宋寶斌

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是當前農(nóng)地制度創(chuàng)新的一種有效形式，但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，保障農(nóng)民的權(quán)益卻往往受到侵害。筆者分析了土地流轉(zhuǎn)過程中侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，就如何合理規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民權(quán)益提出了相關(guān)的建議。

一、土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的權(quán)益受到的侵害

土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，農(nóng)民利益受到侵害。一是在土地發(fā)包上 ，一些基層干部仗著 土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，以行政強行推動開展土地流轉(zhuǎn)，嚴重損害農(nóng)民土地承包 權(quán)。二是在流轉(zhuǎn)手續(xù)上，集體與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶沒有簽訂規(guī)范的合同或協(xié)議，有的單憑村干 部的口頭承諾；有的農(nóng)戶反對尚未達成協(xié)議。如近兩年來，隨著農(nóng)業(yè)稅的減免、國家有關(guān) “三 農(nóng)”政策的實施，越來越多的外出務工農(nóng)民回鄉(xiāng)種地，因而產(chǎn)生了不少糾紛 三是在流轉(zhuǎn)過 程 中，一些地方在發(fā)包中，集體經(jīng)濟組織沒有按照規(guī)定公開招標發(fā)包，村干部私下與承租者達 成交易，甚至與承租者事先串通搞假招標，蒙騙群眾。

土地被改變農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏有效保障。一些外來企業(yè)不愿與村社及 眾多農(nóng)戶打交道，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急于招商引資，不經(jīng)農(nóng)戶同意擅自與企業(yè)（包括個人投資者）簽 訂土地包租合同，并代企業(yè)先行墊付土地租金；還有一些村社以集體的名義隨意終止承包合 同，無償收回或強迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、出租承包地，從而使承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)無形中 被基層政府剝奪了。一些外來企業(yè) （包括個人投資者） 開發(fā)、租賃農(nóng)民和集體的土地，出于 自身經(jīng)濟利益的預期，對農(nóng)戶和集體土地收益的補償絕大多數(shù)都采取一年一給付的辦法， 而農(nóng)業(yè)的自然風險和市場風險很大，企業(yè)（包括個人投資 ） 一旦經(jīng)營失利，多數(shù)情況下是逃之 夭夭 ，不能履行合同義務，無法兌現(xiàn)農(nóng)民的承包和補償費用。不僅如此，許多地方在轉(zhuǎn)讓、 租賃土地時價格定得偏低，而且一定就是2 0年、3 0年、5 0年，雖然農(nóng)民得到了眼前實惠 ，但從長遠看，在企業(yè)（包括個人投資者） 經(jīng)營收益大幅度增長時，農(nóng)民的土地租金卻只能維 持原來的水平，必然影響農(nóng)民的長遠利益 。 不能忽視的是，有的企業(yè)（包括個人投資者） 成 片租賃土地，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，已從根本 上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途 。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中過多地行政干預損害了農(nóng)民的經(jīng)濟利益。近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度明顯加快，這在一定程度上是因為農(nóng)村經(jīng)濟和非農(nóng)產(chǎn)業(yè) 的發(fā)展所致。由于在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的一些經(jīng)濟利益的誘惑，許多地方的農(nóng)地流轉(zhuǎn)都是由村 級組織和地方政府作為主要推動力量的。據(jù)有關(guān)報道稱，對某省7個縣市的調(diào)查，由政府出 面的土地流轉(zhuǎn)占到流轉(zhuǎn)總數(shù)的40% ， 由村集體組織出面的土地流轉(zhuǎn)比例甚至高達

5 5% 以上。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民本應是農(nóng)地市場的主體，有權(quán)決定所承包土地的生產(chǎn) 經(jīng)營。但由于農(nóng)地制度的不合理、政府的干預，致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民合法權(quán)益經(jīng)常受到侵害。

二、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民權(quán)益的對策措施

農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)是適應農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展而進行的一項土地制度上的創(chuàng)新，但土地流 轉(zhuǎn)應有一定的原則，不能侵害農(nóng)民的根本權(quán)益 ，該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第577期2014年第45期-----轉(zhuǎn)載須注名來源如堅持自愿原則、主要在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的原則、效率和公平兼顧的原則、以集體土地所有制為前提的原則。因此，為保障農(nóng)民土地權(quán) 益，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，主要應做好以下幾個方面工作：

