[摘 要]公共危機(jī)整體性治理是我國(guó)在日益跨域化、復(fù)合化的現(xiàn)代公共危機(jī)治理上的模式選擇，旨在通過(guò)多元主體的協(xié)作共治來(lái)化解、消弭公共危機(jī)。實(shí)踐中，我國(guó)公共危機(jī)整體性治理存在諸多問(wèn)題。因此，可以嘗試從提升社會(huì)信任、加強(qiáng)規(guī)范體系建設(shè)、發(fā)展公民社會(huì)三方面著手培育我國(guó)公共危機(jī)整體性治理中的社會(huì)資本，提升公共危機(jī)整體性治理水平。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)資本；公共危機(jī)；整體性治理

[中圖分類號(hào)]D36 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2014）01-0060-05

一、引言

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，我國(guó)正面臨著利益格局不斷分解、思想觀念深刻變化、社會(huì)結(jié)構(gòu)劇烈分化、社會(huì)矛盾突出、人與自然沖突加劇等一系列問(wèn)題，社會(huì)不穩(wěn)定系數(shù)日漸增高，將我國(guó)推進(jìn)了公共危機(jī)高發(fā)期，各類公共危機(jī)呈常態(tài)化爆發(fā)。在現(xiàn)代社會(huì)高精密性、高關(guān)聯(lián)性等特性的影響下，社會(huì)構(gòu)成的各個(gè)部分、環(huán)節(jié)處于“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的彼此密切關(guān)聯(lián)中，衍生了公共危機(jī)鮮明的時(shí)代特性——跨域性與復(fù)合性，即一旦某個(gè)區(qū)域或領(lǐng)域內(nèi)爆發(fā)公共危機(jī)，就會(huì)如“一粒石子投進(jìn)池水中引起陣陣漣漪”[1]一般向相關(guān)的區(qū)域或領(lǐng)域擴(kuò)散，甚至區(qū)域間擴(kuò)散和領(lǐng)域間蔓延同時(shí)態(tài)復(fù)合進(jìn)行?，F(xiàn)代社會(huì)背景下的公共危機(jī)已非傳統(tǒng)公共危機(jī)那樣“單純”，單靠政府的力量已無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，需要推行整體性治理，通過(guò)區(qū)域、領(lǐng)域的聯(lián)合，政府、社會(huì)、市場(chǎng)的協(xié)作互動(dòng)，構(gòu)成強(qiáng)大的公共危機(jī)治理合力以施行有效治理。

公共危機(jī)整體性治理的實(shí)質(zhì)是通過(guò)政府及其部門的有效合作，政府、社會(huì)、市場(chǎng)的積極互動(dòng)協(xié)作，將蘊(yùn)藏于各系統(tǒng)的資源整合為公共危機(jī)治理資源，提升公共危機(jī)治理能力，以有效地平息、消弭公共危機(jī)，維護(hù)公共利益。回顧近年我國(guó)應(yīng)對(duì)各類重大公共危機(jī)的實(shí)踐，可以看到我國(guó)政府及其部門的聯(lián)動(dòng)與合作得到了提高，政府能與非政府組織、公眾等主體在一定程度上開(kāi)展協(xié)作，呈現(xiàn)出了整體性治理的態(tài)勢(shì)，但也存在諸多的不足，主要表現(xiàn)為政府及其部門間以及政府與非政府組織、公眾等主體的協(xié)作并未達(dá)到“無(wú)縫隙”的良好狀態(tài)，對(duì)接較為生澀，一定程度上存在敷衍推諉、資源共享不足、聯(lián)動(dòng)遲滯、協(xié)作不力等問(wèn)題，政府與非政府組織、公眾等主體尚未實(shí)現(xiàn)平等、有效的協(xié)作，全能型政府的色彩依舊存在。

