牛恒磊，王俊拴

（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710062）

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出了系統(tǒng)部署和總動(dòng)員，明確了全面深化改革的總目標(biāo)、指導(dǎo)思想、路線圖和時(shí)間表，也給研究行政區(qū)劃改革問(wèn)題指明了方向。行政區(qū)劃作為政權(quán)建設(shè)和政府治理的重要制度安排，是國(guó)家權(quán)力再分配的基本框架，亦是地方政府設(shè)置的基礎(chǔ)和依據(jù)，是關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安、繁榮昌盛的根本大政，在國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中占有十分重要的地位。

一、行政區(qū)劃的內(nèi)涵及意義

行政區(qū)劃就是國(guó)家對(duì)行政區(qū)域的劃分，國(guó)家依據(jù)行政管轄和政治治理的需要，按照法律規(guī)定，充分考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地理環(huán)境、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、區(qū)域差異和人口密度等現(xiàn)實(shí)因素，把國(guó)土面積劃分為若干層次、大小不同的行政區(qū)域，并在各行政區(qū)設(shè)置地方國(guó)家機(jī)關(guān)，建立公共管理機(jī)構(gòu)，為權(quán)力行使和社會(huì)治理明確空間定位?！靶姓^(qū)劃是一個(gè)國(guó)家權(quán)力再分配的主要形式之一，也是一個(gè)國(guó)家統(tǒng)治集團(tuán)意志及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、民族、習(xí)俗等各種要素在地域空間上的客觀反映”[1]1。

行政區(qū)劃具有相對(duì)穩(wěn)定性，同時(shí)根據(jù)社會(huì)生活的變化而調(diào)整，如“①建制的變更，包括增設(shè)、裁撤、改設(shè)，如縣改市；②行政區(qū)域界線變更，即行政區(qū)域擴(kuò)大或縮小；③行政機(jī)關(guān)駐地遷移；④隸屬關(guān)系的變更；⑤行政登記的變更，包括升級(jí)或降級(jí)；⑥更名，即改變行政區(qū)的專(zhuān)名，如北平市更名為北京市”[1]2。行政區(qū)劃的變更，可能只涉及以上六項(xiàng)內(nèi)容的某一項(xiàng)，有時(shí)也可能涉及其中幾項(xiàng)。

行政區(qū)是國(guó)家為行政管理所劃定的區(qū)域，即地方國(guó)家機(jī)關(guān)所管轄的區(qū)域，就是通常意義上所說(shuō)的行政區(qū)域，也稱政區(qū)。我國(guó)的行政區(qū)有標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)和準(zhǔn)行政區(qū)之別，凡設(shè)立一個(gè)層級(jí)的國(guó)家機(jī)構(gòu)的行政區(qū)稱為標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)，設(shè)立行政機(jī)構(gòu)派出機(jī)關(guān)的稱之為準(zhǔn)行政區(qū)，如西咸新區(qū)管理委員會(huì)就屬于陜西省政府的派出機(jī)關(guān)。構(gòu)成一個(gè)行政區(qū)必須具備八個(gè)方面的要素：“①一定數(shù)量的人口②一定范圍的地域空間③相應(yīng)的機(jī)構(gòu)④一個(gè)行政中心⑤隸屬關(guān)系⑥行政建制⑦行政等級(jí)⑧名稱”[1]5。

行政區(qū)劃是統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治的重要行政手段之一，是各級(jí)政權(quán)建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。行政區(qū)劃合理與否，關(guān)系著國(guó)家治理狀況，是社會(huì)資源合理配置的基礎(chǔ)，生產(chǎn)力合理布局和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展制度保障。在當(dāng)代社會(huì)，建立科學(xué)的適合中國(guó)國(guó)情的行政區(qū)劃體制，對(duì)于完善和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，對(duì)于完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化都具有十分重大的意義。

二、西咸新區(qū)建設(shè)及存在的問(wèn)題

西咸新區(qū)位于陜西省西安市和咸陽(yáng)市建成區(qū)之間，區(qū)域范圍涉及西安、咸陽(yáng)兩市所轄七縣（市、區(qū)）23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，規(guī)劃控制面積882平方公里。其中屬于咸陽(yáng)市的土地面積為649平方公里，占總規(guī)劃面積的73.6%，屬于西安市的土地面積不到300平方公里。具體由灃東新城、灃西新城、秦漢新城、空港新城和涇河新城五大板塊構(gòu)成。

