我國政府審計現(xiàn)存的問題與對策

劉依迪

政府審計是指國家審計機關對中央和地方政府各部門及其他公共機構財務報告的真實性、公允性，運用公共資源的經濟性、效益性、效果性，以及提供公共服務的質量進行審計。我國政府審計機關成立伊始就已經意識到政府審計的重要性，把政府審計作為一項重要的審計內容，在1985年發(fā)布的《于審計工作的暫行規(guī)定》和1988年頒布的《中華人民共和國審計條例》及1994年頒布的《中華人民共和國審計法》中都先后提到要進行審計。但從我國目前政府審計的發(fā)展情況看，結果并不盡如人意，還存在許多問題有待進一步解決。

一.當前我國政府審計中存在的問題和原因

政府審計無法完全地為民主和法制服務。 我國政府審計的進展和“獨立性”受現(xiàn)階段中國民主和法制現(xiàn)狀的制約。目前，我國政府審計仍然采取行政型的隸屬模式，審計報告向政府作報告再向人大報告，這在我國政府審計機關建立的初期是必要的，也是符合我國國情的，但是這樣的體制使審計往往受到政府"一把手"對審計認識程度的影響，容易造成有問題不上報。這在一定程度上影響審計的獨立性，制約審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。我國國家審計制度設計上的最大的缺陷就是審計機關的雙重領導制度導致審計機關缺乏獨立性?，F(xiàn)行的國家審計制度下，審計機關主要是受政府領導，對于同級政府首長或其他主要領導的命令，審計機關只能遵從，地方審計機關實質上由本級政府領導的弊端日益凸顯，所以，在這種制度下，審計職能被弱化，而審計獨立性又是審計的“生命線”。

政府審計管理體制不夠成熟。當前，我國《審計法》與《行政處罰法》、《會計法》之間存在著不銜接、不配套的問題，大多數(shù)財經法律、法規(guī)、規(guī)章沒有明確審計機關是執(zhí)法主體之一，因而使得審計機關在履行監(jiān)督及處理處罰權時處于窘境；對審計監(jiān)督的性質、地位和作用等定位也不明晰，雖然現(xiàn)行法律將審計監(jiān)督納入行政監(jiān)督的范圍，但在行使審計監(jiān)督權時卻遇到來自各級政府的許多阻力。我國《審計法》明確規(guī)定：國務院設立審計署，在國務院總理領導下，主持管理全國的審計工作。地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作。審計業(yè)務以上一級審計機關領導為主。這種審計的雙重領導管理體制，從委托者、被審計者及審計者的關系看，作為被審計者的國務院各部門、地方各級政府部門與審計者同屬于委托審計者領導，具有同一隸屬關系和共同利益，這種政府自己使用公共財產并審查自己的關系，無法有效地保障審計機關的獨立性。由于各級審計機關的人權、財權主要在同級政府，上一級審計機關的業(yè)務領導作用往往被同級政府弱化，當國家利益與地方局部利益發(fā)生矛盾和沖突時，審計處理觸及到地方局部利益時，審計機關和審計人員往往受到同級地方政府的干預，難以做到客觀、公正，例如同級審計機關審計同級財政部門時，由于財政部門背后是同級地方政府，而同級地方政府又是審計機關的領導部門，加之同級審計機關作為地方政府的職能部門，經費直接來源于同級財政部門，所以審計機關審計同級財政時，一旦遇到利益攸關的敏感問題，有時只得遷就變通，而無法真正實現(xiàn)對同級政府的經濟監(jiān)督。

審計的結果透明度較低。我國審計制度規(guī)定的審計結果的報告路徑是審計機關向政府匯報，政府將結果報全國人大審議，再告知社會公眾。然而現(xiàn)行政府審計實質上是政府的內部審計，對于一些重大問題或涉及某個領導的問題，審計機關可能不敢報告，即使報告了也難以通過政府這一關，該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第577期2014年第45期-----轉載須注名來源即使通過了也可能成為人大“縮水”的報告。我國《審計法》規(guī)定審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果，但并沒有將向社會公布審計結果作為審計機關的法定義務，審計機關在可以公布也可以不公布審計結果的選擇中，出于對審計結果是全面、客觀、公正的擔心以及對公布審計結果會給自身帶來影響的考慮，往往會帶有“不求有功但求無過”的選擇傾向。因此，在現(xiàn)行的制度下社會公眾處于信息嚴重不對稱的地位。

