碎片化與整體性：綜合行政執(zhí)法改革路徑創(chuàng)新研究

王余生++陳越?お?

摘要：綜合行政執(zhí)法改革是建設(shè)法治政府的重要環(huán)節(jié)，執(zhí)法水平更是治理能力的重要體現(xiàn)。依循整體性治理理論進(jìn)行審視后發(fā)現(xiàn)，我國行政執(zhí)法存在執(zhí)法理念碎片化、執(zhí)法機(jī)構(gòu)碎片化、執(zhí)法機(jī)制碎片化、執(zhí)法方式碎片化等問題。需要推行整體性變革，消除碎片化管理，從樹立整體執(zhí)法理念、整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)執(zhí)法機(jī)制、創(chuàng)新執(zhí)法方式四個方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，構(gòu)建整體性綜合行政執(zhí)法模式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法服務(wù)的無縫隙供給。

關(guān)鍵詞：碎片化；整體性治理；綜合行政執(zhí)法

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）06-0022-08

現(xiàn)代社會是個系統(tǒng)而復(fù)雜的有機(jī)體，維持社會整體功能有序運(yùn)行，達(dá)到“善治”目標(biāo)，必須要實(shí)現(xiàn)“概念領(lǐng)域和實(shí)務(wù)領(lǐng)域的有機(jī)聯(lián)接”[1]（p.9）。綜合行政執(zhí)法是社會管理領(lǐng)域中的重要環(huán)節(jié)，也是建設(shè)法治政府的主要載體，執(zhí)法水平更是治理能力的重要體現(xiàn)。就執(zhí)法實(shí)踐而言，執(zhí)法部門和執(zhí)法體制是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，既做出了應(yīng)有的歷史貢獻(xiàn)，積累了一定經(jīng)驗(yàn)[2]，也表現(xiàn)出了先天不足和后天失調(diào)，不同程度存在著執(zhí)法體制僵化、執(zhí)法主體單一、執(zhí)法手段粗暴、執(zhí)法效率低下等流弊，致使政府管理目標(biāo)與公民生存目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。為此，全國各地紛紛開展綜合執(zhí)法改革，將過去分散化的行政執(zhí)法活動有效集中，不斷進(jìn)行綜合行政執(zhí)法改革，這不僅是深化行政體制改革的迫切需要，也是規(guī)范市場秩序、推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在訴求。執(zhí)法主體力圖通過系統(tǒng)、綜合、協(xié)調(diào)的管理方式和手段創(chuàng)新來提升行政執(zhí)法水平和治理能力，協(xié)調(diào)各方利益，重塑社會秩序，走出執(zhí)法困境。筆者通過借鑒整體性治理理論，尋求逆碎片化管理思想，剖析、透視和破解行政執(zhí)法管理存在的問題。

一、整體性治理理論與綜合行政執(zhí)法內(nèi)在機(jī)理

（一）整體性治理理論溯源

整體性治理理論（Holistic Governance）是20世紀(jì)90年代對“理想官僚制”的批判和對“新公共管理”功能碎片化、公共價值偏離、溝通缺失的反思而逐漸形成的。經(jīng)過近二十年的發(fā)展和完善，其理論主張和實(shí)踐模式已得到眾多西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐檢驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)認(rèn)可，其理論核心主要是針對管理“碎片化”和服務(wù)質(zhì)量差等問題[3]（p.48），強(qiáng)調(diào)以整體性為價值理念、以公民需求為導(dǎo)向，通過協(xié)調(diào)、整合和合作為治理機(jī)制，彌補(bǔ)傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論的缺陷，提供全方位、合作化、無縫隙的服務(wù)供給，構(gòu)建整體性政府體制。