2014年1月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于同意設(shè)立陜西西咸新區(qū)的批復(fù)》（國(guó)函[2014]2號(hào)），同意設(shè)立陜西西咸新區(qū)為國(guó)家級(jí)新區(qū)。西咸新區(qū)正式成為第七個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，也成為首個(gè)以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國(guó)家級(jí)新區(qū)。

從2011年6月13日，陜西省人民政府在國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上正式對(duì)外發(fā)布《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》，到2014年國(guó)務(wù)院正式批復(fù)西咸新區(qū)為國(guó)家級(jí)新區(qū)，西咸新區(qū)的戰(zhàn)略不斷升級(jí)。國(guó)務(wù)院批復(fù)指出“西咸新區(qū)要著力建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶重要支點(diǎn)，著力統(tǒng)籌科技資源，著力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，著力健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力保護(hù)生態(tài)環(huán)境和歷史文化，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，努力把西咸新區(qū)建設(shè)成為我國(guó)向西開(kāi)放的重要樞紐、西部大開(kāi)發(fā)的新引擎和中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的范例”[2]。

西咸新區(qū)不僅承載著建設(shè)大西安的夢(mèng)想，還肩負(fù)著國(guó)家打造西安國(guó)際化大都市的戰(zhàn)略意圖。但是，在過(guò)去的近三年中，灃東新城、灃西新城、秦漢新城、空港新城和涇河新城分屬西安、咸陽(yáng)兩市的運(yùn)作模式，卻讓這個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)屢遭行政壁壘阻隔的尷尬，西咸一體化的推進(jìn)困難重重。西咸一體化的行政區(qū)劃制約，以及由此衍生的經(jīng)濟(jì)體制、行政體制和生態(tài)環(huán)境治理等方面的矛盾愈益突出，在實(shí)際工作中的主要表現(xiàn)是：①各自為了自身利益的最大化而使西咸一體化總格局受損?！袄褐髁x思想，行政分割，官員考核制度，地方保護(hù)主義阻礙區(qū)域資源優(yōu)化配置。西咸兩市作為兩個(gè)獨(dú)立的地方政府行政主體，在行政分割與現(xiàn)行官員考核制度的驅(qū)使下，在處理各方面關(guān)系時(shí)，以本市經(jīng)濟(jì)利益最大化為第一要?jiǎng)?wù)，這就不可避免的造就了地方保護(hù)主義，從而在處理區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)利益與本市經(jīng)濟(jì)利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系時(shí)，為了眼前利益和本市利益而損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)利益，阻礙區(qū)域資源的優(yōu)化配置”[3]。②難以抑制的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復(fù)。建國(guó)以來(lái)咸陽(yáng)就是全國(guó)文明的紡織城，而西安東郊也是紡織城。西安在東郊建紡織集團(tuán)，咸陽(yáng)在興平建設(shè)新興紡織工業(yè)園，西安在渭北搞工業(yè)區(qū)，咸陽(yáng)北進(jìn)搞北塬新城。難以抑制的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復(fù)仍在持續(xù)，大量的重復(fù)建設(shè)阻礙了一體化社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的最大化。③交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各有一套。咸陽(yáng)建設(shè)渭河橫橋花了6個(gè)億，渭河南岸的西安卻不對(duì)接，花費(fèi)大量資金的大橋修好后兩年未發(fā)揮作用；咸陽(yáng)修建蘭池大道花費(fèi)5個(gè)多億，結(jié)果因中間高陵縣的一個(gè)村子阻擋，竟然使大道閑置了兩年；西安地鐵一號(hào)線延伸線規(guī)劃到咸陽(yáng)，但就是遲遲不動(dòng)工。④利益分配矛盾不易協(xié)調(diào)。西安和咸陽(yáng)的利益平衡問(wèn)題，陜西省政府提出“三個(gè)不變”予以對(duì)沖，即行政區(qū)劃不變、統(tǒng)計(jì)口徑不變、利益格局不變。三個(gè)不變的原則規(guī)定在設(shè)計(jì)西咸一體化方案起到了安撫人心的作用，但卻給一體化的正常運(yùn)行設(shè)置了不可逾越的障礙?！笆∈泄步ā⒁允橹鳌焙汀澳阒杏形?，我中有你”的體制，作為統(tǒng)一思想的權(quán)宜之計(jì)是可行的，但它卻帶來(lái)了權(quán)力配置的交叉和混亂，使本就屬于不同區(qū)縣的五大新城之間的關(guān)系更加復(fù)雜，甚至導(dǎo)致五大新城在招商引資方面互相拆臺(tái)。西咸新區(qū)管委會(huì)變成了事實(shí)上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而實(shí)際權(quán)力卻掌握在了管委會(huì)下的在行政、財(cái)稅上分別隸屬于西咸兩市的五個(gè)小管委會(huì)。⑤對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象得不到有效遏制。兩市的發(fā)展已經(jīng)對(duì)渭河生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，在全省治理渭河的背景下，兩市在渭河生態(tài)環(huán)境治理上的協(xié)同配合一直步履維艱。