要強調(diào)進一步完善落實黨的農(nóng)村土地政策，完善相關(guān)的法律規(guī)范，保障農(nóng)民土地權(quán)益

3 0年承包期內(nèi)，無論農(nóng)民是否從事農(nóng)業(yè)，是否仍以農(nóng)為生，除非他主動放棄土地承包權(quán)，否則任何組織或個人都不得通過任何手段使農(nóng)民失去承包地。應進一步明確界定農(nóng)民的土 地權(quán)利，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)。穩(wěn)定家庭承包經(jīng) 營制度，規(guī)定土地承包期限固然重要，但關(guān)鍵還應明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)。 盡管經(jīng)過2 0多年的不斷改革和完善，農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面已享有了更多

的權(quán)利，但土地處分權(quán)卻從來沒有真正賦予農(nóng)民。因此， 促使農(nóng)戶真正享有占有、使用 、 收益、處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)，應是政策不斷完善的一個重要方面。

積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，促進土地市場的完善發(fā)育。當前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)低效率、秩序混亂的直接原因在于缺乏規(guī)范的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)和土 地流轉(zhuǎn)市場。而建立土地流轉(zhuǎn)中介服務組織、實行土地流轉(zhuǎn)委托管理是優(yōu)化土地資源配置、 充分發(fā)揮土地資源優(yōu)勢、實現(xiàn)土地高效率、低成本、有秩序流轉(zhuǎn)的有效途徑。為了降低談判 等交易費用，大部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶都更愿意與中介機構(gòu)打交道，希望由中介機構(gòu)集中單個農(nóng) 戶的土地，然后將其推入農(nóng)地租賃市場。 如在土地管理部門指導下建立“土地流轉(zhuǎn)委托

中心”或“土地信托中心”等中介機構(gòu)，由中介機構(gòu)負責接受農(nóng)民委托，并將需要流轉(zhuǎn)出的 土地資料保存，同時動員相鄰田塊的農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)或調(diào)換土地，從而形成可供成片調(diào)整的地 塊。中介組織應建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡，及時登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、 價格等信息資料，定期對外公布，接受供求雙方咨詢，溝通供求雙方的相聯(lián)系，以提高土地 流轉(zhuǎn)的成功率。

基層政府在土地流轉(zhuǎn)中要找準自己的位置，搞好服務，不能過度 預農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是以農(nóng)戶為主體的，是農(nóng)戶自愿的市場行為，而不是靠行政手段來實現(xiàn)的?；鶎诱谕恋?流轉(zhuǎn)中不應代替農(nóng)民直接經(jīng)營，不應以管理者名義去分享地租。當然，尊重農(nóng)民的意愿和主

體地位，并不是說政府可以撒手不管、無所作為。鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中的定位應該是加強 管理和搞好服務。如搞好涉及土地流的資格審查、合同簽證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作， 為土地流轉(zhuǎn)提供信息 、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務，制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長遠規(guī)劃，做好土地的集連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎設施建設，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

建立和逐步完善農(nóng)村社會保障體系，弱化農(nóng)地的社會保障功能。在我國農(nóng)村，土地 除了作為最基本的生產(chǎn)要素發(fā)揮效用外， 還具有社會保障功能。在土地的這種功能還沒有 合適的可替代品之前，農(nóng)民寧可撂荒棄耕，也不愿意放棄農(nóng)地承包權(quán)，這就造成“有人無

田可種”與 “有田無人愿種”并存的不正常現(xiàn)象，嚴重制約著土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率。 “但是，在農(nóng)村社會保障問題上，土地保障只是我國農(nóng)村社會保障制度建立過程中的一個過渡形式，土地不應承擔起農(nóng)民的全部社會保障功能。 因此，政府管理要到位，要承擔起提供惠及全民的社保障體系的職責；要建立起從最低生活保障到農(nóng)村醫(yī)療、從五保戶到 農(nóng)村社會養(yǎng)老，即覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村社會障體系，使農(nóng)民與市民一樣平等地擁有權(quán)利和享 受社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。

（作者單位：湯原縣太平川鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟管理中心）