公共預(yù)算中公眾參與模式比較研究*

胡肖華，蔣文龍，陳戈垠

(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105)

一、公共預(yù)算中公眾參與的法理基礎(chǔ)與價值表征

何謂公共預(yù)算?有學者將它描述為“通過政治程序分配財源的嘗試”［1］23。有的則認為公共預(yù)算應(yīng)該被視為政策制定與實施資源分配所需信息的一種聚合［2］3。盡管基于不同的角度對公共預(yù)算之概念有著相異的分析，但一般都認為，公共預(yù)算是為了高效、經(jīng)濟地實現(xiàn)政府優(yōu)先權(quán)和目標而進行分配資金和利用資源的一種決策制度［3］1，是通過一定的政治程序?qū)τ诠操Y源所進行的配置過程。公共預(yù)算雖然在形式上表現(xiàn)為金錢、資金和資源，但它必須與國家權(quán)力的概念聯(lián)系起來才能正確理解它的含義［4］73。公共預(yù)算在本質(zhì)上有著政治學屬性，但學界的以上分析，似沒有突出公民個人私權(quán)——確切地說是沒有突出公民憲法財產(chǎn)權(quán)［5］3——對于公共預(yù)算的基礎(chǔ)性作用;因為，公共預(yù)算，它的邏輯與歷史的起點不是“公共”的，而是公民“私人”憲法財產(chǎn)權(quán)①憲法財產(chǎn)權(quán)是指公民創(chuàng)造的全部財產(chǎn)不受任何侵犯的自然法權(quán)，它由公法上的納稅人權(quán)利與民法上的物權(quán)兩個部分組成。的衍生品。

由于公共預(yù)算關(guān)乎“公”與“私”兩個層面，因而，無論古今中外都備受公眾關(guān)注，于是，“公共預(yù)算公眾參與”的概念應(yīng)運而生。那么，從法治層面而言，支撐這一概念的法理基礎(chǔ)是什么?我們認為主要有以下三個方面:

第一，人民主權(quán)理論。按照盧梭的社會契約論，國家的權(quán)力源于人民權(quán)利的讓渡，人民、公眾與國家簽訂了一份隱形的契約，每位公民讓渡一部分權(quán)益給國家來集中行使。與此同時，國家創(chuàng)造環(huán)境、秩序來維護每一位公民的權(quán)利。因此，公眾有權(quán)了解并參與公共政策的制定，尤其是公共預(yù)算政策的決策。

第二，基層民主理論。從現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展歷程看，公共預(yù)算是在西方國家新興資產(chǎn)階級限制王權(quán)的斗爭中誕生的，其實質(zhì)是以“法治”取代“人治”，以“公權(quán)”代替“私權(quán)”。在公共預(yù)算中擴大和加強公眾參與，并給予公眾參與制度和程序保障，這是基層民主建設(shè)的生動典范。

第三，納稅人監(jiān)督參與式預(yù)算理論。20世紀80年代興起的“參與式民主理論”，要求作為納稅人的公眾廣泛參與到公共政策的制定。這種理論訴求體現(xiàn)了在新時代背景下公眾作為國家權(quán)力主體、政府服務(wù)對象的本質(zhì)要求。由納稅人、公眾來考核政府的服務(wù)質(zhì)量、評估政府的績效管理水平已經(jīng)成為主導和趨勢。

在公共預(yù)算中，擴大、加強公眾參與的力度與效果，強化公眾參與程序保障，是現(xiàn)代民主政治建設(shè)的必然要求。公共預(yù)算公眾參與模式，至少具有四個維度的價值:

第一，它是依據(jù)民眾意愿分配稀缺性公共資源的政策工具。

第二，它是公眾參與政府行政管理和社會治理的途徑和工具，通過公眾參與的形式促使政府提供滿足公共需要的公共產(chǎn)品及服務(wù)。

第三，它是一種財務(wù)管理方法和問責工具，以確保政府各職能部門對執(zhí)行項目負責，向公眾提供問責工具。

第四，它是拉動國家與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、推動就業(yè)、促進收入再分配同時響應(yīng)公眾呼喚、滿足公眾需求的工具。