三、西咸一體化框架下新區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的幾種觀點(diǎn)

目前學(xué)界關(guān)于西咸兩市的行政區(qū)劃調(diào)整已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，目前圍繞的問(wèn)題主要是如何調(diào)整咸陽(yáng)市的行政區(qū)劃，也就是西咸兩市行政區(qū)域界線的變更和隸屬關(guān)系的變更以及行政機(jī)關(guān)駐地遷移，這是大家最關(guān)注的問(wèn)題。對(duì)于西安市應(yīng)該擴(kuò)展到什么程度以及擴(kuò)展后咸陽(yáng)市的相關(guān)區(qū)域如何安排，學(xué)界的第一種觀點(diǎn)是當(dāng)下最受關(guān)注的觀點(diǎn)——三分咸陽(yáng)。西咸新區(qū)是西安建設(shè)國(guó)際化大都市的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)西咸一體化不可能將咸陽(yáng)完全劃歸西安，比較現(xiàn)實(shí)的做法是從咸陽(yáng)市拆出若干部分劃歸西安，將咸陽(yáng)一分為三。具體設(shè)想是將咸陽(yáng)市兩區(qū)（秦都、渭城）、三縣（涇陽(yáng)、三原、禮泉）、一市（興平）劃歸西安，將西安打造成實(shí)至名歸的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶起點(diǎn)、向西開(kāi)放重要的樞紐重鎮(zhèn)。至于咸陽(yáng)市的其余七縣可按此方式設(shè)置：“將彬縣、長(zhǎng)武、旬邑、淳化劃歸銅川，把銅川建成渭北的中心城市。將乾縣、永壽、武功劃歸楊凌，把楊凌建成中國(guó)唯一、世界唯一的農(nóng)科型中心城市，帶動(dòng)關(guān)中農(nóng)業(yè)高科技產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)”[4]。這種設(shè)想是歷史名城咸陽(yáng)的完全消失。第二種觀點(diǎn)是在第一種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上保留咸陽(yáng)市。主要思路是“將咸陽(yáng)市的市轄區(qū)秦都、渭城兩區(qū)及涇陽(yáng)、三原、禮泉和興平市并入西安。同時(shí)，弱化行政級(jí)別，保留“咸陽(yáng)市”的稱謂，在行政上相當(dāng)于一個(gè)大區(qū)，隸屬西安市，形成“大市轄小市”的格局”[5]。名義上保留咸陽(yáng)市，但此咸陽(yáng)已不是彼咸陽(yáng)，而是由西安覆蓋的咸陽(yáng)。第三種觀點(diǎn)是“將咸陽(yáng)市的市轄區(qū)劃歸西安市，其余十縣劃歸為興平市，興平市升級(jí)為地級(jí)市，使關(guān)中地區(qū)增加一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”[6]。