我國(guó)在推行公共危機(jī)整體性治理過(guò)程中存在的不足，實(shí)質(zhì)是聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)、協(xié)作中的碎片化問(wèn)題。如何突破在公共危機(jī)治理中政府間、職能部門間以及政府與外部力量之間存在的互動(dòng)協(xié)作困境，將政府、職能部門、社會(huì)、公眾等相關(guān)主體聯(lián)結(jié)起來(lái)，積極互動(dòng)，有效協(xié)作，實(shí)現(xiàn)有效的公共危機(jī)整體性治理，提升公共危機(jī)治理成效，是我國(guó)當(dāng)前亟須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。社會(huì)資本理論作為當(dāng)前社會(huì)治理領(lǐng)域的新型理論范式，為我國(guó)破解公共危機(jī)整體性治理中的現(xiàn)實(shí)困境提供了嶄新的研究視角和分析框架，指明了推進(jìn)公共危機(jī)整體性治理的出路，是促進(jìn)公共危機(jī)整體性治理的有效理論工具。

二、社會(huì)資本及其對(duì)我國(guó)公共危機(jī)整體性治理的價(jià)值

社會(huì)資本是興起于20世紀(jì)80年代，并從20世紀(jì)90年代開(kāi)始受到普遍關(guān)注的學(xué)術(shù)前沿和焦點(diǎn)。當(dāng)前，“社會(huì)資本已成為人類社會(huì)試圖走出發(fā)展困境和探索治道之變的一種具有高度概括力的理論解釋范式”[2]。

社會(huì)資本的研究可以追溯到20世紀(jì)初，1916年美國(guó)社會(huì)學(xué)家翰尼范？穴Hanifan？雪在《鄉(xiāng)村學(xué)校社區(qū)中心》一文中首次提及社會(huì)資本的概念，他認(rèn)為，社會(huì)資本是“繼經(jīng)濟(jì)資本和人力資本之后又一次延伸了‘資本的概念，強(qiáng)調(diào)人的社會(huì)屬性，引起了人們對(duì)社會(huì)中人與人之間互動(dòng)關(guān)系的重視”[3]。20世紀(jì)80年代，社會(huì)資本的研究得以真正的興起，代表人物是法國(guó)社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）與美國(guó)社會(huì)學(xué)家詹姆斯·科爾曼（James S.Coleman）。布迪厄是學(xué)界公認(rèn)的首位系統(tǒng)表述社會(huì)資本概念的學(xué)者，他指出，“社會(huì)資本是實(shí)際的或潛在的資源集合體，那些資源是同對(duì)某種持久性的網(wǎng)絡(luò)的占有密不可分的，這一網(wǎng)絡(luò)是大家共同熟悉的，得到公認(rèn)的，而且是一種體制化關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)……這一網(wǎng)絡(luò)是同某個(gè)團(tuán)體的會(huì)員制相聯(lián)系的，它從集體性擁有的資本的角度為每個(gè)成員提供支持，提供為他們贏得聲望的‘憑證”[4]?？茽柭鼊t進(jìn)一步深化了社會(huì)資本的研究，在他看來(lái)，社會(huì)資本“不是某種單獨(dú)實(shí)體，而是具有各種形式的不同實(shí)體；其共同特征有兩個(gè)：它們由構(gòu)成社會(huì)結(jié)構(gòu)的各個(gè)要素所組成；它們?yōu)榻Y(jié)構(gòu)內(nèi)部的個(gè)人行動(dòng)提供便利”，在形式上表現(xiàn)為“義務(wù)與期望、信息網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范與有效懲罰、權(quán)威關(guān)系、多功能社會(huì)組織和有意創(chuàng)建的社會(huì)組織”[5]，并具備不可轉(zhuǎn)讓性和公共物品的性質(zhì)。20世紀(jì)90年代，社會(huì)資本的研究進(jìn)入了拓展的階段，美國(guó)政治學(xué)家羅伯特·帕特南（Robert D.Putnam）將社會(huì)資本引入到政治發(fā)展與公共政策、民主治理領(lǐng)域，他在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》一書中指出，“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)推動(dòng)協(xié)調(diào)的行動(dòng)來(lái)提高社會(huì)的效率”[6]。隨著學(xué)界對(duì)社會(huì)資本研究的深化，當(dāng)前學(xué)界對(duì)社會(huì)資本的理解普遍認(rèn)為，社會(huì)資本就是存在于社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中而有別于物質(zhì)資本、人力資本的一種無(wú)形資源，以信任、互惠規(guī)范、社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)等作為核心要素，能為結(jié)構(gòu)內(nèi)的主體創(chuàng)造相應(yīng)的便利。