二、國外公共預(yù)算中公眾參與的主要模式

(一)巴西阿雷格里港市模式

巴西是世界上最早實施參與式預(yù)算的國家。早在20世紀70～80年代，巴西阿雷格里港市就已開始探索參與式預(yù)算并初步成型，堪稱阿雷格里港市的一筆巨大政治遺產(chǎn)。阿雷格里港市民間“參與式預(yù)算”擁有規(guī)范的項目產(chǎn)生程序，健全的組織管理機構(gòu)，完整科學的評估考核標準。社區(qū)以計分的方法來迎合建設(shè)需求，確定產(chǎn)生項目，然后在社區(qū)產(chǎn)生二位參與式委員會委員，對選出項目進行評估考核，再由政府派出的協(xié)調(diào)員進行協(xié)調(diào)溝通，經(jīng)過投票表決產(chǎn)生第二輪項目。

巴西阿雷格里港市參與式預(yù)算的實施分為兩個階段:第一階段是每年的3～6月;第二階段是7～11月。第一階段主要是由社區(qū)代表參加所在的地區(qū)會議。與會代表針對各個地區(qū)提交的項目預(yù)選提案進行分別審議，并對審議項目進行先后排序。第二階段包括地區(qū)會議和全市會議。與會代表對第一階段提出的項目實施先后順序進行研究討論和實地考察，然后由公眾參與者投票來決定最終上報的項目及其優(yōu)先順序。上報的項目及其優(yōu)先順序?qū)⒈贿f交到市預(yù)算辦公室，市預(yù)算辦公室根據(jù)遞交的材料起草預(yù)算提案并遞交給市長，市長再遞交給市議會，市議會再進行最后的表決來確定下一年度的預(yù)算安排，政府將會根據(jù)議會的最后預(yù)算提案安排下一年度的公共工程及相關(guān)財政政策。

(二)歐洲模式

1.德國。德國的參與式預(yù)算分為三個階段:第一個階段為信息公開階段。公民可以查詢到市財政收入和財政開支、稅收等詳細信息以及一些政府固定開支。第二個階段為咨詢、調(diào)查階段。包括公民在公共會議上對公共預(yù)算進行咨詢，同時政府組織在互聯(lián)網(wǎng)上對公眾的調(diào)查問卷。如從2001年起，埃姆斯代滕(Emsdetten)市行政當局便定期舉行公民會議。第三個階段為報告審議階段。市議會對預(yù)算進行審議討論表決。在這三個階段里，每一階段實施運行過程中也具有靈活性和變通性。

2.法國。法國于2002年頒布了《勇士法案》。法案強制在人口超過8萬的城市都必須建立城市委員會。城市委員會的作用是進行咨詢并同公共機構(gòu)進行聯(lián)系。在一些地區(qū)，公共預(yù)算也引入了公眾參與的共同管理，公眾通過公開的會議或通過代表會議決定資金的分配。法國的預(yù)算參與式旨在實現(xiàn)三個目標:第一，調(diào)整社會各個群體之間的關(guān)系。通過社會群體間的溝通對話達成共識。第二，通過將地方政治事務(wù)進行整合，促進社會行動者之間的橫向聯(lián)系，以提升公共管理和地方治理效率。第三，促進參與式民主。

3.意大利。意大利在2003年至2005年間把參與式預(yù)算作為試驗性的項目加以展開。意大利最初是以巴西經(jīng)驗為模式的，其制度實施包括兩個階段:第一階段是舉行公開會議，通過投票和嚴格時間限制口頭觀點闡述的方式進行辯論;第二個階段則是在參與規(guī)劃委員會的過程中進行。在委員會，政府官員、專家、學者、民間組織和公眾聚在一起，就第一階段提出的方案和問題進行研討，并探討解決方法，評估可行性。

(三)美國模式

美國參與式預(yù)算制度比較成熟，主要由聽證制度、公民問卷、公民論壇、咨詢顧問委員會等制度構(gòu)成。

第一，聽證制度。它旨在讓政府在決策前聽取公眾的聲音。聽證制度是公眾表達自己呼聲和關(guān)切利益的正當渠道，但是，無論公眾還是政府都發(fā)現(xiàn)，這不是一種很理想的參與模式。因為經(jīng)過制度實踐，公眾逐漸發(fā)現(xiàn)他們在聽證會上發(fā)表的意見對于政府的最終決策沒有產(chǎn)生任何實際性的影響，因此需要不斷改進。