上述三種觀點(diǎn)，無(wú)論是三分咸陽(yáng)，還是二分咸陽(yáng)，抑或是將咸陽(yáng)市區(qū)并入西安市，都可能行不通。因?yàn)殛兾魇〔](méi)有變更市級(jí)行政區(qū)劃的法定權(quán)力，也不符合國(guó)務(wù)院將西咸新區(qū)設(shè)立為準(zhǔn)行政區(qū)，而不是設(shè)立為標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)的決策意圖。在從實(shí)際來(lái)看，其中第一種觀點(diǎn)和第二種觀點(diǎn)必然遭到咸陽(yáng)市的反對(duì)，兩區(qū)（秦都、渭城）、三縣（涇陽(yáng)、三原、禮泉）、一市（興平）無(wú)論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都是咸陽(yáng)市最好的區(qū)域，咸陽(yáng)沒(méi)有理由不看重。而且，這兩種設(shè)想也得不到陜西省的支持，它不會(huì)無(wú)限制容忍西安一家獨(dú)大，導(dǎo)致陜西整體發(fā)展失衡，這就是在成立西咸新區(qū)之初產(chǎn)生抗拒心理的原因。而第三種觀點(diǎn)不具新意。咸陽(yáng)市區(qū)與興平地緣相近、人脈相親、人文相近、城市功能和產(chǎn)業(yè)形態(tài)互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)相通正處于加快一體化的進(jìn)程中，因此這種設(shè)想不帶有戰(zhàn)略性，也不可能形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。隨著西咸新區(qū)的設(shè)立，這種觀點(diǎn)本身就不再具有討論的價(jià)值，因?yàn)樗鼜睦碚撋弦褑适Э赡苄浴？傊?，以上三種觀點(diǎn)現(xiàn)在看來(lái)是不具備實(shí)施條件的，這也可以從陜西省和咸陽(yáng)市對(duì)關(guān)于西咸兩市行政區(qū)劃調(diào)整的態(tài)度得到印證。新區(qū)成立之初，面對(duì)媒體的提問(wèn)，省政府官員堅(jiān)定地說(shuō)：“咸陽(yáng)作為中國(guó)的第一古都，它的名字將永遠(yuǎn)不會(huì)被抹掉。如果抹掉咸陽(yáng)，便是割斷中國(guó)的歷史文脈。成立新區(qū)，為的就是來(lái)填補(bǔ)兩地之間的空白。西安和咸陽(yáng)在很多方面還需要互相借勢(shì)來(lái)發(fā)展?！鄙仙秊閲?guó)家級(jí)新區(qū)后，咸陽(yáng)市對(duì)外公開(kāi)聲明：“咸陽(yáng)是我國(guó)著名的歷史文化名城，具有2 360多年的建城史，是中國(guó)第一帝都。這樣一個(gè)擁有厚重歷史文化傳承和充滿經(jīng)濟(jì)活力、具有廣闊發(fā)展前景的城市不可能在我國(guó)行政板塊消失”。