關(guān)于整體性治理理論的源流，眾多學(xué)者都不乏貢獻(xiàn)和創(chuàng)新。英國學(xué)者佩里·?？怂梗≒erri 6）是整體性治理理論的集大成者，分別從政府組織、準(zhǔn)政府組織和非政府組織三個維度，總結(jié)出五種政府管理形態(tài)[3]（p.29），為建立整體性治理理論體系、回應(yīng)治理現(xiàn)實(shí)訴求起到了奠基性的作用；帕特里克·敦利威（Patrick Dunleavy）則以公眾需要為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)整體性治理應(yīng)該以公民、需求和服務(wù)為重點(diǎn)[4]（p.227），進(jìn)一步樹立了公民至上、需求為本和服務(wù)為基的價值理念；湯姆（Tom Ling）在實(shí)踐基礎(chǔ)上，把整體性治理分為“內(nèi)、外、上、下”四個維度[5]，為整體性治理中組織整合提供了理論指導(dǎo)；波利特（Pollit）強(qiáng)調(diào)整體性治理應(yīng)該從縱向和橫向兩個方向行動，努力實(shí)現(xiàn)四個方面的目標(biāo)，即無縫隙服務(wù)的供給、更有效率地利用資源、增加政策的效果和促進(jìn)主體之間的合作，更是細(xì)化了整體性治理的目標(biāo)導(dǎo)向和衡量結(jié)果[6]。對于整體性治理理論在我國的引進(jìn)和本地化，也不乏其人。周志忍是引入西方整體性治理理論的開拓者，出版了譯作《網(wǎng)絡(luò)化治理》，并且對整體政府的概念、體制、機(jī)制和運(yùn)行管理等進(jìn)行了系統(tǒng)的歸納和梳理，為政府推行整體性治理提供了理論參照[7]；竺乾威從新公共管理的衰微到整體性治理的勃興，進(jìn)行了全面而詳盡的脈絡(luò)闡述，指出后新公共管理時期政府的運(yùn)作和部門的協(xié)調(diào)應(yīng)該從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合[8]；胡象明則以公共行政的范式變遷角度為切入點(diǎn)，認(rèn)為整體性治理契合了現(xiàn)實(shí)需要，批判了新公共管理過度追求市場競爭并導(dǎo)致政府部門服務(wù)分散、責(zé)任模糊、缺乏溝通，斷定其已失去往日雄風(fēng)而日漸式微，并樂觀地預(yù)測整體性治理理論將成為公共管理的新范式[9]。另外，我國臺灣學(xué)者彭錦鵬認(rèn)為，相對于其他公共管理理論，“整體性治理理論”在價值理念、政府職能、組織結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)治理等方面都有創(chuàng)新性的變革，是一種新的公共行政學(xué)理論典型范式[10]；韓保中則更為系統(tǒng)地闡釋了整體性治理的基本內(nèi)涵、組織原則、運(yùn)行機(jī)制和具體方法等內(nèi)容[11]。這些關(guān)于整體性治理理論的系統(tǒng)論述和思想火花，在理論上為政府創(chuàng)新和無縫隙服務(wù)供給、整合碎片化功能提供了一劑良方。

誠如20世紀(jì)末新公共管理運(yùn)動倡導(dǎo)用企業(yè)家精神去改造政府一樣，21世紀(jì)的現(xiàn)實(shí)呼喚整體性治理理論用整體性價值和整合、協(xié)調(diào)的方式去實(shí)現(xiàn)新的變革，“對它的探索現(xiàn)在可能已準(zhǔn)備就緒”

[12]。歸結(jié)起來，整體性治理理論主要有兩大淵源。一是盛極一時的以競爭為特征的新公共管理模式的衰微。新公共管理推崇運(yùn)用市場化手段將政府“轉(zhuǎn)向細(xì)分的公共部門單元”[13]，通過多個服務(wù)主體的相互競爭來產(chǎn)生激勵機(jī)制、降低服務(wù)成本、提升服務(wù)效率來滿足公民需求，但過度的競爭削弱了部門和成員之間的溝通意愿、增加了協(xié)調(diào)成本，“造成碎片化的制度結(jié)構(gòu)”[14]（p.251），從而削弱了政府處理公共事務(wù)的能力和整體功能的發(fā)揮。二是以合作和協(xié)調(diào)為特征的整體性政府改革運(yùn)動的興盛。隨著新公共管理理論范式的終結(jié)，其弊端和困境已充分顯現(xiàn)，政府公共性日漸沒落，技術(shù)理性超越價值理性，公共責(zé)任履行顯得力不從心。為此，西方各國開始涌現(xiàn)了多種治理與政府改革模式，這些模式都是以信息化、制度化、常態(tài)化和合作化來實(shí)現(xiàn)公共價值、提高公共服務(wù)的品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)公共利益。通過梳理整體性政府相關(guān)理論后，可以總結(jié)出整體政府進(jìn)行政府治理與改革模式創(chuàng)新的理論化系譜，即跨界性協(xié)同結(jié)構(gòu)的理論化系譜（參見圖1）[15]（pp.171172）。