第二，公民問卷。這種方式是將現(xiàn)代社會科學問卷調(diào)查的研究方法應(yīng)用到公民參與中。首先設(shè)計調(diào)查問卷，然后以隨機抽樣方法將調(diào)查問卷發(fā)放給公民，以此收集公民對于政府行政管理滿意度、公民關(guān)切關(guān)心的利益問題等。如果問卷設(shè)計科學合理，隨機抽樣運行得當，那就可獲得深具代表性的公眾意見。然而，這種方式缺乏公眾與政府之間、公眾相互之間面對面的對話交流。

第三，公民論壇。它是政府在需要解決某個實質(zhì)問題或需要了解社區(qū)成員對某些利益問題的意見時，邀請公眾參加會議的論壇。但它不采取隨機抽樣的方式抽取參與的公民，而是點對點的就政府想要了解的社區(qū)或利益影響方進行。在公民論壇召開之前，參與的公眾通常沒有多少時間就討論的問題進行準備。

第四，咨詢顧問委員會。一般來說，咨詢顧問委員會成員是由政府任命，在選任委員會成員時主要考慮他們的興趣和專長。咨詢顧問委員會將公民的意見引入政策制定的考慮過程，將一些具體的問題開會討論并將意見、建議反饋給政府。咨詢顧問委員會的影響力比聽證會要大。但是，它仍然存在參與程度較低并且容易被政府和利益集團所控制的難題。

三、我國公共預(yù)算中公眾參與的主要模式

(一)浙江溫嶺市新河模式

第一，政治層面:補充代議制民主。

這種模式以預(yù)算民主為切入點，以民主懇談帶動人大功能的發(fā)揮，將預(yù)算監(jiān)督由“軟”變“硬”，加強對預(yù)算的實質(zhì)性審查，從而使人大質(zhì)詢和監(jiān)督的運作過程真正體現(xiàn)出代議制民主的內(nèi)在要求［6］37。具體做法是:通過強化公眾參與，使人大代表和社會公眾能夠參與公共政策的制定，其意見能夠?qū)φa(chǎn)生約束和制衡作用;通過增加會議次數(shù)和延長會期的方式，使得不設(shè)常設(shè)機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年一次的會議之外的履職問題得以解決;加強人大主席團和人大財經(jīng)小組對政府預(yù)算執(zhí)行的全程剛性監(jiān)督，遏制了政府花錢的隨意性。全過程的有效監(jiān)督，推進了財政民主與法制建設(shè)，促使代議制民主以更好的方式實現(xiàn)。

第二，參與層面:增強群眾話語權(quán)。

溫嶺參與式預(yù)算將民主懇談這一現(xiàn)有體制外自發(fā)生長多年的基層民主形式以制度形式確定下來并與現(xiàn)有體制對接，與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度相融合，由經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生的民意代表——鎮(zhèn)人大代表直接參與政府預(yù)算的審批、運行與監(jiān)督，使基層人大能夠更好地履行其法定權(quán)力和法定職能，表達公民偏好和公眾意愿，代表廣大人民監(jiān)督政府。

第三，制度層面:制定和完善參與規(guī)則。

自2006年以來，溫嶺市先后制定《溫嶺市財政預(yù)算民主懇談實施辦法》、《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定(試行)》、《關(guān)于開展預(yù)算初審民主懇談，加強鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督的指導意見》等制度，將鎮(zhèn)級懇談預(yù)算的民主形式導入制度化、規(guī)范化、法制化軌道［7］45。這些制度在會前初審、大會審查、會后監(jiān)督三個不同環(huán)節(jié)對預(yù)算審查監(jiān)督程序進行了規(guī)范，對預(yù)算審議的會議時間、會議程序、會議次數(shù)、草案細化、預(yù)算修正議案的提出程序和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督程序、人大財經(jīng)小組的工作程序與職能等一系列相關(guān)制度做出了具體明確的規(guī)定，成為改革實踐得以順利推行的重要保證。

第四，技術(shù)層面:細化與公開預(yù)算信息。

溫嶺模式將具體而詳實的“財政預(yù)算細化說明”分發(fā)在人大代表會議材料中，將政府支出按經(jīng)濟性質(zhì)和支出功能進一步細分，分解為若干個子類。同時，政府履行信息公開職責，公開預(yù)算草案和預(yù)算程序。預(yù)算審查的每一環(huán)節(jié)，包括公開發(fā)言、公開辯論、公開答復(fù)等都在公開透明的狀態(tài)下進行，提高了預(yù)算信息的透明度。