公共危機(jī)整體性治理是現(xiàn)代公共危機(jī)日益凸顯跨域性、復(fù)合性的情勢(shì)下的一種公共危機(jī)應(yīng)對(duì)模式，強(qiáng)調(diào)相關(guān)的政府、職能部門以及企業(yè)、第三部門、公眾等相關(guān)主體間打破邊界隔閡，促進(jìn)資源互補(bǔ)、權(quán)力分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、彼此互動(dòng)，通過(guò)科學(xué)、有序的協(xié)作實(shí)現(xiàn)高效的公共危機(jī)多元共治。從本質(zhì)上說(shuō)，公共危機(jī)整體性治理與社會(huì)資本之間存在著天然的契合性和邏輯上的關(guān)聯(lián)，信任、互惠規(guī)范、社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本的核心要素是實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)整體性治理的基礎(chǔ)和紐帶。

（一）信任是推進(jìn)公共危機(jī)整體性治理的精神基礎(chǔ)

“信任是社會(huì)資本的一個(gè)重要的文化規(guī)范，所謂信任是指‘相信而敢于托付……信任導(dǎo)致了合作……信任是維持組織效能和維系組織生存的重要影響因素”[7]，信任也是“在一種社會(huì)關(guān)系或一種社會(huì)體制中為所有成員增進(jìn)利益的創(chuàng)造者”[8]。信任往往能使不同主體間促成強(qiáng)烈的情感認(rèn)同和平穩(wěn)的行為秩序，引生不同主體在公共事務(wù)中的責(zé)任、合作等意識(shí)，催使不同主體圍繞公共事務(wù)有序、科學(xué)地進(jìn)行協(xié)作，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的高效治理。公共危機(jī)整體性治理要求政府、社會(huì)、公眾等不同的主體在公共危機(jī)治理中科學(xué)有序協(xié)作，共享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任、奉獻(xiàn)力量，各方主體共同構(gòu)成多元互動(dòng)的治理格局。這一格局的形成源于各方主體的責(zé)任意識(shí)、合作意識(shí)的共同勃興，而這些意識(shí)的形成最根本要依附于彼此間的信任，沒(méi)有基本的信任則責(zé)任、合作都無(wú)從談起，公共危機(jī)整體性治理便缺失了精神的根基。因此，只有公共危機(jī)治理中的政府、社會(huì)、公眾等主體能真正彼此信任，才能在精神上將各方主體聚攏一處，樹(shù)立起責(zé)任、合作意識(shí)，并通過(guò)有效的協(xié)作構(gòu)筑公共危機(jī)的整體治理合力。