（二）整體性治理理論的意涵闡釋

20世紀(jì)90年代，繼西方發(fā)達(dá)國家英國、澳大利亞以及新西蘭等盎格魯—撒克遜國家率先發(fā)起“整體政府”改革之后，美國、加拿大等國也加入到了這場協(xié)作性公共管理改革與探索的行列，并成為全球范圍內(nèi)治理變革的策源地。西方國家對于整體性治理理論的運(yùn)用有不同的解釋，存在諸多稱謂，但這些運(yùn)用都有著共同的特點(diǎn)，即通過整合和有效合作來解決復(fù)雜而棘手的碎片化問題。其整合和合作機(jī)制可以運(yùn)用到不同類型和不同層級的組織機(jī)構(gòu)——上下級政府之間、不同層次政府部門之間、同級政府不同部門之間、政府和各種非政府組織之間等，主要“通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式”[6]。在綜合相關(guān)文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為：整體性政府就是對僵化的官僚制和碎片化的新公共管理的批判，用整體性的價值理念和結(jié)果導(dǎo)向的績效文化去彌合政府功能的縫隙，重新整合碎片化的管理方式，重構(gòu)政府組織結(jié)構(gòu)，建立以合作和協(xié)調(diào)為核心的治理機(jī)制，推動跨界的聯(lián)合，創(chuàng)新工作方式，有效提升政府的工作績效和治理能力，滿足公民的服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)公共利益和承擔(dān)公共責(zé)任。

從價值取向?qū)用婵?，整體性政府本身試圖萃取和整合新公共管理理論的效率主義和民主行政理論公平至上的精髓，使工具理性和價值理性在治理過程中交互輝映、相得益彰。從工具理性層面看，協(xié)調(diào)和整合是整體性治理的兩個關(guān)鍵詞，更是整體性治理需要關(guān)注的核心價值和主要指標(biāo)。彌合組織間的配合縫隙和消除組織外的認(rèn)識偏差是協(xié)調(diào)的目的，而統(tǒng)籌不同治理主體行動和注重結(jié)果導(dǎo)向、達(dá)到行動上的一致是整合的要求。隨著公共事務(wù)的復(fù)雜化加劇，政府各個組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)部人員、不同政府之間的分化和差異也日漸明顯和突出，加之由于部門利益化驅(qū)動和“經(jīng)濟(jì)人”本性在客觀上造成治理體系的碎片化，這勢必導(dǎo)致組織部門不協(xié)調(diào)和成員自利化甚至產(chǎn)生破壞整合的反作用力。整體性治理通過整合手段和政策協(xié)同，以協(xié)調(diào)、整合以往碎片化治理的各種關(guān)系來提高治理的效率，更好地解決公民的各種利益問題，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的整體性。從這個意義上說，整體性治理繼承和延續(xù)了新公共管理效率主義的優(yōu)點(diǎn)，重新解釋和弘揚(yáng)了工具理性的長處，恢復(fù)和重構(gòu)了公眾在政府治理中的主體地位，逐漸向治理的本質(zhì)回歸。

（三）綜合行政執(zhí)法改革的內(nèi)在機(jī)理

1.執(zhí)法縫隙：分割治理與“部門自利性”的風(fēng)險

“分割治理”是由政府條塊分割、上下同構(gòu)的管理體制造成的。在行政執(zhí)法中，環(huán)境、安全、交通、工商、城市管理等多個部門在執(zhí)法對象上形成明顯的區(qū)間化、分段化和孤立化特征，權(quán)力配置互不隸屬，權(quán)力行使各自安排，針對執(zhí)法對象各管其中一段。由于體制機(jī)制等眾多原因，行政執(zhí)法部門不同程度地存在機(jī)構(gòu)龐大、隊(duì)伍分散、執(zhí)法擾民等問題，對公正執(zhí)法和統(tǒng)一執(zhí)法形成阻礙，破壞執(zhí)法權(quán)威，影響執(zhí)法公信力，侵害執(zhí)法對象的合法利益。

“部門自利性”則是由行政執(zhí)法單位的部門利益牽制和“自利性”傾向而進(jìn)行的行為抉擇造成的。對于部門利益多的執(zhí)法服務(wù)，各個執(zhí)法主體都會爭先行動，唯恐失利，無利不圖?！安块T自利性”動因主要來自政府部門主觀上的行為選擇。在具體行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法行為與部門利益、個人績效休戚相關(guān)，相當(dāng)部分執(zhí)法隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)實(shí)行自收自支，或用執(zhí)法經(jīng)費(fèi)來補(bǔ)充解決財(cái)政經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)等，產(chǎn)生“收罰相生”的惡性循環(huán)，由此在一些無利可圖的領(lǐng)域出現(xiàn)執(zhí)法部門不作為或假作為的現(xiàn)象。