溫嶺參與式預(yù)算模式始于2005年浙江溫嶺的澤國鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)。雖然在全國屬于理論和實踐創(chuàng)新，對推進中國預(yù)算民主化進程起了重大作用，但該模式的最大缺憾是僅僅停留于街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的實踐，輻射面明顯不足。

(二)河南焦作模式

第一，公開層面:利用媒體網(wǎng)絡(luò)公開接受公眾監(jiān)督。

河南焦作通過預(yù)算信息網(wǎng)上公布的形式，公開預(yù)算支出，接受公眾監(jiān)督。焦作財政部門把包括國有資本經(jīng)營、社會保障、政府采購、政府債務(wù)、政府非稅收入、住房公積金、國有土地使用權(quán)出讓收支和社會性預(yù)算等八個類別的預(yù)算信息全部向公眾公開。公眾可通過財政服務(wù)大廳或“焦作財政財經(jīng)沙盤”信息在線聯(lián)網(wǎng)查詢到包括市級領(lǐng)導和普通公務(wù)人員工資信息在內(nèi)的所有基本支出和項目支出預(yù)算公開信息。

第二，質(zhì)詢層面:依據(jù)公眾聽證質(zhì)詢調(diào)整項目資金。

河南焦作對重大支出項目和事關(guān)民生等公共支出進行項目梳理排隊，提出項目公示意見，通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等形式進行項目公示，公開征集社會公眾意見。然后，財政部門邀請人大代表、政協(xié)委員、預(yù)算單位和公眾代表等參加預(yù)算編制聽證會，對初步確定的預(yù)算項目進行質(zhì)詢和評價，并對反面意見較多、設(shè)置不合理的項目予以變更或取消。

第三，專家層面:聘請專家進行論證和評價。

河南焦作財政部門除向社會公示公共支出項目外，還從財政決策咨詢委員會委員和專家?guī)熘羞x擇委員、專家，對市委市政府工作經(jīng)費保障和涉及民生發(fā)展的公共民生支出項目和重大項目資金安排展開研討論證，并將每位專家的意見匯集成冊，形成論證報告，作為領(lǐng)導決策和科學編制部門預(yù)算的重要參考和依據(jù)。

河南焦作模式的參與式預(yù)算項目主要局限于市政工程，而對一般的社會政策涉及較少。例如主要圍繞巷路修建、庭院改造，而對于節(jié)能減排、環(huán)境保護、文化設(shè)施、社會保障與救助等資金總量相對較小。

(三)江蘇無錫模式

第一，規(guī)范實施流程，讓公眾真正參與。

無錫市參與式預(yù)算主要著眼于關(guān)乎群眾切身利益的公共項目建設(shè)上，由群眾當家作主，讓群眾真正參與。預(yù)算堅持“政府主導、群眾參與、規(guī)范操作、促進發(fā)展”的原則，其中“群眾參與”是參與式預(yù)算的核心所在，也是“讓民做主”這一根本理念的集中體現(xiàn)。

在項目的立項、實施過程中，尊重民情民意，推薦群眾代表，通過組織聽證會、座談會等形式充分收集群眾意見，組織群眾代表討論并提出本轄區(qū)參與式預(yù)算候選項目，由群眾代表以無記名投票方式進行表決，投票結(jié)果當場公布，以決定項目的取舍和優(yōu)先順序，讓公眾真正參與。

第二，注重項目效果，使公眾真正受益。

公眾參與的目的是推動項目為民謀利?？茖W合理地進行項目實施，為參與式預(yù)算獲得成功奠定了基礎(chǔ)。無錫參與式預(yù)算主要有三類項目:一是滿足群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，提高群眾生活質(zhì)量，主要涉及醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境整治、文化教育和安全保障等民眾關(guān)注的熱點領(lǐng)域項目;二是能夠較快產(chǎn)生社會效益使群眾受益的、與群眾生活密切相關(guān)的為民辦實事項目;三是周期短、規(guī)模小、切合實際、體現(xiàn)民情、符合民愿、貼近民意、順應(yīng)民心、多方支持的項目［8］。