審計人員各方面素質需要提高。在行政體制下，審計領導或崗位負責人的安排不一定就是以專業(yè)背景或業(yè)務水平作為主要依據(jù)，這是本級政府所擁有的權利，越是基層越嚴重，這就影響到審計人員的工作積極性。同時，上級審計機關對下級業(yè)務骨干沒法培養(yǎng)、提拔和重用，這對于干部的成長也不利，審計人員的業(yè)務素質很難進一步得到提高，對審計工作的順利開展也會造成一定的障礙。

由于政府審計范圍廣泛，審計標準、方法多樣，審計結論具有建設性等，所以政府審計的實施，對我國審計人員的素質有較高的要求：（1）較高的審計技術水平（2）較高的專業(yè)水平（3）較廣泛的知識面，包括豐富的管理知識和相關法律知識（4）較高的理解能力、分析能力、 判斷能力以及創(chuàng)造性思維能力（5）一定的社、會生活經驗，具有良好的工作作風。但是目前我國審計隊伍的結構和素質尚未達到上述的要求，表現(xiàn)在目前的審計人員主要是“財會型”人員。現(xiàn)在大部分的審計機構擁有一定數(shù)量的審計、財務和會計人才，而其他的工程經濟類專業(yè)人才很少，甚至沒有這類人才。

二.改變我國現(xiàn)有審計問題的建議

審計體制向立法模式轉變。審計的實際工作中存在許多涉及到獨立性的問題大都與現(xiàn)行體制有關。組織上獨立決定著經費獨立，人員獨立，工作獨立和判斷獨立。我國審計體制應實現(xiàn)“行政型審計模式”向“立法型審計模式”轉變。設立與國務院，最高人民檢察院和最高人民法院相平行的審計院，打破目前“雙重領導”的審計管理體制，強化審計監(jiān)督力度。

加強政府審計體制的建設。我國現(xiàn)行政府審計管理體制不暢的主要原因是獨立性不強，因此，要改革和完善現(xiàn)行政府審計管理體制，就必須從提高政府審計獨立性著手。除了國家審計署和審計特派員保留原管理體系外， 地方審計機關即在省、市、縣三級地方政府設置的審計機關， 依照憲法規(guī)定“獨立行使 審計監(jiān)督權， 對本級人民政府和上一級審計機關負責”。從業(yè)務和監(jiān)督職能上， 劃歸國家審計機關進行垂直管理；從人員配置、經費預算、業(yè)務規(guī)范、審計立項等方面納入垂直系統(tǒng)。強化審計集中統(tǒng)一權限，提高審計效率， 完善國家宏觀調控和管理體系。

加大審計結果的透明度。審計監(jiān)督的權威性、威懾力很大程度上取決于對所監(jiān)督對象違紀違法行為的公開程度， 加大審計結果的公開程度， 是政府職能轉變的要求， 也是WTO 規(guī)則的要求。在美國， 審計機關的審計結果向社會披露面高達97% ， 只有3 %的信息因涉及國家機密而只向國會報告。政府審計機關應確立審計機關的審計結果的通報權、公布權， 審計機關應在不泄露審計機密和被審計單位商業(yè)秘密的前提下，決定是否以及用何種方式通報或公布審計結果， 建立起審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、和輿論監(jiān)督有機結合而不重疊的監(jiān)督機制。

提高審計人員的素質。自建立審計制度以來，我國審計人員在規(guī)模上有了很大的增長，但是與開展政府審計的要求相比，審計人員的數(shù)量則顯得嚴重不足。要提高審計人員的素質，審計人員不僅要通曉會計、審計、稅收以及相關的法律知識，而且要具備數(shù)學、管理學、統(tǒng)計學、運籌學、數(shù)量經濟學、系統(tǒng)論、人力資源管理等許多其他學科的知識。審計人員職能發(fā)揮得如何，在很大程度上取決于其素質的高低和對審計方法體系的掌握和運用的程度。因此，審計機關必須通過招聘等方式積極吸收相關的各種專業(yè)人才，提高其比例，以適應之一要求，也可以通過借用民間審計和內部審計部門的力量來優(yōu)化審計人員結構。

（作者單位：洛陽師范學院商學院）