（二）互惠規(guī)范是維系公共危機(jī)整體性治理有序性的保障

“社會(huì)資本中的規(guī)范主要是指在資源稀缺的環(huán)境下為了節(jié)約交易成本，更加有效的利用資源的目的下，一種以對(duì)稱性關(guān)系為基礎(chǔ)的普遍化的互惠規(guī)范”[9]。這種互惠規(guī)范并非由具體的機(jī)構(gòu)去刻意設(shè)計(jì)和訂立，很大程度上是行為主體在普遍的交往過(guò)程中經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的博弈自發(fā)形成和固定下來(lái)的剛性規(guī)范（如法律、制度等）和柔性規(guī)范（如習(xí)俗、道德等），其目的在于規(guī)避行為主體的行為產(chǎn)生的負(fù)外部性，節(jié)約交易成本，實(shí)現(xiàn)均衡。公共危機(jī)整體性治理囊括了政府、非政府組織、企業(yè)、公眾等行為主體，需要不同主體的有序協(xié)作，在缺乏統(tǒng)一規(guī)范的狀態(tài)下，不同主體往往會(huì)以自身利益、自我便利為行為導(dǎo)向，即使其動(dòng)機(jī)是為了公共危機(jī)治理，但也會(huì)產(chǎn)生不利于推進(jìn)整體性治理的效應(yīng)，制約有效協(xié)作的開(kāi)展。有效的社會(huì)規(guī)范能夠?qū)ο嚓P(guān)主體的行為產(chǎn)生約束，使相關(guān)主體的行為有章可循，提高協(xié)作的可能性和可依賴性，降低相關(guān)主體的投機(jī)傾向和交易成本，超越集體行動(dòng)的困境和混亂無(wú)序的狀態(tài)，從而達(dá)成公共危機(jī)的整體性治理。所以，互惠規(guī)范是維系公共危機(jī)整體性治理有序性的保障。

（三）社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)是提升公共危機(jī)整體性治理成效的動(dòng)力

社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)作為社會(huì)資本核心要素和重要形式，是社會(huì)行為主體之間的各種關(guān)系的集合，如權(quán)威關(guān)系、信任關(guān)系、合作關(guān)系等，在形式上表現(xiàn)為縱向型關(guān)系與橫向型關(guān)系，縱向型關(guān)系是一定的組織及其人員根據(jù)等級(jí)、權(quán)力和職責(zé)而聯(lián)系在一起，橫向型關(guān)系則是平等地位的主體為共同的利益而彼此聯(lián)結(jié)。社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)是由社會(huì)主體相交往、溝通、合作而形成的聯(lián)合體，不同的社會(huì)主體在聯(lián)合體內(nèi)為共同的目標(biāo)確立緊密的互動(dòng)關(guān)系，各主體為共同事務(wù)輸出能量，主體間也產(chǎn)生資源的轉(zhuǎn)移，構(gòu)筑成有效的集體行動(dòng)。公共危機(jī)整體性治理是針對(duì)現(xiàn)代社會(huì)公共危機(jī)破壞性不斷增大、跨域性突出和治理難度不斷增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)的一種公共危機(jī)治理模式，它主張經(jīng)濟(jì)組織、非政府組織、公眾等多元主體廣泛參與公共危機(jī)治理而非政府單打獨(dú)斗，通過(guò)廣泛的社會(huì)參與調(diào)動(dòng)社會(huì)力量來(lái)彌補(bǔ)政府在資源、能力等方面的不足，以政府與其他主體之間進(jìn)行廣闊、有效的合作提高公共危機(jī)治理的整體性。因此，廣泛的社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)是促進(jìn)公共危機(jī)整體性治理和提升其成效的動(dòng)力。

三、社會(huì)資本缺失：我國(guó)公共危機(jī)整體性治理的現(xiàn)實(shí)困境

公共危機(jī)整體性治理是我國(guó)在公共危機(jī)常態(tài)化爆發(fā)且跨域性、復(fù)合性的日益突出的背景下進(jìn)行公共危機(jī)治理的理性選擇。從一定程度上看，它依托于政府、非政府組織、經(jīng)濟(jì)組織以及公眾在普遍的信任、有效的互惠規(guī)范、宏大的社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本要素運(yùn)行。

（一）公共危機(jī)整體性治理中的普遍信任不足

在公共危機(jī)整體性治理中，信任是使參與主體圍繞公共利益而緊密聯(lián)結(jié)和協(xié)作的無(wú)形紐帶，也是突破集體行動(dòng)困境的精神動(dòng)力。在我國(guó)，普遍信任不足是制約公共危機(jī)整體性治理的突出問(wèn)題，具體表現(xiàn)為政府與公眾、非政府組織之間的不信任以及公眾對(duì)非政府組織的不信任。

