國(guó)外大部門(mén)體制建設(shè)的方法和特點(diǎn)

■ 竺乾威 劉 杰

所謂大部門(mén)體制（大部制），是指政府各級(jí)部門(mén)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，加大橫向覆蓋、整合相關(guān)職能和相近業(yè)務(wù)，在此基礎(chǔ)上組建一個(gè)更精干的大部門(mén)管理體制，其管轄范圍較寬，側(cè)重于橫向宏觀管理、戰(zhàn)略制定和政策研究。世界發(fā)達(dá)國(guó)家特別重視政府大部制的建設(shè)與推進(jìn)，取得了顯著成效。

國(guó)外大部門(mén)體制的發(fā)展成果

從政府產(chǎn)生之時(shí)，就存在著依據(jù)對(duì)象進(jìn)行分工管理的客觀要求，也就是要實(shí)行部門(mén)管理體制。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府承擔(dān)的職責(zé)和功能不斷增加，機(jī)構(gòu)數(shù)量也將不斷增多，進(jìn)而出現(xiàn)政府部門(mén)管理中交叉、重疊、真空領(lǐng)域不斷增加，產(chǎn)生了矛盾和問(wèn)題。于是，大部門(mén)體制應(yīng)運(yùn)而生。這就是將政府相關(guān)或相近的職能部門(mén)加以整合，加大橫向覆蓋的范圍，將類(lèi)似的職能盡量集中在一個(gè)大的部門(mén)中，把原來(lái)的部門(mén)改編為內(nèi)設(shè)司局或具有一定獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)。把本來(lái)是部門(mén)和部門(mén)之間的關(guān)系變?yōu)椴块T(mén)內(nèi)部的關(guān)系，這就減少了行政協(xié)調(diào)成本。因此，大部門(mén)體制逐步成為部分國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家在組織中央政府時(shí)的一種選擇。這些國(guó)家內(nèi)閣組成部門(mén)一般在11~18個(gè)之間，較為精干，其原因除了政府管得少，實(shí)行大部門(mén)體制是一個(gè)重要因素。

美國(guó)聯(lián)邦政府在2003年前，內(nèi)閣長(zhǎng)期保持15個(gè)組成部門(mén)。英國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家中較早實(shí)行大部門(mén)體制的國(guó)家，目前部門(mén)數(shù)量維持在18個(gè)左右。法國(guó)通過(guò)整合政府各部門(mén)，每屆政府由原來(lái)的20余個(gè)部穩(wěn)定在15個(gè)部左右。德國(guó)聯(lián)邦政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要對(duì)一些部門(mén)進(jìn)行了跨度較大的整合，形成了大交通、大農(nóng)業(yè)、大保障和大環(huán)保的部門(mén)模式。日本政府在2002年將原來(lái)的1府22省合并為1府12?。◤d）。

處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，如俄羅斯、阿根廷、印度、印尼、埃及、巴西和南非等國(guó)家，中央政府組成部門(mén)的機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)較多。實(shí)行大部門(mén)體制的有俄羅斯和阿根廷，其他幾個(gè)國(guó)家中央政府組成部門(mén)都在20個(gè)以上，其中印度多達(dá)40個(gè)?，F(xiàn)俄羅斯聯(lián)邦政府有15個(gè)部，衛(wèi)生與社會(huì)發(fā)展部、交通部是兩個(gè)大部。衛(wèi)生與社會(huì)發(fā)展部，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等多項(xiàng)政府職能；交通部，全面負(fù)責(zé)陸、海、空交通運(yùn)輸以及國(guó)土測(cè)繪與制圖等政策和管理。阿根廷政府中最典型的大部門(mén)為：經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)部，外交、國(guó)際貿(mào)易和宗教事務(wù)部。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界幾個(gè)主要發(fā)達(dá)國(guó)家的政府內(nèi)閣組成部數(shù)量是：日本12個(gè)、德國(guó)14個(gè)、美國(guó)15個(gè)、俄羅斯15個(gè)、新加坡15個(gè)、西班牙15個(gè)、法國(guó)15個(gè)、澳大利亞16個(gè)、英國(guó)18個(gè)、法國(guó)18個(gè)、韓國(guó)18個(gè)、加拿大19個(gè)。

推進(jìn)大部門(mén)體制的方法步驟

大部門(mén)體制作為政府組織形態(tài)變革的重要舉措，涉及面廣，各國(guó)在推行過(guò)程中都十分慎重，采取了很多辦法來(lái)推動(dòng)改革，以充分發(fā)揮大部門(mén)體制對(duì)改進(jìn)政府管理的積極作用。

一是多措并舉，合力推進(jìn)。大部門(mén)體制改革是對(duì)政府機(jī)構(gòu)的重新組合，需要采取各種方法互相配合。其一，制定大部門(mén)改革法令。如日本政府為了順利推行行政改革，制定《中央省廳等改革基本法》、《總定員法》、《省廳改革關(guān)聯(lián)法》等法律。其二，組建權(quán)威機(jī)構(gòu)。如成立行政改革推進(jìn)協(xié)議會(huì)、行政改革推進(jìn)事務(wù)局等專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)。其三，擴(kuò)大民主參與。組織專(zhuān)家進(jìn)行反復(fù)論證、聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和建議，從而使大部門(mén)體制的改革方案最終付諸實(shí)施。