2.部門壁壘：邊界成本的提高與“整體性”價值缺失

在行政執(zhí)法的過程中，執(zhí)法部門間由分治到協(xié)作的轉(zhuǎn)變，造成了跨部門溝通成本的增加。一方面，行政執(zhí)法部門之間的工作溝通和互相協(xié)調(diào)需要時間、信息、設(shè)備、人員等資源的互通；另一方面，針對行政執(zhí)法當(dāng)中的不作為、亂作為和假作為等不當(dāng)行為要進(jìn)行及時監(jiān)管，而處理這些執(zhí)法不當(dāng)行為都需要執(zhí)法主管部門付出實(shí)際成本和代價，構(gòu)成了執(zhí)法協(xié)作的“邊界成本”。盡管隨著信息現(xiàn)代化的發(fā)展，先進(jìn)的溝通手段與監(jiān)督手段不斷增多，但由于“部門壁壘”的客觀存在，執(zhí)法部門之間依舊存在著高昂的交流成本，這筆費(fèi)用不僅加大了執(zhí)法部門之間相互溝通的難度，也使得執(zhí)法內(nèi)部組織的優(yōu)化更加艱難。

執(zhí)法效率的提升與執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，都有賴于執(zhí)法各部門對“整體性”價值的認(rèn)同。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為一個管理部門，創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)“整體性”價值可能增加執(zhí)法部門之間合作和協(xié)調(diào)的風(fēng)險性。但作為“碎片化”機(jī)制在執(zhí)法改革層面的表現(xiàn)，“部門壁壘”的客觀存在阻礙了執(zhí)法部門協(xié)作的有效達(dá)成，這種阻礙作用甚至已經(jīng)影響到了政府改革的發(fā)展。

3.機(jī)構(gòu)林立：人浮于事、制度失范、執(zhí)法低效

當(dāng)前，由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響的殘余和市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的雛嫩，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依然帶有條塊分割、功能碎片、管理非人格化的瑕疵，在“分割管理”的行政執(zhí)法體制下，執(zhí)法部門更多地從各自的利益和好處來行使執(zhí)法權(quán)力，執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間互相隔絕。各個執(zhí)法部門根據(jù)業(yè)務(wù)和管轄的需要，先后成立獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍，造成了執(zhí)法力量多頭分散、行政經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足、人員素質(zhì)良莠不齊、執(zhí)法程序流于形式等問題。在市場經(jīng)濟(jì)體制下的今天，更多表現(xiàn)出的是一種“執(zhí)法低效，制度失范”的現(xiàn)狀。其主要表現(xiàn)在：執(zhí)法權(quán)力橫向過于分散、縱向趨于雷同，經(jīng)常出現(xiàn)部門重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法和各自為政的現(xiàn)象。“人為法設(shè)”怪象不絕于耳，新法律成立新隊(duì)伍，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)過度膨脹、臃腫不堪；但到具體執(zhí)法時，表現(xiàn)為執(zhí)法任務(wù)和執(zhí)法人員嚴(yán)重不匹配，出現(xiàn)執(zhí)法無力和管理無序的現(xiàn)象。

二、綜合行政執(zhí)法碎片化的表征

當(dāng)前，綜合行政執(zhí)法是一種壓力型執(zhí)法模式，即權(quán)力行使以上級主管部門的意志和方向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，以責(zé)任和獎懲為激勵手段，“將壓力層層向下滲透、擴(kuò)散的行政決策和執(zhí)行模式”[16]。在這種體制下，行政執(zhí)法形成了唯上求穩(wěn)的邏輯混亂，各個執(zhí)法機(jī)構(gòu)形成了形式和實(shí)質(zhì)上的冷漠，“產(chǎn)生了以隔離為主要特質(zhì)的高度分散化的組織”[17]（p.18）。這種以“隔離”為主要特征的執(zhí)法體制，不少學(xué)者用“碎片化”加以解釋，并指出這種“逆大部門制”利益紛爭會扼殺公共利益，在“部門利益進(jìn)行各種爭論、妥協(xié)、討價還價后，才能制定出公共政策” [18]（p.78）。