政府與公眾、非政府組織之間的不信任，一方面，由于受長(zhǎng)期的政府全能型行政思維的影響，在現(xiàn)代公共危機(jī)治理中政府傾向于獨(dú)攬一切事務(wù)，對(duì)公眾和非政府組織的公共危機(jī)治理意愿與能力持懷疑的態(tài)度，甚至認(rèn)為公眾、非政府組織參與公共危機(jī)治理會(huì)給政府帶來(lái)麻煩，對(duì)公眾和非政府組織缺乏應(yīng)有的信任，排斥公眾和非政府組織；另一方面，由于政府公共危機(jī)意識(shí)淡薄，對(duì)公共危機(jī)缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，漠視其他社會(huì)主體的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，在應(yīng)對(duì)上反應(yīng)遲鈍、效率低下，未能切實(shí)履行自身的職責(zé)，甚至失信于社會(huì)，使得公眾、非政府組織在公共危機(jī)治理中對(duì)政府不信任而只在自身的能力范圍內(nèi)搞一些分散活動(dòng)，未能與政府進(jìn)行良好的配合、協(xié)作。

在我國(guó)，非政府組織往往“掛靠”于相應(yīng)的政府部門，獨(dú)立性缺乏，行政化傾向明顯，官僚色彩濃重，公益性也被掩蓋，同時(shí)非政府組織在管理上存在不公開(kāi)、不透明、趨利性等不足，甚至出現(xiàn)一些有違其宗旨的行為，導(dǎo)致非政府組織信任危機(jī)。公共危機(jī)整體性治理中公眾對(duì)非政府組織的不信任突出表現(xiàn)為“經(jīng)非政府組織轉(zhuǎn)手的善款越來(lái)越少，不通過(guò)公益組織，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直接捐贈(zèng)給個(gè)人的捐贈(zèng)數(shù)額明顯增長(zhǎng)……相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2011年3月至5月，全國(guó)慈善組織接收捐贈(zèng)數(shù)額為62.6億元……直接捐贈(zèng)給個(gè)人的數(shù)額僅為3887萬(wàn)元。郭美美事件發(fā)生后，2011年6月至8月，全國(guó)公益慈善組織接收的捐贈(zèng)數(shù)額僅為8.4億元……而直接捐贈(zèng)給個(gè)人的數(shù)額上升到1.27億元”[10]。

（二）公共危機(jī)整體性治理中的互惠規(guī)范匱乏

1.我國(guó)公共危機(jī)整體性治理的剛性規(guī)范不完善，主要表現(xiàn)為法律法規(guī)的不健全。我國(guó)公共危機(jī)治理尚處于政府單一管理向多元共治的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，雖然頒布了較多法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)多是“單個(gè)領(lǐng)域內(nèi)專項(xiàng)立法，如水資源、土地資源、放射性污染等方面的危機(jī)防治法律法規(guī)，條塊分立，適用部門范圍狹窄”[11]，更多強(qiáng)調(diào)的是政府及其部門的職責(zé)，而未對(duì)政府間、部門間的協(xié)作以及公眾、非政府組織等力量參與公共危機(jī)治理的職責(zé)、方式等進(jìn)行規(guī)定。我國(guó)公共危機(jī)治理法律法規(guī)存在的不足限制了政府及其部門間協(xié)作的規(guī)范化，公眾、非政府組織等參與公共危機(jī)治理的空間狹小，最終也就不利于我國(guó)公共危機(jī)整體性治理的開(kāi)展。