第三，項目事后評審，促公眾真正監(jiān)督。

在項目的具體實施中，群眾代表參與招投標管理監(jiān)督和工程施工監(jiān)理，財政部門根據(jù)招投標結(jié)果按照工程進度落實預(yù)算項目經(jīng)費，群眾全程質(zhì)詢和監(jiān)督。項目竣工后，依照招投標管理監(jiān)督、工程監(jiān)理監(jiān)督以及審計監(jiān)督的監(jiān)督結(jié)果進行財政預(yù)算的決算審計，組織群眾代表對項目實施情況、工程質(zhì)量情況、預(yù)算資金去向情況進行績效評估和滿意度評議，并公布審計和評估結(jié)果，做到公眾真正參與監(jiān)督。

參與式預(yù)算改革的無錫模式，是財政預(yù)算編制民主管理方式的創(chuàng)新，是建設(shè)陽光財政實踐的生動典范，是民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的有益嘗試。它實現(xiàn)了由“為民作主”到“讓民作主”的歷史性轉(zhuǎn)變，是民主形態(tài)深化的一個重大飛躍。從社會層面來看，政府工作的透明度和公信力得以增強;從經(jīng)濟層面來看，財政資金使用效率得以提高;從法紀層面來看，違法違紀現(xiàn)象的滋生得以抑制。其不足之處在于:公眾參與的法治化和程序化程度有待強化。

(四)上海閔行模式

上海市閔行區(qū)政府于2007年開始探索推行系統(tǒng)性的財政預(yù)算改革。此次改革以強化公共財政理念為出發(fā)點，在形式上表現(xiàn)為人大對政府預(yù)算的審查監(jiān)督，在內(nèi)容上體現(xiàn)為財政資金的支出更趨合理。其具體做法是:

第一，以強化人大預(yù)算審查作為閔行區(qū)公眾參與公共預(yù)算改革的一個重要環(huán)節(jié)。

審查政府預(yù)算，是憲法和法律明確賦予各級人大的基本職權(quán)。不過由于人大會期過短加上預(yù)算信息過于簡單或者專業(yè)性太強，導致以往的人大預(yù)算審查常常流于形式。在2008年1月的四屆人大三次會議上，閔行區(qū)人大常委會財政經(jīng)濟工作委員會把整個2008年的閔行區(qū)政府財政預(yù)算細化為一本358頁的財政預(yù)算詳表，并發(fā)送給每位代表。同時，在審議時間上，為保證代表充分行使審議權(quán)，閔行區(qū)人大常委會采取了提前介入審議預(yù)算等措施。

第二，以規(guī)范公開聽證程序作為公眾參與公共預(yù)算的紐帶。

由人大進行預(yù)算公開聽證，相關(guān)政府部門和財政局官員向聽證公眾代表陳述政府的預(yù)算資金如何花，以及花錢的理由和依據(jù)，并接受公眾的質(zhì)詢、質(zhì)疑和監(jiān)督。此外，另一重點是公眾參與，公開透明。財政局將各個部門的預(yù)算在網(wǎng)上公布，讓民眾發(fā)表質(zhì)詢意見。

第三，以結(jié)果為導向編制預(yù)算，確保公共預(yù)算的公共屬性。

Krishnadimer A (140), a C2-symmetric limonoid dimer representing a new class of axially chiral nonbiaryl natural products, has been isolated from the seeds of a mangrove, Xylocarpus moluccensis [119].

政府預(yù)算支出所取得的效果需要進行績效評估。閔行區(qū)為此做了一項重大改革，就是以結(jié)果為導向編制預(yù)算，以結(jié)果實現(xiàn)程度來判斷預(yù)算完成與否。不僅考核預(yù)算支出項目和支出數(shù)額，更關(guān)心支出的資金是否取得實效。

上海閔行模式的實施以良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會發(fā)展狀況為基本前提并取得了較好成效。但在經(jīng)濟和文化欠發(fā)達的地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推行這種模式依然存在一定難度。

四、公共預(yù)算中公眾參與的理想化模式建構(gòu)

域內(nèi)外各種形式的公共預(yù)算公眾參與模式給予我們?nèi)缦聠⑹?