（一）執(zhí)法理念碎片化：公共利益和責(zé)任的迷失

湯姆·克里斯滕森（Tom Christensen）和皮勒格特（Per Lgreid）認(rèn)為，“整體性政府模式發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于文化和價值上，結(jié)構(gòu)調(diào)整并不能充分的實(shí)現(xiàn)整體性政府倡議的初衷和目標(biāo)”[19]。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，由于歷史與現(xiàn)實(shí)原因，綜合行政執(zhí)法在不同層級的認(rèn)識上出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致執(zhí)法理念扭曲，形成了區(qū)間理念碎片化，具體表現(xiàn)為中央政府和地方政府對執(zhí)法利益和責(zé)任的迷失、整體利益和局部利益的博弈。具體來說，在中央和部委層面，一般認(rèn)為綜合行政執(zhí)法屬于地方政府和區(qū)域管轄的事宜，可以由當(dāng)?shù)卣植窟M(jìn)行調(diào)整和協(xié)商，維持局部利益和責(zé)任觀，以致在中央整體管轄內(nèi)的所有部委職能中，沒有明確行政執(zhí)法的責(zé)任單位，使行政執(zhí)法價值理念浮于空中，無法落實(shí)。而在地方政府層面上，由于政府管理和執(zhí)法需要，執(zhí)法理念多以本地區(qū)局部利益和短期效益為出發(fā)點(diǎn)，對事關(guān)社會整體和長期利益考慮不多，從而出現(xiàn)了價值理念認(rèn)識上的沖突，導(dǎo)致中央和地方公共利益和責(zé)任上的相悖和矛盾。此外，由于立場各異和認(rèn)識角度不同，執(zhí)法主體和執(zhí)法對象在理念認(rèn)識上也相距甚遠(yuǎn)，形成主觀價值碎片化。具體來講，綜合行政執(zhí)法涉及執(zhí)法主體和執(zhí)法對象的利益分配，執(zhí)法主體從部門和政府立場去思考和檢視執(zhí)法權(quán)力，容易忽視執(zhí)法對象的實(shí)際利益；而執(zhí)法對象從自身和物質(zhì)立場去支配自身行為，由于雙方認(rèn)識立場的對立，出現(xiàn)了公共利益和私人利益抗?fàn)?，產(chǎn)生了執(zhí)法困境。

（二）執(zhí)法機(jī)構(gòu)碎片化：無縫隙執(zhí)法的缺位

在綜合行政執(zhí)法中，由于種種原因，傳統(tǒng)執(zhí)法體制部門林立，重復(fù)低效，多頭執(zhí)法。以流動小商販為例，在管理環(huán)節(jié)就涉及工商、稅務(wù)、公安、環(huán)衛(wèi)、質(zhì)檢等眾多行政部門，民間形象比喻是“九龍治水”。眾多行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)各自為政、重復(fù)執(zhí)法，顯然不符合現(xiàn)代治理管理要求，還容易產(chǎn)生“亂處罰、亂收費(fèi)、亂攤派”問題。另外，一些行政執(zhí)法部門為了適應(yīng)現(xiàn)代政府管理需求，把部分執(zhí)法項(xiàng)目進(jìn)行服務(wù)外包、特許經(jīng)營，建立伙伴關(guān)系，雖然一定程度上豐富了公共產(chǎn)品的供給、提升了公共服務(wù)的質(zhì)量，但也“加劇了公共部門機(jī)構(gòu)碎片化傾向，引發(fā)了協(xié)調(diào)與整合問題”[20]。

（三）執(zhí)法機(jī)制碎片化：“一站式”供給的不足

傳統(tǒng)科層執(zhí)法管理體制注重執(zhí)法效率的提升和目標(biāo)任務(wù)的考核，通過理性化、專業(yè)化和非人格化的執(zhí)法管理和等級制權(quán)威影響個體行為，關(guān)注部門利益、層級利益[21]（p.1095）。但這種高度封閉和僵化的執(zhí)法體制導(dǎo)致了執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制的碎片化。具體來說，在行政執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，行政執(zhí)法的決策、執(zhí)行和監(jiān)督分散在不同機(jī)構(gòu)，提供執(zhí)法服務(wù)比較散亂，“容易產(chǎn)生諸如轉(zhuǎn)嫁、項(xiàng)目和目標(biāo)沖突、重復(fù)浪費(fèi)、缺乏溝通和各自為政、服務(wù)質(zhì)量差等問題”[3]（p.48），無法形成整體的執(zhí)法服務(wù)供給，功能碎片化嚴(yán)重，對建立共同領(lǐng)導(dǎo)、共享治理、共同合作等新的工作方式產(chǎn)生不利影響甚至起到阻礙作用。

