■ 章 柳 關(guān) 園

推進事業(yè)單位社保改革考驗決策者智慧與勇氣

■ 章 柳 關(guān) 園

從中央此次的部署看，事業(yè)單位改革要按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化機制體制改革為核心，進一步增強事業(yè)單位活力。這說明強化事業(yè)單位的公益屬性是此次事業(yè)單位分類改革中尤為突出的主導(dǎo)理念。

社保制度改革需要推進

在事業(yè)單位改革中，最引人注目的無疑是社保制度的改革。事業(yè)單位必須推進社保制度改革，首先是為了社會保障制度的統(tǒng)一，維護社會公平的需要。如在“養(yǎng)老雙軌制”體制下，企業(yè)退休人員和機關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休待遇差距日益加大，改革訴求也越來越大。其次，因事業(yè)單位現(xiàn)行的養(yǎng)老制度是在計劃經(jīng)濟背景下形成的，隨著事業(yè)單位自身改革必要性的凸顯，這些舊制度的內(nèi)在缺陷難以在既有體制框架內(nèi)得到修補，也越來越難以維持。再次，各級財政實際上已經(jīng)不堪重負，也促使事業(yè)單位必須進行社保制度的改革。

社保制度的改革關(guān)系到事業(yè)單位人員的切身利益。當前決策層的要求是完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系。社保制度是經(jīng)濟利益、政治利益和社會效益的混合體。鑒于2008年國務(wù)院常務(wù)會議推行的5省市事業(yè)單位養(yǎng)老金試點改革的前車之鑒，今天，全面推進社保制度的改革依然考驗著決策者的智慧與勇氣。

企業(yè)與事業(yè)單位之間存在的退休待遇差異是社會保障制度改革面臨的一個核心問題。當前比較得到認同的改革原則是統(tǒng)籌考慮企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)離退休人員養(yǎng)老待遇水平，使事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險實施社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，養(yǎng)老保險費由單位和個人共同負擔，實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對改革前參加工作、改革后退休的人員妥善保證其養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過渡、合理銜接。同時，建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度，并統(tǒng)籌考慮企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)離退休人員養(yǎng)老待遇水平。與此同時，公務(wù)員的社保改革也需要同步推進，統(tǒng)籌考慮。

社保改革是事業(yè)單位改革中的“重頭戲”，然而這里還需要注意——一是應(yīng)妥善處理好改革前后待遇水平上的平穩(wěn)銜接；二是要斟酌把握推動改革的時機與節(jié)奏。中國的很多改革都是從實踐中來的，先摸著石頭過河，通過一些改革試點，逐漸摸索經(jīng)驗，待有了比較成形的模式，再通過法律的形式把改革成果固化起來。也就是說，條件成熟的可率先改革，暫不具備條件的允許過渡，在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐漸完善相關(guān)政策措施。

難度在改革現(xiàn)有收入分配制度

事業(yè)單位績效工資改革是事業(yè)單位改革的重要環(huán)節(jié)，關(guān)乎公平和效率。雖然國務(wù)院已經(jīng)確定了分三步走，全面推進事業(yè)單位實施績效工資改革，但如果具體實施起來，操作難度非常大。原因很簡單，績效工資改革涉及的事業(yè)單位類型多樣，數(shù)量多，各單位情況千差萬別，涉及人員眾多，不好一概而論。

我國事業(yè)單位當前的績效工資制度存在內(nèi)在的制度缺陷。事業(yè)單位人員工資標準一直參照公務(wù)員工資標準執(zhí)行，一旦對其進行績效工資改革，事業(yè)單位職工普遍擔心會使他們的利益受損?？冃Э己梭w系的不健全，績效指標設(shè)置不科學(xué)也將給事業(yè)單位績效工資改革帶來很大阻力?？冃ЧべY通常按照工作年限、崗位等級、資歷等進行區(qū)別。一些年齡大、績效平平的人因而能夠享受高工資，而剛?cè)肼毜哪贻p人雖有才華，工資收入?yún)s往往很低。而且，從已經(jīng)實施的績效工資改革效果來看，績效工資改革的激勵作用尚不明顯，績效工資改革容易變成一種普漲工資的期待，而且也容易造成管理層權(quán)限的過度膨脹。