2.我國(guó)公共危機(jī)整體性治理的柔性規(guī)范缺失，主要表現(xiàn)為道德的失范。一方面，我國(guó)傳統(tǒng)的道德規(guī)范中強(qiáng)調(diào)的多是個(gè)體的自立自主，處理問(wèn)題時(shí)則是“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”，互助協(xié)作的思想意識(shí)比較欠缺，這種思想意識(shí)在現(xiàn)代公共危機(jī)治理中往往引導(dǎo)著相關(guān)主體的行為傾向于追求自我便利和自身利益，只管自己“領(lǐng)地”內(nèi)的事，而未能從全局的高度去主動(dòng)調(diào)整自己的行為來(lái)與其他主體聯(lián)合與協(xié)作。另一方面，道德規(guī)范在現(xiàn)實(shí)中依靠人的自覺(jué)和心理、情感的慣性來(lái)維持，但在公共危機(jī)的沖擊下，正常狀態(tài)時(shí)的道德規(guī)范往往會(huì)失去對(duì)人的約束效力，衍生出不道德的行為，如一些商家在危機(jī)中為牟取私利而哄抬物價(jià)、一些人在群體性事件中制造散布謠言等，這極易引發(fā)次生公共危機(jī)，加大治理難度，也會(huì)導(dǎo)致相關(guān)主體陷于疑慮、混亂之中而不利于公共危機(jī)的整體性治理。

（三）公共危機(jī)整體性治理中的社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)不健全

作為社會(huì)資本核心要素的社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)是維系公共事務(wù)治理中不同主體合作與協(xié)調(diào)的關(guān)鍵紐帶，社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)越緊密，不同主體間的互動(dòng)越積極，資源、能量的共享就越充分，協(xié)作也會(huì)更有效。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)公共危機(jī)整體性治理中的社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)是不健全的，突出表現(xiàn)為社會(huì)主體公共危機(jī)治理參與的組織性和秩序性缺失。

現(xiàn)代社會(huì)是高度分化的社會(huì)，社會(huì)主體的身份獨(dú)立性和行為自主性都比較強(qiáng)，擁有著存量巨大的資源與能量，將原子化的社會(huì)主體整合于公共危機(jī)應(yīng)對(duì)是公共危機(jī)整體性治理的題中之義。在公民社會(huì)興起的背景和現(xiàn)代民主治理語(yǔ)境下，將社會(huì)主體整合于公共危機(jī)治理的重要途徑是依靠非政府組織。非政府組織作為公民社會(huì)的主體，“既是凝結(jié)社會(huì)資本的網(wǎng)絡(luò)，又是政府與公民社會(huì)合作治理的主要載體，還是公共危機(jī)治理多元主體之一”[12]，其發(fā)育狀況關(guān)系著它作為社會(huì)主體參與平臺(tái)的功能發(fā)揮。在我國(guó)，由于受到傳統(tǒng)“家國(guó)一體”社會(huì)結(jié)構(gòu)、以血緣或地緣為中心的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等歷史遺留和政府管制過(guò)多等諸多因素的影響，我國(guó)的非政府組織普遍發(fā)育不良，發(fā)展不規(guī)范，規(guī)模小，能力弱，自主性、志愿性、非政府性等都比較不足，區(qū)域、領(lǐng)域的分布也不均勻，導(dǎo)致非政府組織難以在公共危機(jī)治理中有效地將相關(guān)的社會(huì)主體組織聚集起來(lái)，使得那些社會(huì)主體如一盤散沙，各行各事，未能與政府良好對(duì)接，整體效應(yīng)難以發(fā)揮。

四、我國(guó)公共危機(jī)整體性治理中的社會(huì)資本培育路徑

在現(xiàn)代公共危機(jī)日益凸顯跨域性、復(fù)合性等時(shí)代特性，其強(qiáng)度、治理難度超出任何治理主體單獨(dú)應(yīng)對(duì)的能力范圍的背景下，走多元主體協(xié)作共治的整體性治理道路是我國(guó)有效治理公共危機(jī)的必然選擇。