（四）執(zhí)法方式碎片化：執(zhí)法服務(wù)的重疊

根據(jù)依法行政的原則，綜合行政執(zhí)法以法律、經(jīng)濟(jì)、行政和教育等手段為主，但具體到各個行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由于部門性質(zhì)和行使方式各異，面對復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境和眾多的執(zhí)法事項(xiàng)，難以形成統(tǒng)一的執(zhí)法服務(wù)，導(dǎo)致執(zhí)法服務(wù)的碎片化，造成執(zhí)法重疊。以管理街道個體戶為例，工商部門主要側(cè)重于管理稅務(wù)交納，交通部門主要側(cè)重于秩序維持，質(zhì)檢部門側(cè)重于食品安全，環(huán)衛(wèi)部門側(cè)重于環(huán)境衛(wèi)生等。對于同一執(zhí)法對象，由于行政執(zhí)法部門功能不同，形成多樣化的執(zhí)法方式，出現(xiàn)了分散重疊的執(zhí)法服務(wù)。執(zhí)法方式的碎片化直接影響行政執(zhí)法部門的形象和效率，影響執(zhí)法權(quán)威。許多執(zhí)法實(shí)踐表明，執(zhí)法方式的碎片化影響執(zhí)法效率，形成“執(zhí)法阻滯”，“政府無法再獨(dú)立運(yùn)作下去了，協(xié)調(diào)合作是這個游戲的名詞” [22]（p.63）。

三、綜合行政執(zhí)法改革整體性創(chuàng)新的路徑策略

行政執(zhí)法改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多個行政執(zhí)法部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，誠如馬克·霍哲所言“現(xiàn)在的服務(wù)提供的合作安排可能是出現(xiàn)的日常關(guān)系的一個更為準(zhǔn)確的特征”[23]。解決之道在于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法治理模式的創(chuàng)新，變“運(yùn)動型”執(zhí)法治理為“可持續(xù)型”執(zhí)法治理[24]，推行整體性變革，消除碎片化管理，建立大部制管理體制，消除各部門之間的“人為邊界”，建立扁平型組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的整體性創(chuàng)新策略。

（一）樹立整體執(zhí)法理念：追求公共利益和責(zé)任的整體價值

綜合行政執(zhí)法不但要樹立公共利益為中心的政府職能觀，履行執(zhí)法責(zé)任，還要建立與其他行政部門協(xié)調(diào)聯(lián)合的執(zhí)法理念，即政府統(tǒng)籌、執(zhí)法部門負(fù)責(zé)、相關(guān)部門協(xié)同，共同執(zhí)法，形成合力，這是現(xiàn)代民主行政的要求。一方面，樹立公共利益至上的柔性執(zhí)法理念。整體性執(zhí)法理念有效整合了價值理性和工具理性的沖突，要求執(zhí)法以公民需求為基礎(chǔ)、以公共利益為核心、以現(xiàn)實(shí)問題為抓手、以執(zhí)法效率為導(dǎo)向，最終目標(biāo)就是“使政府的功能進(jìn)行整合，以便有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題，而不是在部門和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命”[25]（pp.472473）。協(xié)調(diào)好中央和地方兩個層級的利益訴求，處理好公共利益和私人利益的沖突對抗。目前我國一些地方行政執(zhí)法部門選擇教育執(zhí)法、勸說執(zhí)法、告知執(zhí)法等柔性執(zhí)法方式，取得了非常好的效果，讓秉持“為民”、“公正”、“文明”的執(zhí)法理念深入人心。另一方面，營造共同治理和共同責(zé)任的執(zhí)法文化?！柏?zé)任”是?？怂沟恼w性治理理論中的重要概念，他還提倡誠實(shí)和效率服務(wù)于責(zé)任[8]。對于行政執(zhí)法而言，需要從“小城管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蟪枪堋崩砟?，避免公共利益和?zé)任的“分段碎片”，樹立廣義的行政執(zhí)法觀，讓和諧執(zhí)法的理念四處灑播。

（二）整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)：建立整體性的行政執(zhí)法體制

1.整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。綜合行政執(zhí)法體制改革創(chuàng)新過程中面臨的一個基本問題是如何協(xié)調(diào)和處理好執(zhí)法決策與專業(yè)監(jiān)管之間的關(guān)系，從而形成整合、高效和協(xié)調(diào)的執(zhí)法管理體制。具體來說，可以分為宏觀與微觀兩個層面。在宏觀層面，即在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，合理劃分執(zhí)法決策和專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能關(guān)系與權(quán)責(zé)界限，建立和完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，讓執(zhí)法機(jī)構(gòu)和專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間分工有序、配合有力。就綜合行政執(zhí)法體制改革而言，關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)關(guān)系的明晰界定。業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)指導(dǎo)和規(guī)劃，做好監(jiān)管和考核工作；執(zhí)法機(jī)構(gòu)要履行好行政執(zhí)法職責(zé)，及時反饋和溝通執(zhí)法中存在的問題。在微觀層面，即在大多數(shù)專業(yè)監(jiān)管職能機(jī)構(gòu)內(nèi)部或行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)部，從構(gòu)建行政決策、專業(yè)監(jiān)管、綜合執(zhí)法與行政監(jiān)督相互分工與協(xié)調(diào)制約行政權(quán)力體制的角度出發(fā)，要重新厘清各個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與下屬直管執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職能關(guān)系，清晰界定權(quán)責(zé)分工，建立健全部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)間無縫銜接的分工協(xié)作與制約監(jiān)管體制。

