上的全面體現(xiàn)。它是基于土地所有權(quán)，從土地使用權(quán)和收益權(quán)中分離出來的一種物權(quán)。廣義上的土地發(fā)展權(quán)，是指對土地利用進行再發(fā)展的權(quán)利，包括在空間上向縱深方向發(fā)展和在使用時變更土地用途之權(quán)，即空間建筑權(quán)和土地開發(fā)權(quán)。狹義上的土地發(fā)展權(quán)僅指改變土地用途的權(quán)利，尤其是將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地的權(quán)利。本文探討狹義上的土地發(fā)展權(quán)，主要是農(nóng)地發(fā)展權(quán)。實踐證明，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是保護農(nóng)民土地權(quán)益的需要，是加強生態(tài)環(huán)境保護的需要，更是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要。

2.樹立農(nóng)地發(fā)展權(quán)理念

目前，國內(nèi)外學者對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵認識不一，但都認為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地征收過程中急需解決的一個重要問題。從國際上看，目前設立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的有英國、法官、美國、德國等國家，這些國家都是在本國工業(yè)化迅猛發(fā)展、工商業(yè)用地需求激增、大量農(nóng)地被迅速蠶食的情況下，為了保護農(nóng)地和自然環(huán)境的相對平衡穩(wěn)定，才設立了農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度。⑦在西方國家，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一種普遍存在并得到認可的權(quán)益。我國沒有明確的農(nóng)地發(fā)展權(quán)概念，但在以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)的土地用途管制制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度中，實際上存在著農(nóng)地發(fā)展權(quán)問題，學者們也在積極研究這一問題。

張安錄將農(nóng)地發(fā)展權(quán)稱為可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)，即土地使用受限制的土地所有者將其土地發(fā)展權(quán)賣給土地使用不受限制的土地所有者，進行額外土地開發(fā)的權(quán)利。⑧周建春認為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指將農(nóng)地利用方向最佳化的權(quán)利，它是內(nèi)生于土地所有權(quán)而又可以從土地所有權(quán)中分離出來的一種用益物權(quán)。⑨王萬茂認為，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)應主要包括三方面內(nèi)容：國家通過征地將農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國家建設用地使用；農(nóng)村集體農(nóng)用地依法被轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設用地使用；國有農(nóng)用地依法轉(zhuǎn)為國有建設用地。⑩臧俊梅等認為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指將土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的權(quán)利（力），是發(fā)展農(nóng)用土地的權(quán)利（力）。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一項目的性、功利性非常強的制度安排。陳茵茵等認為，從理論上講，造成過速的農(nóng)地非農(nóng)化的內(nèi)在原因，是農(nóng)地非農(nóng)化過程中缺乏農(nóng)地發(fā)展權(quán)這樣一種產(chǎn)權(quán)制度安排，由此導致農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變所產(chǎn)生的巨大土地增值收益的分配混亂，引起土地權(quán)利相關(guān)主體的無序爭奪，失地農(nóng)民權(quán)益受到侵害。李存、任大鵬認為，表面上看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是變更土地用途的權(quán)利，但由于土地不同用途的利用會產(chǎn)生收益差別，而且非農(nóng)利用產(chǎn)生的利益與原有農(nóng)用下的利益相差懸殊，所以歸根到底，農(nóng)地發(fā)展權(quán)問題是土地增值收益的歸屬問題。

筆者認為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地發(fā)展權(quán)的一個子概念，它是對農(nóng)地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，即農(nóng)地所有權(quán)人或農(nóng)地使用權(quán)人將農(nóng)地變更為建設用地并獲取收益的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是與土地所有權(quán)相分離的獨立的財產(chǎn)權(quán)，具有一定的排他性和流轉(zhuǎn)性。它有廣義和狹義之分。廣義上的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，是指將農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地，或者農(nóng)地的用途不變、通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整而獲得較高收益的權(quán)利。狹義上的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，是指將農(nóng)地變更為建設用地而獲得更大利益的權(quán)利。一般而言，農(nóng)地變更為建設用地包括兩種情況：一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國家建設用地；二是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設用地。但是，基于公益目的的用途轉(zhuǎn)變一般不產(chǎn)生增值利益，也不會產(chǎn)生發(fā)展權(quán)。因此，基于我國農(nóng)地變更為建設用地的現(xiàn)實，當前亟須賦予農(nóng)民分享土地增值收益的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。這樣，既可以使失地農(nóng)民的合法權(quán)益得到保障，也可以使國家充分利用農(nóng)地發(fā)展權(quán)來解決發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不持續(xù)的問題。