第一，財力充足是公眾參與公共預(yù)算的前提保障。預(yù)算規(guī)模決定著地方政府滿足本地區(qū)公眾偏好的能力。民營經(jīng)濟較發(fā)達、財力較充足的地區(qū)，公共資源可以更多地投入到公共服務(wù)領(lǐng)域。而對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)來說，財政支出基本上靠上級政府撥款，財政資金大多用于維持機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)和人員支出，政府財力困難，在民生問題妥善解決之前，參與預(yù)算民主的實踐活動，對普通公眾在一定程度上仍舊屬于一種“奢侈品”［9］。政府沒有多余的自有財力用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資本支出，參與式預(yù)算的實踐缺乏財力支持。

第二，群眾代表的素質(zhì)是公眾參與的效果保障。公共預(yù)算不同于一般的個人計劃或財務(wù)計劃，反映的是政府未來的支出重點和發(fā)展方向，其編制和實施過程涉及眾多領(lǐng)域，具有很強的專業(yè)性。因此，預(yù)算參與者必須具備一定的專業(yè)知識，才能夠進行科學合理的預(yù)算決策，并對其結(jié)果進行績效分析。作為參與式預(yù)算的主體，群眾代表的素質(zhì)對改革的方向與效果有著顯著影響。如果代表看不懂預(yù)算文件，對預(yù)算審查知識缺乏了解，那么，在審議預(yù)算的過程中，將無法提出有針對性的意見與建議。

第三，參與制度化是公眾參與的制度保障。參與式預(yù)算在中國的興起主要源于個別領(lǐng)導的推動和某些研究者的支持，具有較大的隨機性和偶然性，這難免出現(xiàn)政策的不穩(wěn)定性。與此同時，健全的預(yù)算審查制度，以法律條文的形式明確規(guī)定人大在財政中的權(quán)力和地位、預(yù)算審議和實施細則，才能保證人大在實施的過程中做到有法可依、有章可循。因此，必須將參與式預(yù)算實踐納入制度內(nèi)的有序規(guī)范之中，否則，改革將缺乏法律保障，缺乏穩(wěn)定性。

(一)公共預(yù)算中公眾參與理想化模式的要素預(yù)設(shè)

第一，主體社會化。NGO(Non-Governmental Organization)、志愿者活動及其與社區(qū)資源的結(jié)合程度在公眾參與公共預(yù)算的過程中發(fā)揮著重要作用，在利益協(xié)調(diào)、矛盾化解、服務(wù)提供與監(jiān)督等方面作用獨特。在NGO活躍而又組織良好的地區(qū)，公共預(yù)算公眾參與實施效果也比較好。從公眾參與公共預(yù)算的功能來看，NGO具有作為咨詢機構(gòu)向參與者提供支持的社會功能。

第二，預(yù)算民主化。民主和參與是兩個不可分離交相輝映的基本概念。預(yù)算民主化必然要求公共預(yù)算決策以廣泛的民意基礎(chǔ)為支撐，最大程度地保障公眾的參與權(quán)，把公眾參與和監(jiān)督作為預(yù)算政策制定的必要環(huán)節(jié)。預(yù)算過程中的參與既應(yīng)包括公眾通過人大機關(guān)、審計機關(guān)等的間接參與和監(jiān)督，也應(yīng)包括針對項目和資金的直接參與和監(jiān)督。

第三，預(yù)算法治化。法治化的公共預(yù)算是公共參與制度化得以實現(xiàn)的保證。預(yù)算法治化有兩個方面的意義，第一個方面的意義為建立科學完備的公共預(yù)算法律制度體系，第二方面意義為設(shè)定沖破制度的懲罰性措施。即所有公共預(yù)算活動的全過程必須有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。這是實現(xiàn)公共預(yù)算公眾參與的制度保障。

第四，預(yù)算透明化。只有透明化的預(yù)算制度下才存在真正意義上的公眾參與。公共預(yù)算改革的一個重要指向就是要變“預(yù)算軟約束”為剛性約束。公共預(yù)算中的預(yù)算軟約束，其實質(zhì)是預(yù)算資金流向的控制權(quán)不在公眾而在政府，政府實際支配著財政資金流轉(zhuǎn)方向的自由裁量權(quán)，在缺乏公眾參與的背景下容易產(chǎn)生預(yù)算支出的盲目性、隨意性和不合民意性。因此，建立“公眾參與公共預(yù)算中民眾代表可以監(jiān)督整個預(yù)算過程，并根據(jù)程序規(guī)則變更和修改預(yù)算。”［10］