事業(yè)單位績效工資發(fā)揮著提高公共服務(wù)質(zhì)量，激發(fā)員工工作動力的雙重作用。由于事業(yè)單位與政府部門和企業(yè)的性質(zhì)與職能不同，其績效工資不應(yīng)根據(jù)利潤最大化原則設(shè)置，而應(yīng)圍繞事業(yè)單位所提供的公共性服務(wù)的質(zhì)量來設(shè)置。事業(yè)單位績效工資的發(fā)放要與整個社會的發(fā)展階段相適應(yīng)，要縮小不同地區(qū)之間同類事業(yè)單位之間績效工資的差距，還要縮小同一地區(qū)內(nèi)不同事業(yè)單位之間的收入差距，縮小營利性事業(yè)單位與非營利性事業(yè)單位之間的績效工資差距。另外，在進行事業(yè)單位績效工資改革的時候，一定要保證事業(yè)單位績效工資對公眾的透明度。

根子在亟待完善財政支持方式

在市場經(jīng)濟條件下進行的事業(yè)單位機構(gòu)改革，要將事業(yè)單位改革與財政體制改革緊密結(jié)合起來。事業(yè)單位在國人眼里似乎就是一個旱澇保收的行政部門，原因就是事業(yè)單位背后的財政保障，而這種制度安排的后果就是沉重的政府財政負擔。由于最初對事業(yè)機構(gòu)的設(shè)置不科學(xué)，使得盡管每年政府財政支出中有相當一部分用于事業(yè)單位，但事業(yè)單位經(jīng)費有相當一部分用于工資性支出，無力發(fā)展社會事業(yè)，造成“事業(yè)單位無事業(yè)”的尷尬局面。同時，由于財政撥款預(yù)算體制對事業(yè)單位經(jīng)費管理缺乏定性和定量相結(jié)合的分析，國家撥款和自行籌資部分界定不清晰，預(yù)算管理缺乏透明度。例如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療等項目卻得不到充足的政府財政資金支持。

鑒于這種情況，進一步界定事業(yè)單位財政支出范圍，逐步解決財政職能“缺位”與“越位”的問題顯得尤為重要。一方面，要改變過去那種在傳統(tǒng)體制下形成的財政包攬面過大，財政支出幾乎覆蓋到事業(yè)單位各領(lǐng)域，一些本應(yīng)由市場解決的問題被納入財政支持范疇的“越位”問題；另一方面要解決好財政職能不到位，那些應(yīng)由財政支持的事業(yè)單位卻得不到應(yīng)有的資金保障的“缺位”問題。

總的來說，為了有效地履行政府職能，從資源配置方面來講，財政資金要逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)到市場不能充足提供或不適于由市場提供的社會公共服務(wù)方面來。逐步提高公共財政在政權(quán)建設(shè)、文化教育、科學(xué)事業(yè)、公共設(shè)施和環(huán)境保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的保障能力，真正做到把該管的事管好,不該包攬的事放棄，使財政管理走上法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

(作者單位：北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院、馬克思主義學(xué)院）

【鏈接】事業(yè)單位改革路線圖

1992年，黨的十四大提出，逐步建立健全分類管理的人事制度。

2000年，中央下發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，明確了事業(yè)單位人事制度改革的方向。

2002年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》，明確了聘用制度的相關(guān)政策規(guī)定。

2003年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強人才工作的決定》提出制定事業(yè)單位人事管理條例。

2006年，原人事部、財政部《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》及其實施辦法出臺。

2008年3月，原人事部會同中央組織部起草了《事業(yè)單位人事管理暫行條例(送審稿)》報請國務(wù)院審批。

2009年1月，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案下發(fā)，山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點。

2009年9月，國務(wù)院常務(wù)會議決定在公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位和其他單位實施績效工資，并從2010年起，在全國事業(yè)單位全面實施績效工資。

2010年，全國已基本建立聘用制度。

2011年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，要求對現(xiàn)有事業(yè)單位在進行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上加以改革，有的事業(yè)單位要轉(zhuǎn)為企業(yè)，有的回到機關(guān)序列，這些單位轉(zhuǎn)型后將分別適用企業(yè)、機關(guān)的人事管理規(guī)定。

2014年2月26日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《事業(yè)單位人事管理條例(草案)》。

《事業(yè)單位人事管理條例》是為了規(guī)范事業(yè)單位的人事管理，保障工作人員的合法權(quán)益而制定的一項管理條例。該項條例對事業(yè)單位崗位設(shè)置、公開招聘和競聘上崗、聘用合同、獎懲及爭議處理等人事管理主要環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定。本條例于2014年7月1日起施行。