二、依法確認和保障農(nóng)民土地權(quán)益，

完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度依法確認和保障農(nóng)民土地權(quán)益，是加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀要求，是逐步實現(xiàn)集體土地與國有土地“同地、同權(quán)、同價”的基礎條件，是保護農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益的本質(zhì)要求，是最終形成“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理”的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的根本保障。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的過程，就是依法確認和保障農(nóng)民土地權(quán)益的探索歷程。

20世紀80年代末90年代初，我國原國家土地管理局就致力于推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。1993年，國務院為了減輕農(nóng)民負擔，取消了包括農(nóng)村土地登記在內(nèi)的一系列收費。1998年，國土資源部成立后，先后就加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作、宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作作出了部署。2001年底，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》和《集體土地所有權(quán)調(diào)查技術(shù)規(guī)定》。2003年，黨的十六屆三中全會確立了以保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合法權(quán)益為核心，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新為主線，以股權(quán)配置、股權(quán)界定、股權(quán)流轉(zhuǎn)為突破口，逐步建立起適應市場經(jīng)濟體制的集體資產(chǎn)管理運營機制的指導思想。2007年《物權(quán)法》將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，使農(nóng)民的土地、房屋等財產(chǎn)性權(quán)利得到了有力保障。同年，黨的十七大提出要“探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式”，“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”。2008年，黨的十七屆三中全會提出：要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變；搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作等。為此，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，重新部署集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。但是，這項工作一直進展緩慢。

2010年，中央一號文件首次明確提出：有序推進農(nóng)村土地管理制度改革，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費納入財政預算；力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。2011年，國土資源部、財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作進入了新的階段。2012年中央一號文件提出：要穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策，加快推進農(nóng)村地籍調(diào)查，基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)步擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點。截至2012年6月底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率已達78%，集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到85%，宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到80%。雖然各地農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作取得了階段性成效，但仍面臨著發(fā)證率較低、工作進展不平衡、信息化建設滯后等問題。為此，國土資源部有關(guān)負責人表示，凡是到2012年底未按時完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的，農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收審批暫停，農(nóng)村土地整治項目不予立項。2013年中央一號文件進一步提出：要用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，要加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。

據(jù)有的學者調(diào)查，如果政府征地的成本價為100%，則被征土地的收益分配比例為：地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，農(nóng)民僅占5%—10%。從成本價到出讓價之間的土地增值收益大部分被中間商和地方政府占有。如果說計劃經(jīng)濟時代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6000—8000億元的代價，那么改革開放以來通過低價征用農(nóng)民的土地，最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。據(jù)黨國英估算，1952—2002年，農(nóng)民向社會無償貢獻的土地收益為51535億元；以2002年無償貢獻的土地收益7858億元計算，相當于放棄了價值26萬億元的土地財產(chǎn)權(quán)。造成這些現(xiàn)象的本質(zhì)原因，在于農(nóng)民與土地物權(quán)之間缺乏緊密聯(lián)系，農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地之間長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒有建立起來。因此，要加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證進程，盡快依法確認和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，為加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程提供制度基礎。

三、強化立法保障，建立健全農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度

1.加快立法步伐，創(chuàng)設農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度

我國人多地少，戶均承包耕地僅7畝多，其中14個省區(qū)人均耕地低于1畝，土地已經(jīng)不再是農(nóng)民的“聚寶盆”，而成為名副其實的“保命田”“生存田”。但是，我國現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！辈⑶遥耙勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！睆倪@些規(guī)定可以看出，國家法定的補償依據(jù)是一定條件下的農(nóng)民基本生活標準。按照這個標準，對農(nóng)民的補償雖然存在地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5—3.5萬元之間。關(guān)于農(nóng)地征收補償標準的規(guī)定中，對于發(fā)展問題只字未提，農(nóng)地發(fā)展權(quán)缺位是顯而易見的。