四、行政區(qū)劃視域下西咸新區(qū)科學(xué)發(fā)展的路徑

政區(qū)是政府行使政治權(quán)利的前提，也是組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，行政區(qū)劃調(diào)整的得當(dāng)與否直接關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在西咸新區(qū)上升為國(guó)家級(jí)新區(qū)后，在西安、咸陽(yáng)相連的這片土地上出現(xiàn)了三個(gè)管理機(jī)構(gòu)，一個(gè)副省級(jí)的新區(qū)管委會(huì)，一個(gè)副省級(jí)城市政府，一個(gè)地級(jí)市政府。在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境下，西咸兩市行政區(qū)劃近期調(diào)整不太可能。筆者以為，在不改變西咸兩市行政區(qū)劃的條件下建設(shè)西咸新區(qū)，三個(gè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，會(huì)導(dǎo)致不正當(dāng)?shù)睦娓?jìng)爭(zhēng)，最終影響新區(qū)建設(shè)的有效推進(jìn)。陜西省、西安和咸陽(yáng)市必須充分發(fā)揮兩地三方的智慧，在國(guó)家有關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方利益，積極借鑒國(guó)內(nèi)各種的有益經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合自身的實(shí)際情況進(jìn)行理大膽創(chuàng)新，從而選擇最優(yōu)策略。為此，可以考慮建立更高更強(qiáng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于新區(qū)規(guī)劃面積大，而且跨越多個(gè)行政區(qū)，因此一開(kāi)始就面臨著如何處理與新區(qū)內(nèi)其他行政區(qū)的關(guān)系問(wèn)題。這就要求必須有更高更強(qiáng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行安排。在這方面西咸兩市應(yīng)該借鑒烏昌模式，即烏魯木齊市和昌吉回族自治州兩地在一體化的進(jìn)程中打破兩地行政區(qū)劃的限制，跨行政區(qū)域設(shè)置烏昌黨委，在沒(méi)有統(tǒng)一行政區(qū)劃，不涉及雙方行政區(qū)劃的前提下，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、規(guī)劃、市場(chǎng)統(tǒng)一。這一探索對(duì)于西咸一體化的推進(jìn)是十分有益的啟示。而且西咸新區(qū)作為西咸一體化的突破口，有著借鑒烏昌一體化的有利條件，那就是在陜西省出臺(tái)的《關(guān)于加快西咸新區(qū)發(fā)展的若干政策》，也就是“西咸十條”中賦予了新區(qū)管委會(huì)相應(yīng)的社會(huì)事務(wù)管理職能，并在具體的派出機(jī)構(gòu)上做相應(yīng)配套。而且西咸新區(qū)的開(kāi)發(fā)理念前提就是，超越傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)區(qū)模式，它不是一般的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，而是一個(gè)新的城市。西咸新區(qū)可以在自己具備的有利條件下借鑒烏昌模式，在兩市體制不動(dòng)的條件下，成立跨行政區(qū)劃的西咸黨委，由省上主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任黨委書(shū)記，同時(shí)設(shè)立秘書(shū)處，作為西咸黨委的日常工作機(jī)構(gòu)。這也完全符合黨根據(jù)新任務(wù)和新的工作的需要設(shè)置黨組織的規(guī)定。參照烏昌模式可以協(xié)調(diào)和妥善處理兩地的利益分歧，從而保證新區(qū)建設(shè)的順利推進(jìn)和為西咸一體化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在西咸黨委領(lǐng)導(dǎo)下，保持西咸兩市原有的行政區(qū)劃不變，充分發(fā)揮現(xiàn)有管委會(huì)的功效和政策優(yōu)勢(shì)，避免兩市在推進(jìn)新區(qū)建設(shè)和一體化進(jìn)程中的矛盾，從而有效解決兩市存在的行政區(qū)劃困境。

建立西咸黨委的思路不涉及原有行政機(jī)構(gòu)，不變革原有行政區(qū)劃，但卻能理順關(guān)系。這是中國(guó)特色政治制度在準(zhǔn)行政區(qū)的新實(shí)踐、新探索，會(huì)為西咸新區(qū)的發(fā)展和西咸一體化的推進(jìn)增添新的動(dòng)力，確保積極穩(wěn)妥地推進(jìn)西安、咸陽(yáng)和陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，需要在保持行政區(qū)劃相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過(guò)適時(shí)適度，穩(wěn)妥審慎的進(jìn)行準(zhǔn)行政區(qū)劃調(diào)整，建立城市聯(lián)盟和城市聯(lián)合體，需要跨越行政邊界，進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)生態(tài)圈的調(diào)整。我們會(huì)面臨一系列全新的問(wèn)題，必須立足當(dāng)前實(shí)際，以全面深化改革為契機(jī)，借助國(guó)家新的發(fā)展戰(zhàn)略，順勢(shì)而為，創(chuàng)新性的處理因行政區(qū)劃所導(dǎo)致的利益分割問(wèn)題。打造實(shí)至名歸的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶重要支點(diǎn)、向西開(kāi)放重要樞紐、西部大開(kāi)發(fā)的新引擎和中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化范例。

[1]浦善新. 中國(guó)行政區(qū)劃改革研究[M].北京：商務(wù)印書(shū)館,2006：2.

[2]國(guó)務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立陜西西咸新區(qū)的批復(fù)[EB/OL].中央政府門(mén)戶網(wǎng)站,(2014-01-10). http：//www.gov.cn/.

[3]朱菁, 張沛, 張中華. 基于博弈論視角的西安、咸陽(yáng)兩市區(qū)域關(guān)系分析[J]. 城市發(fā)展研究,2010(8)：20.

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