二是配套改革，體制支撐。為了推行大部門(mén)體制，各國(guó)進(jìn)行了一系列配套改革，主要有：設(shè)置各種執(zhí)行機(jī)構(gòu)，大部具有功能綜合性、設(shè)置穩(wěn)定性的優(yōu)點(diǎn)，直屬機(jī)構(gòu)具有運(yùn)作靈活性的優(yōu)點(diǎn)，可以呼應(yīng)社會(huì)變遷對(duì)政府職能的新要求，與大部相配套。如英國(guó)大約有150個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，日本大約有100個(gè)獨(dú)立行政法人；加強(qiáng)對(duì)大部門(mén)的監(jiān)督，有些國(guó)家為此進(jìn)行了一些制度設(shè)計(jì)，特別是強(qiáng)調(diào)議會(huì)的制衡作用，如美國(guó)農(nóng)業(yè)部的很多工作就要接受?chē)?guó)會(huì)農(nóng)業(yè)委員會(huì)密切監(jiān)督。

三是加強(qiáng)協(xié)調(diào)，注重整合。隨著部門(mén)數(shù)量的減少和職能的擴(kuò)大，各個(gè)大部具有較為獨(dú)立、完整的行政資源和權(quán)力系統(tǒng)，容易造成各個(gè)大部之間的協(xié)調(diào)難，從而影響政府政策的整體性。在促進(jìn)部門(mén)之間協(xié)調(diào)方面，各國(guó)采取的辦法有：通過(guò)減少副首相等副職數(shù)量、提高部門(mén)部長(zhǎng)的地位來(lái)實(shí)現(xiàn)；通過(guò)總統(tǒng)和總理完成部門(mén)間的協(xié)調(diào)；通過(guò)成立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或部際聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行協(xié)調(diào)。

四是強(qiáng)調(diào)技術(shù)，注重細(xì)節(jié)。各國(guó)在推進(jìn)大部門(mén)體制改革中，比較重視具體的操作方法，確保改革成功。首先是在選擇什么樣的部門(mén)建立大部門(mén)體制，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是在協(xié)調(diào)任務(wù)重和政策性強(qiáng)的部門(mén)實(shí)施。比如英國(guó)的貿(mào)易與工業(yè)部，澳大利亞的教育、就業(yè)和工作場(chǎng)所關(guān)系部就屬此類(lèi)。其次，在大部領(lǐng)導(dǎo)成員的選配方面，很多國(guó)家政府首腦也是頗費(fèi)思量的，正職往往選擇通才，而副職則以專(zhuān)家居多。再次，統(tǒng)籌部門(mén)關(guān)系，注重強(qiáng)勢(shì)部門(mén)和弱勢(shì)部門(mén)的權(quán)力平衡、內(nèi)部資源分配和人員配置上的平衡。

大部門(mén)體制建立過(guò)程中的特點(diǎn)

一是應(yīng)需而設(shè)，職能為基。實(shí)施大部門(mén)體制一般是以職能變革為基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)改革，是應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整政府職能的產(chǎn)物。如日本推行大部門(mén)體制的主要目的就是將國(guó)家的干預(yù)減少到最低限度，政府的相關(guān)部門(mén)只承擔(dān)法規(guī)管理，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，適應(yīng)中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。法國(guó)在1997年將工業(yè)發(fā)展部并入經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部，交通管理職能并入裝備、運(yùn)輸與住房部，通訊管理職能并入文化部等措施同樣體現(xiàn)了大部門(mén)體制推進(jìn)的這一特點(diǎn)。

二是漸進(jìn)推進(jìn)，因時(shí)制宜。大部門(mén)體制作為行政改革的重要內(nèi)容，是在特定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境中逐步推進(jìn)的。部分國(guó)家推進(jìn)大部門(mén)體制的過(guò)程經(jīng)歷了很長(zhǎng)的過(guò)程，英國(guó)從20世紀(jì)50年代開(kāi)始推動(dòng)，而且其中還存在反復(fù)，有些合并的大部后來(lái)又分為幾個(gè)部。大部門(mén)常常隨著政府職能的變化而設(shè)立或撤銷(xiāo)，英國(guó)新組建了商業(yè)、企業(yè)和規(guī)劃改革部以及創(chuàng)新、大學(xué)和技能部，以強(qiáng)化政府的相關(guān)職能。

三是有共性、無(wú)模式。從部分推進(jìn)大部門(mén)體制國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，大都設(shè)置了大交通部，綜合管理陸、海、空交通運(yùn)輸管理，這是大部門(mén)體制政府的一個(gè)共同特征。但是從其他大部門(mén)設(shè)置來(lái)看，則無(wú)統(tǒng)一模式。如阿根廷把外交與對(duì)外貿(mào)易職能相融合，法國(guó)把財(cái)政與宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能相融合，澳大利亞把工業(yè)、旅游和資源管理的職能融合，德國(guó)把運(yùn)輸、建筑和城市發(fā)展的職能融合。將現(xiàn)有部門(mén)中哪些職能進(jìn)行歸并，需要根據(jù)本國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和條件，經(jīng)過(guò)綜合考量進(jìn)行創(chuàng)造性設(shè)計(jì)。