長期以來，由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)保護的立法缺位、農(nóng)地征收法律制度不健全、法律責任追究制弱化等原因，導致很多農(nóng)地征收直接損害了農(nóng)民的土地權(quán)益，危害農(nóng)民自身發(fā)展。例如，浙江省由于經(jīng)濟相對發(fā)達，其對失地農(nóng)民的補償標準與全國平均水平相比略有提高。但據(jù)統(tǒng)計，2000年以來，該省各類征地中給村里的補償費是平均每畝12164元，安置補助費平均每人2377元，經(jīng)過村集體提留，實際到農(nóng)民手中的只有土地補償費平均每畝7958元，安置補助費平均每人2078元，青苗補償費平均每畝498元。根據(jù)浙江省農(nóng)調(diào)隊的調(diào)查，只有6.8%的農(nóng)戶對此表示滿意，有22%的農(nóng)戶認為補償標準嚴重偏低，53.2%的農(nóng)戶認為偏低。又如，據(jù)統(tǒng)計，中西部地區(qū)失地農(nóng)民的補償標準要低于東部沿海地區(qū)，而東部沿海地區(qū)的土地補償費和安置補助費最高也只有2.5萬元左右，低的不到2萬元。

目前，就土地制度安排而言，農(nóng)民集體（名義上的農(nóng)地所有者）和農(nóng)民（農(nóng)地的實際使用者）均不擁有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，而政府通過土地征收方式實際享有了農(nóng)地發(fā)展權(quán)。我國應當將農(nóng)地發(fā)展權(quán)引入土地權(quán)利體系并賦予它在市場上自由轉(zhuǎn)讓的特性，在農(nóng)地征收中對農(nóng)民增加補償，同時提高政府征地的成本，通過市場調(diào)節(jié)來限制非公共利益征地的數(shù)量，化解當前我國城市化進程中因農(nóng)地征收而產(chǎn)生的國家與農(nóng)民之間日益尖銳的矛盾，實現(xiàn)征地過程的法治化、合理化。為此，我國應盡快創(chuàng)設土地發(fā)展權(quán)制度，應在《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律中規(guī)定農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的概念、類型、歸屬、轉(zhuǎn)讓管理體制、法律責任等內(nèi)容。

2.完善土地征收增值分配制度，實現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)由國家、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民共享