2.優(yōu)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置。第一，部門內(nèi)部綜合設(shè)置。在一個管轄區(qū)域內(nèi)，針對同一業(yè)務(wù)范圍，要整合多支隊(duì)伍，優(yōu)化隊(duì)伍管理，原則上只能設(shè)置一個執(zhí)法機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)重點(diǎn)向交通安全、市場管理、城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域傾斜，并經(jīng)常性開展行政執(zhí)法工作。第二，執(zhí)法層級優(yōu)化設(shè)置。從執(zhí)法業(yè)務(wù)的需要和現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，遵循大部制要求，重點(diǎn)整合市和市轄區(qū)的執(zhí)法隊(duì)伍。如果是業(yè)務(wù)性質(zhì)相近、職責(zé)相同的隊(duì)伍，原則上只設(shè)置一個層級，加強(qiáng)在勞動衛(wèi)生、工商管理、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力量，使執(zhí)法人員下沉到基層一線，充實(shí)基層執(zhí)法隊(duì)伍。第三，跨部門科學(xué)設(shè)置。按照深化行政管理體制改革的要求，推行“大環(huán)?！薄ⅰ按蠼煌ā?、“大農(nóng)業(yè)”和“大文化”等方面的相對集中處罰權(quán)，建立執(zhí)法清單制和執(zhí)法責(zé)任制，保障跨部門執(zhí)法的實(shí)施。第四，區(qū)域內(nèi)部綜合設(shè)置。針對執(zhí)法環(huán)境的不同情況，在業(yè)務(wù)分塊基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)對高新開發(fā)區(qū)、文化創(chuàng)意園區(qū)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的執(zhí)法創(chuàng)新，建立區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)施單列管理，開展綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)。

（三）協(xié)調(diào)執(zhí)法機(jī)制：提供無縫隙的綜合執(zhí)法服務(wù)

1.信息共享與領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)施綜合行政執(zhí)法的地區(qū)大多都沒有建立相匹配的綜合行政執(zhí)法信息中心，信息碎片化和“信息孤島”現(xiàn)象普遍存在，執(zhí)法人員基本靠人工收集處理信息，難以進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)測和分析，難以與信息化運(yùn)用和智能化管理的現(xiàn)代治理模式發(fā)展要求相匹配。因此，有必要建立健全綜合行政執(zhí)法信息中心，釆集、分析與共享執(zhí)法信息，構(gòu)建有助于促成綜合執(zhí)法與專業(yè)監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)的信息平臺。與此同時，還應(yīng)在綜合行政執(zhí)法信息中心基礎(chǔ)上，建立一個領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，建立綜合行政執(zhí)法部門與相關(guān)專業(yè)監(jiān)管部門參與的部門聯(lián)席會議制度，全面負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)和處理管轄內(nèi)的執(zhí)法矛盾，及時總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，處理突發(fā)的執(zhí)法抗?fàn)幮袨?。該機(jī)制的主要職責(zé)在于解決綜合行政執(zhí)法與專業(yè)監(jiān)管部門之間的推諉扯皮、“監(jiān)管真空”、不愿意監(jiān)管等問題，讓執(zhí)法和監(jiān)管人員在“第一時間發(fā)現(xiàn)問題、第一時間處置問題、第一時間解決問題”。

2.執(zhí)法預(yù)警機(jī)制。綜合行政執(zhí)法中多部門協(xié)調(diào)事件處理的預(yù)警，就是隨著執(zhí)法事件的升級，預(yù)警信息部門迅速采集執(zhí)法關(guān)鍵信息和衡量指標(biāo)，通過數(shù)字化的分析和處理，對執(zhí)法事件發(fā)展趨勢、走向以及社會承受力進(jìn)行前置預(yù)測，快速形成執(zhí)法預(yù)警信息，并通知相關(guān)部門做好應(yīng)對措施的活動。執(zhí)法預(yù)警機(jī)制實(shí)質(zhì)就是通過預(yù)警信息的反饋，執(zhí)法部門和監(jiān)管部門迅速行動，控制違法事件的蔓延，為有效解決問題創(chuàng)造條件，不使事件擴(kuò)大從而造成不良社會影響。在具體操作上，執(zhí)法管理部門在固定時間節(jié)點(diǎn)（比如每日、周和月）完成預(yù)警信息表制作和信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)送，定期交換執(zhí)法與監(jiān)管準(zhǔn)確的執(zhí)法信息，形成執(zhí)法合力，快速應(yīng)對執(zhí)法危機(jī)。