（一）提升社會(huì)信任，建立社會(huì)誠(chéng)信體系

公共危機(jī)整體性治理旨在全局眼光下將政府、公眾、非政府組織、企業(yè)等不同的主體聚攬于公共危機(jī)治理中，構(gòu)筑“政府—公眾—社會(huì)”一體化的良性公共危機(jī)治理系統(tǒng)，其實(shí)質(zhì)是多元主體為公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中進(jìn)行廣泛合作，而實(shí)現(xiàn)多元主體間的合作必須依靠信任來(lái)維持。“信任是社會(huì)資本的重要要素，信任是合作的基礎(chǔ)。公共危機(jī)治理主體之間、公共危機(jī)治理主體與客體之間的信任程度決定著公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的形成，也決定著利用或擁有各種社會(huì)資源的多少”[13]，是推進(jìn)公共危機(jī)整體性治理的關(guān)鍵因素。

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前公共危機(jī)整體性治理中存在的普遍信任不足的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)該著力提升社會(huì)信任，建立社會(huì)誠(chéng)信體系。一是各公共危機(jī)治理主體應(yīng)進(jìn)行一次“精神革命”，在思想上要充分認(rèn)識(shí)合作共贏是現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)治理的內(nèi)在要求，主動(dòng)摒棄諸如官僚主義、自私自利、投機(jī)取巧等一切不符合社會(huì)發(fā)展要求的傳統(tǒng)道德觀念、思維習(xí)慣。二是政府要明確自身公共利益代表者的地位，依法履職，敢擔(dān)當(dāng)，勤奉獻(xiàn)，充分尊重公眾的社會(huì)主體地位，相信公眾，依靠公眾，杜絕失信行為，塑造良好的社會(huì)形象，提高公信力、凝聚力、吸引力，帶動(dòng)社會(huì)信任的提升。三是積極探索建立一套有效的社會(huì)誠(chéng)信制度，通過(guò)制度規(guī)范社會(huì)主體的行為，通過(guò)提高失信行為的代價(jià)來(lái)降低主體間的交易成本，提升主體間合作的可靠性；同時(shí)，還要大力推進(jìn)社會(huì)信用管理體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)主體的誠(chéng)信管理，輔助推動(dòng)社會(huì)信任的提升。四是切實(shí)加強(qiáng)精神文明建設(shè)和美德教育，促使社會(huì)主體塑造符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的誠(chéng)信理念，奠定社會(huì)普遍信任的思想基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)規(guī)范建設(shè)，完善規(guī)范系統(tǒng)

1.完善剛性規(guī)范體系，建構(gòu)以公共危機(jī)整體性治理為導(dǎo)向的法律法規(guī)體系?，F(xiàn)代社會(huì)是法治的社會(huì)，法律法規(guī)是法治的基礎(chǔ)與核心。推行公共危機(jī)整體性治理必須要建構(gòu)整體性、系統(tǒng)性的法律法規(guī)體系?！耙皇歉鶕?jù)《憲法》精神制定《緊急狀態(tài)法》，規(guī)定緊急狀態(tài)的等級(jí)、確定標(biāo)準(zhǔn)、主管機(jī)構(gòu)及其職權(quán)、程序、措施等方面內(nèi)容。二是根據(jù)現(xiàn)代公共危機(jī)綜合治理的特點(diǎn)，完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，對(duì)公共危機(jī)等級(jí)、處置程序、聯(lián)動(dòng)協(xié)作、資源調(diào)撥、責(zé)任劃分、利益分配等方面內(nèi)容進(jìn)行全面、詳細(xì)的規(guī)定，提高法律的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性和操作性，確立現(xiàn)代公共危機(jī)治理的基本規(guī)范。三是根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》改善現(xiàn)有的單項(xiàng)法律，打破相互隔離的局面，拓寬單項(xiàng)法律的適用面，使法律間相互配套、銜接，提高綜合性”[14]。