關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬，我國學界認識不一。有人認為，在創(chuàng)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)時有三種模式可以考慮：一是農(nóng)地發(fā)展權(quán)應歸國家，土地開發(fā)者必須向國家購買發(fā)展權(quán)，才能開發(fā)農(nóng)地。農(nóng)地使用權(quán)可在農(nóng)地用途內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有相對獨立、相對完整的收益權(quán)和處分權(quán)。二是農(nóng)地發(fā)展權(quán)應歸農(nóng)地所有者（或農(nóng)戶），國家可以向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)可在國家購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)后在市場上自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有獨立的收益權(quán)和處分權(quán)。三是農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)地所有者（或農(nóng)戶），農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)一起可以不受限制地自由交易，農(nóng)戶享有完全的、排他的收益權(quán)和處分權(quán)。有人認為，可以設立農(nóng)地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度和農(nóng)地發(fā)展權(quán)征購制度。前者是指農(nóng)地發(fā)展權(quán)的享有者將農(nóng)地發(fā)展權(quán)在公開市場上出售，自己保留農(nóng)地的經(jīng)濟所有權(quán)的制度。后者是指國家從轉(zhuǎn)讓區(qū)的農(nóng)戶手中購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)，從而實現(xiàn)對農(nóng)地永久保護的制度。農(nóng)地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)和征購制度確立后，從事農(nóng)業(yè)種植的農(nóng)戶的利益得到了保障，失地農(nóng)戶也因出售土地而得到了土地的市場價格，國家則通過征收增值稅的方式參與分配，實現(xiàn)農(nóng)地用途變更所產(chǎn)生的收益在國家、失地農(nóng)戶、邊遠地區(qū)農(nóng)戶之間的合理分配。有人認為，應當按照公權(quán)與私權(quán)相和諧的原則來設置農(nóng)地發(fā)展權(quán)，如此，一方面，在政府征地過程中，農(nóng)村集體組織和農(nóng)民得到農(nóng)地發(fā)展權(quán)價格，改善了征地補償標準偏低的現(xiàn)狀，在一定程度上防止了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民擔心非農(nóng)開發(fā)利益受損而擅自將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地的情況發(fā)生；另一方面，地方政府的征地權(quán)將受到制約。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬應分兩種情形：一種情形是國家通過征地將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，基于公共利益目的和非公共利益目的征收的農(nóng)地發(fā)展權(quán)分別屬于國家和農(nóng)民集體。另一種情形是農(nóng)用地依法被轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設用地，農(nóng)地發(fā)展權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和國家共有。換言之，除因非公共利益目的征收的農(nóng)地和依法被轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設用地的農(nóng)地的發(fā)展權(quán)屬于農(nóng)村集體外，絕大部分農(nóng)地發(fā)展權(quán)應歸屬國家。李昌平認為，為追求更多地租增值收益，農(nóng)民的想法與學者不同，農(nóng)民的做法是：直接用集體所有的“建設用地”或開“荒地”發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，農(nóng)民集體占有全部地租增值收益；將集體所有的土地通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后直接出租，農(nóng)民集體獲得數(shù)倍的土地租金增加值；將村莊的宅基地、“四荒地”“廢地”集中整理后對外出租，農(nóng)民集體占有土地增值收益。顯然，這些做法不僅使農(nóng)民占有了更多地租增值收益（絕對值和比例都是增長的），還能夠造地，于國于民都有利。

分析上述觀點和各地實踐，很多學者都認識到，改革現(xiàn)行土地征收制度，增設農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，創(chuàng)新農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配及征地補償機制，已成為當務之急。具體到農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬，主要有三種觀點：一是主張將發(fā)展權(quán)歸國家所有，使用者若要進行農(nóng)地開發(fā)，必須先向國家購買發(fā)展權(quán)。二是主張將發(fā)展權(quán)歸土地所有者，國家可以向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權(quán)或者允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)和其他商品一樣在市場上自由交易。三是農(nóng)地發(fā)展權(quán)應該由國家、農(nóng)民和農(nóng)村集體組織分享。筆者贊同第三種觀點。針對我國實際征地中補償標準不一、農(nóng)民獲得的土地收益比例過低的問題，國家應建立農(nóng)地收益分配制度，依法規(guī)定統(tǒng)一的國家、集體、農(nóng)民三者的土地增值收益最低分配比例，以保證農(nóng)民應得的土地收益。在此基礎上，可賦予各省、直轄市、自治區(qū)關(guān)于土地增值收益分配的一定的自由裁量權(quán)。

具體而言：第一，國家應以農(nóng)地發(fā)展權(quán)所有者的身份，通過課征農(nóng)地開發(fā)增值稅的形式，將部分農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益收歸國有，并將稅收收入作為中央政府的財政收入列入專項基金，保障其用于全國農(nóng)村建設，以此協(xié)調(diào)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、集體組織之間的利益沖突。第二，我國失地農(nóng)民應以農(nóng)地發(fā)展權(quán)實際所有者的身份，分享對集體組織部分土地所有權(quán)的補償、對承包經(jīng)營權(quán)的補償和農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益。失地農(nóng)民對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的分享除了得到部分補償費外，還可以通過建立農(nóng)民基本生存保障體系的形式來落實。第三，在耕農(nóng)民也應適當分享全國經(jīng)濟發(fā)展成果。中央政府可將土地增值收益納入農(nóng)民社會保障基金，逐步建立農(nóng)村社會保障體系；各級地方政府應將土地增值收益用于基礎設施、教育、醫(yī)療等公共利益性質(zhì)的建設等，最大程度地實現(xiàn)“未轉(zhuǎn)非”農(nóng)地的價值。第四，農(nóng)村集體組織作為農(nóng)地的一般和現(xiàn)實所有者，應獲得絕對地租和因土地自然條件差別或集體對農(nóng)村水利、交通等基礎設施建設進行投資而形成的級差地租。以天津為例：在天津，作為土地公有制代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因行使受托管理權(quán)而享有部分農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益，但考慮到土地是農(nóng)民的生存之本及其集體所有者虛置，村集體所得農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益比例由25%調(diào)整為15%，村集體所得部分相當于農(nóng)民每年應交土地承包費的資本化部分，剩余的10%補給農(nóng)民，這樣，農(nóng)民所得比例就是44%—55%，另有30%—41%由政府享有。在這些比例范圍內(nèi)，再根據(jù)不同地區(qū)失地農(nóng)民的生存狀況和農(nóng)民的民主決策，確定村集體所得的具體比例。至于村集體所得部分如何使用，其能不能用在集體內(nèi)部，這些問題可通過建立相應的制度來解決。