3.執(zhí)法督辦機(jī)制。綜合行政執(zhí)法中執(zhí)法督辦事件的處理，主要是在正常法律賦予的權(quán)限內(nèi)和相關(guān)行政執(zhí)法部門的主導(dǎo)下，對管轄內(nèi)發(fā)生的違法事件形成聯(lián)動督辦處理機(jī)制。就協(xié)調(diào)執(zhí)法和監(jiān)管相關(guān)責(zé)任部門之間的具體行動，形成明確的責(zé)任追究機(jī)制，建立執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，防止執(zhí)法部門“踢皮球”和玩忽職守而對執(zhí)法對象合法權(quán)益形成侵害。在具體操作上，可以基于上述領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制與聯(lián)席會議制度，建立重點(diǎn)、重大行政執(zhí)法事件督導(dǎo)制，制定行動方案和處理程序，構(gòu)建執(zhí)法部門協(xié)同參與的快速反應(yīng)機(jī)制，預(yù)防和應(yīng)對管轄區(qū)域內(nèi)執(zhí)法群體性事件的發(fā)生，維護(hù)執(zhí)法穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化協(xié)同。同時，執(zhí)法和監(jiān)管部門指定專人負(fù)責(zé)匯集執(zhí)法動態(tài)流程表和時間節(jié)點(diǎn)，定期向?qū)Ψ酵▓髨?zhí)法事件的處理結(jié)果和反饋意見，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與監(jiān)管雙重跟蹤的督辦。

（四）創(chuàng)新執(zhí)法方式：構(gòu)建整合的綜合執(zhí)法模式

1.三級整合執(zhí)法。推行綜合行政執(zhí)法改革時，在理順各層級執(zhí)法職權(quán)、強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時，重點(diǎn)加強(qiáng)市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）執(zhí)法部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，注重各層級的分工合作，由市級對縣級執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、縣級對鎮(zhèn)（街）執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行垂直管理，這既保證了市級對綜合執(zhí)法進(jìn)行有效的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，又強(qiáng)化了縣級對鎮(zhèn)街的領(lǐng)導(dǎo)、管理和執(zhí)法責(zé)任，有利于消除鎮(zhèn)（街）執(zhí)法不到位等弊端。同時，針對執(zhí)法熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，研究制定整合執(zhí)法的方案和政策，集中執(zhí)法力量，加大巡查和處置力度，采取切實(shí)有效的執(zhí)法措施，進(jìn)一步暢通執(zhí)法管理體制，形成整合的執(zhí)法聯(lián)動。

2.數(shù)字化執(zhí)法。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以通過建設(shè)智慧城市的載體，整合現(xiàn)有的行政資源和網(wǎng)絡(luò)信息資源，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、信息互通、執(zhí)法資源共享的數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)平臺，再造執(zhí)法管理流程，實(shí)現(xiàn)管理工作由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代管理、粗放管理向集約管理、單一管理向多元管理轉(zhuǎn)變，整合利用現(xiàn)有的視頻監(jiān)控設(shè)備、語音傳輸資源、電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，開發(fā)執(zhí)法管理應(yīng)用軟件，增加視頻監(jiān)控設(shè)施，實(shí)現(xiàn)信息化、數(shù)字化、精確化、全方位的新型數(shù)字執(zhí)法模式。

四、結(jié)語

在全球化背景下，隨著信息技術(shù)應(yīng)用的加速推進(jìn)，公共事務(wù)愈來愈復(fù)雜化，政府和綜合行政執(zhí)法部門及時運(yùn)用公共行政學(xué)基本理論指導(dǎo)執(zhí)法實(shí)踐，是落實(shí)全面深化改革要求的積極嘗試，但改革不會一蹴而就，需要持續(xù)不斷的努力。整體性治理理論堅(jiān)守和重構(gòu)公民的主體性，高舉整合和協(xié)調(diào)的旗幟，倡導(dǎo)整體性執(zhí)法模式，主張?zhí)峁o縫隙執(zhí)法服務(wù)，不失為解決當(dāng)前行政執(zhí)法困境的一劑良方。但由于整體性治理理論是西方語境下的產(chǎn)物，其價值適應(yīng)和本土化改造還面臨不少難題，可能還會水土不服，需要及時對理論進(jìn)行修適，更需要通過實(shí)踐進(jìn)行檢驗(yàn)，并做出前瞻性思考和創(chuàng)新。

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[責(zé)任編輯：張英秀]