2.完善柔性規(guī)范體系，構(gòu)筑維系公共危機(jī)治理主體聯(lián)動(dòng)協(xié)作的道德、習(xí)俗等精神基礎(chǔ)。與公共危機(jī)整體性治理相適應(yīng)的柔性規(guī)范的建設(shè)，需要與法律法規(guī)的建設(shè)相結(jié)合，應(yīng)以法律法規(guī)作為柔性規(guī)范建設(shè)的指導(dǎo)。此外，政府及相關(guān)組織要積極搜尋符合公共危機(jī)整體性治理的先進(jìn)事跡，樹(shù)立典范，并進(jìn)行宣傳、教育，如通過(guò)黨校、行政學(xué)院等機(jī)構(gòu)對(duì)政府部門及其人員開(kāi)展培訓(xùn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙、宣傳活動(dòng)等形式在社會(huì)層面上進(jìn)行宣傳、教育，從而引導(dǎo)相關(guān)主體樹(shù)立公共危機(jī)多元協(xié)作共治的思維和觀念。公共危機(jī)整體性治理柔性規(guī)范的建設(shè)，除了開(kāi)展常規(guī)式工作外，也要在每一次危機(jī)事件后進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，因?yàn)槲C(jī)也是契機(jī)，它也會(huì)對(duì)傳統(tǒng)道德、習(xí)俗等產(chǎn)生破壞，撼動(dòng)傳統(tǒng)觀念的根基，這對(duì)于建立現(xiàn)代公共危機(jī)治理的道德規(guī)范、思維觀念等是比較有利的，應(yīng)該牢牢把握時(shí)機(jī)。

（三）積極發(fā)展公民社會(huì)，健全社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)

從近年的冰雪災(zāi)害、汶川地震、雅安地震、洪水災(zāi)害等公共危機(jī)的治理實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)主體并不缺乏公共危機(jī)治理參與的能力、積極性和熱情，缺乏的是有效地組織這些社會(huì)主體發(fā)揮作用的社會(huì)組織。從根本上說(shuō)，解決這一問(wèn)題的出路就在于積極培育我國(guó)的公民社會(huì)，而其重點(diǎn)則是要努力發(fā)展非政府組織，因?yàn)榉钦M織具有政府和其他社會(huì)主體無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，“是公民社會(huì)結(jié)構(gòu)要素中最為主要、最具有活力的部分，對(duì)培育公民社會(huì)有著重要作用和意義”[15]。通過(guò)發(fā)展非政府組織健全社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)，是破解我國(guó)公共危機(jī)整體性治理困境的重要議題。

對(duì)于發(fā)展非政府組織，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下方面著手：一是作為社會(huì)管理主體的政府要擺正對(duì)非政府組織的看法，明確非政府組織在社會(huì)治理中的地位，同時(shí)要放松對(duì)非政府組織的管制，給予非政府組織相應(yīng)的資金、技術(shù)等方面的支持，為其發(fā)展提供充分的空間。二是建立健全有關(guān)非政府組織的管理制度，明確規(guī)定非政府組織的規(guī)模、職責(zé)、社會(huì)治理參與方式等內(nèi)容，也要在制度上明確對(duì)非政府組織的監(jiān)督，防止其“異化”，為非政府組織的健康發(fā)展和有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供制度保障。三是非政府組織要在發(fā)展實(shí)體形態(tài)組織的同時(shí)積極運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)信息技術(shù)來(lái)發(fā)展虛擬非政府組織——網(wǎng)上非政府組織，使實(shí)體和虛擬非政府組織一體化發(fā)展，從而更充分地發(fā)揮非政府組織的作用。四是社會(huì)應(yīng)對(duì)非政府組織保持理性的態(tài)度，充分信任非政府組織，積極參與非政府組織的活動(dòng)，將個(gè)體的行動(dòng)融入相應(yīng)的非政府組織活動(dòng)，依托非政府組織實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理的參與意愿。

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責(zé)任編輯 侯 琦