注釋

①周建國：《論農(nóng)村土地征收中農(nóng)地發(fā)展權(quán)的法律保護》，《貴州農(nóng)業(yè)科學》2010年第4期。②侯麗華、杜艦：《土地發(fā)展權(quán)與農(nóng)民權(quán)益的維護》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2005年第11期。③范輝、董捷：《試論農(nóng)地發(fā)展權(quán)》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2005年第6期。④萬磊：《土地發(fā)展權(quán)的物權(quán)價值分析及保護對策初探》，《國土資源》2005年第10期。⑤胡蘭玲：《土地發(fā)展權(quán)論》，《河北法學》2002年第2期。⑥金成波：《論農(nóng)地征收法律制度的完善——農(nóng)地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設與適用的視角》，《安徽大學法律評論》2011年第1期。⑦參見汪東升：《我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的構(gòu)想》，《活力》2012年第16期。⑧張安錄：《可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)與農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)控制》，《中國農(nóng)村觀察》2000年第2期。⑨周建春：《農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設定及評估》，《中國土地》2005年第4期。⑩王萬茂：《土地發(fā)展權(quán)與土地利用規(guī)劃》，《國土資源》2005年第10期。臧俊梅、王萬茂、陳茵茵：《農(nóng)地非農(nóng)化中土地增值分配與失地農(nóng)民權(quán)益保障研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2008年第2期。臧俊梅、王萬茂、陳茵茵：《農(nóng)地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設及對農(nóng)地保護政策調(diào)整的啟示》，《中國國土資源經(jīng)濟》2008年第8期。李存、任大鵬：《農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值實現(xiàn)的制度安排》，《西北農(nóng)林科技大學學報》（社會科學版）2012年第12期。鮑海君、吳次芳：《論失地農(nóng)民社會保障體系建設》，《管理世界》2002年第1期。陳錫文：《農(nóng)民增收需打破制度障礙》，《中國經(jīng)濟時報》2002年10月9日。黨國英：《土地制度對農(nóng)民的剝奪》，《中國改革》2005年第7期。參見司可：《我國農(nóng)村土地征收補償法律問題研究》，中央民族大學碩士學位論文，2007年，第9、10頁。周建國：《論農(nóng)村土地征收中農(nóng)地發(fā)展權(quán)的法律保護》，《貴州農(nóng)業(yè)科學》2010年第4期。張璐：《我國農(nóng)村土地征收法律問題研究》，山西財經(jīng)大學碩士學位論文，2006年，第16頁。黃祖輝、汪輝：《非公共利益性質(zhì)的征地行為與土地發(fā)展權(quán)補償》，《經(jīng)濟研究》2002年第5期。參見閆海、唐屾：《農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的我國農(nóng)地征收立法改革》，《理論導刊》2012年第4期。參見石強、劉友兆：《農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設立及權(quán)利分享構(gòu)架》，《廣東土地科學》2007年第4期。黃星源：《從公權(quán)與私權(quán)的和諧論我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設立》，《安徽農(nóng)業(yè)科學》2007年第15期。丁德昌：《我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的立法創(chuàng)設及對耕地的保護》，《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2010年第3期。郭素芳：《基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角的農(nóng)民土地權(quán)益保障研究——以天津為例》，《中共天津市委黨校學報》2012年第4期。

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