第五，預(yù)算參與度。公共預(yù)算中公眾的深度參與是取得實踐成功的重要保證。將公共事務(wù)的利益相關(guān)各方集中在一起，通過多種形式的溝通交流和討論，如聽證會、研討會等形式，充分表達各利益群體的利益訴求，是保證公共預(yù)算更符合民意、更具有效性的重要條件。

(二)公共預(yù)算中公眾參與理想化模式的運行路徑

真正意義上的公眾參與公共預(yù)算就是要把預(yù)算作為重大公共政策制定，包括對預(yù)算制定、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評價四個階段的公開透明的公眾參與全程監(jiān)督的公共過程。

首先，在預(yù)算制定環(huán)節(jié)，要編制一套科學、易懂、詳實的預(yù)算信息表以方便公眾參與。在研究借鑒國外預(yù)算編制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，應(yīng)當制定一套分類科學、資金流向清晰易懂，契合人大代表和普通公眾的一般理解的預(yù)算編制表，將公眾普遍關(guān)心的預(yù)算信息予以充分展示。

其次，在預(yù)算審批環(huán)節(jié)，要構(gòu)建和完善人大審批預(yù)算為基礎(chǔ)的、制度化的、公眾有序參與的民主審查預(yù)算制度。預(yù)算審查批準環(huán)節(jié)中，以人大專門委員會提前介入審查為先導，以公民論證和公開聽證的方式擴大和保障公民參與。對預(yù)算進行審查批準時，有公眾代表進行專題詢問、質(zhì)疑，保障與會代表和公眾對預(yù)算的修正提議權(quán)。

最后，在預(yù)算執(zhí)行和績效評價監(jiān)督環(huán)節(jié)，要通過公眾參與加強公共預(yù)算的執(zhí)行力度和對公共預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，提高預(yù)算編制的執(zhí)行率和實質(zhì)效果。加強預(yù)算執(zhí)行和績效評價監(jiān)督關(guān)鍵在于科學設(shè)置績效考核評估體系，即首先需要設(shè)置一套科學合理的評估指標，以評估指標量化細化考核要素。同時，預(yù)算執(zhí)行過程中的變更調(diào)整必須報人大常委會批準，預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)實情況以及調(diào)整變更后的落實情況必須悉數(shù)報人大常委會批準，使人大和人大常委會的監(jiān)督變成實質(zhì)有效的“硬監(jiān)督”。此外，要加強和擴大媒體和公眾對公共預(yù)算的監(jiān)督，以媒體參與、公共參與的形式，推進并最終實現(xiàn)對預(yù)算的全民參與、全民監(jiān)督。

［1］［美］里查德·J·斯蒂爾曼.公共行政學(下冊)［M］.李方等譯.北京:中國社會科學出版社，1988.

［2］［美］愛倫·魯賓.公共預(yù)算中的政治:收入與支出，借貸與平衡［M］.馬駿等譯.北京:中國人民大學出版社，2001.

［3］Donald Axeirod，Sudgeting for Modern Government，New York U.S.A.Martin’s Spress，Inc.(1988).

［4］［美］杰克·瑞賓，托馬斯·D·林奇.國家預(yù)算與財政管理［M］.丁學東，居吳，王子林等譯.北京:中國財政經(jīng)濟出版社，1990.

［5］陶慶.憲法財產(chǎn)權(quán)與納稅人權(quán)利保障的憲政維度［J］.求是學刊，2007(5).

［6］陳朋，李守琴.參與式預(yù)算:使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大運轉(zhuǎn)起來——浙江溫嶺新河鎮(zhèn)的案例啟示［J］.理論視野，2009(1).

［7］劉再杰，李艷.論中國參與式預(yù)算實踐的經(jīng)驗與啟示［J］.當代經(jīng)濟，2011(3).

［8］錢芳.無錫:參與式預(yù)算改革激活基層民主意識［EB/OL］.http://www.js.xinhuanet.com/xin_wen_zhong_xin/2012-04/02/content_25003937.htm，2012-4-2.

［9］馬蔡琛.聽馬蔡琛講如何管“錢袋子”［EB/OL］.http://www.wlrd.gov.cn/article/view/2651.htm，2013-10-30.

［10］李冬妍.民主與法治為導向推進公共預(yù)算制度建設(shè)［EB/OL］.http://theory.gmw.cn/2013-09/13/content_8895011.htm，2013-9-13.