曹 循

明代置都察院，轄十三道監(jiān)察御史。御史每年輪番巡按相應(yīng)轄區(qū)，代天子巡狩，監(jiān)察百司、體察民情。御史巡按地方，按例要舉薦優(yōu)異官員并糾劾不稱職官員，供朝廷參考黜陟，以為銓選的依據(jù)；各處巡撫、總督陸續(xù)設(shè)置后，例兼都察院堂官銜，與巡按并為風(fēng)憲官，于朝覲考察或升遷交代時，分別舉劾轄區(qū)內(nèi)官員。這項制度，可謂之“風(fēng)憲官舉劾”。學(xué)界對巡按御史等舉劾文官的職權(quán)已有一定研究*這方面的成果主要有王世華：《略論明代御史巡按制度》，《歷史研究》1990年第6期；余興安：《明代巡按御史制度研究》，《中國史研究》1992年第1期；李治安主編：《唐宋元明清中央與地方關(guān)系研究》，南開大學(xué)出版社1996年版，第335～339頁；梁爾銘：《論明代巡按御史的考察職權(quán)》，《歷史教學(xué)》2007年第8期。，但對該制度的發(fā)展變異及其實施過程中存在的問題，探討還不夠充分；尤其是舉劾武官的情況，尚不明了。本文在前人研究基礎(chǔ)上，主要探討風(fēng)憲官舉劾制度的發(fā)展與流弊兩方面的問題，或?qū)ξ覀冞M(jìn)一步認(rèn)識明代監(jiān)察與官員考核制度有所裨益。

一、風(fēng)憲官舉劾制度的發(fā)展

巡按御史舉劾地方官，始于洪武六年(1373)，朝廷令監(jiān)察御史巡按地方，“察舉天下有司官員有無過犯，奏報黜陟”[1](卷79，P1444)。到洪武二十六年(1393)，明廷定制：“(巡按御史)凡至所在，體知有司等官，守法奉公、廉能昭著者，隨即舉奏；其奸貪廢事、蠧政害民者，究問如律?！盵2](卷210，P2803)這種派遣“天子耳目”舉劾地方官員的做法，其目的主要是為彌補(bǔ)地方文官三年大計的常規(guī)考核之不足，及時舉薦廉能官員并糾劾不稱職官員。該制度產(chǎn)生以后，在負(fù)責(zé)官員、舉劾范圍、舉劾周期三個方面不斷發(fā)展，且體制趨于完備。

1.負(fù)責(zé)舉劾的官員陸續(xù)增加

洪武到宣德時期，負(fù)責(zé)舉劾的官員僅限于巡按御史。永樂年間，巡撫制度開始萌芽，至英宗朝漸成定制。宣德十年(1435)五月，英宗命湖廣巡撫吳政、山西巡撫于謙等考察該省所屬文官，乃明廷首次授予巡撫官舉劾權(quán)[3](卷5,P97)。九月，就有知縣李彬受巡撫舉薦而獲升職[3](卷9,P170)。景泰以后，巡撫官“皆授都御史”[4](卷158《耿九疇傳》)，作為都察院的外差，舉劾地方官就成為其一項固定的職權(quán)。而總督在設(shè)立之初，就是由都察院堂官擔(dān)任，“屬吏有賢勞者輒舉薦以勵其余，或不職特去其一二”[5](卷58《兩廣總督鄧廷瓚神道碑》)。于是在明中后期，總督、巡撫、巡按等各司舉劾職權(quán)，使明廷對地方官的監(jiān)察更加嚴(yán)密。

2.舉劾范圍不斷擴(kuò)大

按洪武二十六年之制，巡按御史舉劾的對象僅限于“有司”即府州縣文官，布、按“方面官”不在其內(nèi)。應(yīng)是明初方面官地位較尊、巡按不便舉劾的緣故。隨著巡撫的參與，布按二司官也被納入舉劾的范圍。宣德十年五月，明廷命各處巡撫考核“南北直隸府州縣官及各布政司、按察司堂上官”[3](卷5,P97)，之后一批方面官相繼遭到糾劾。到正統(tǒng)九年，英宗正式命布按二司官由“巡按御史一體舉劾”[3](卷115,P2316)。

武官被納入風(fēng)憲官舉劾的范圍，經(jīng)過了一個長期的過程，情況較為復(fù)雜。明初戎馬倥傯，“委任權(quán)力，重在武臣”[6](卷3，P31)，并不考核武官。洪武六年令巡按御史察舉有司官員時，就不包括武職衙門。宣宗即位初，有官員請求考核武官，宣宗以不合“祖宗成憲”為由予以駁回[7](卷2，P43)。宣德五年(1430)，明廷一度命巡按：“各處衛(wèi)所指揮、千、百戶、鎮(zhèn)撫有公廉干濟(jì)能整飭軍馬者，亦有老幼殘疾不能任事者，敕至即用心察訪，具實來聞；若有貪婪不才、虐害軍士，亦察實具奏。”[7](卷63，P1477)但僅此一行，未成定制。到宣德十年(1435)，明廷令巡按考核在外都司衛(wèi)所首領(lǐng)官等文職官員。正統(tǒng)元年(1436)議準(zhǔn)：“各處衛(wèi)所官員，聽巡按御史、按察司，照依文職事例，一體考察。”[2](卷210，P2808)至此，衛(wèi)所武官正式被納入巡按御史舉劾的范圍，但各省鎮(zhèn)營兵、兩京京營、漕運武官尚不在其內(nèi)。

鎮(zhèn)戍營兵武官由風(fēng)憲官舉劾，始于弘治元年(1438)。該年五月，都御史邊鏞奏準(zhǔn)：“各處參將等官，其職任與布按二司文臣相等，文有考察之例，而武臣不與，故貪暴日縱，欲令巡撫、巡按每于年終各開武臣賢否揭帖，從兵部奏請考察?！盵8](卷9，P196～197)當(dāng)年底，兵部尚書余子俊又奏準(zhǔn)：“大同、宣府兩鎮(zhèn)分守、守備等官，每一歲終令巡撫、巡按官遍行核實。如兵政修舉、操守?zé)o失者，奏請旌異；其有廢弛者，參奏革去。至于司、總、管隊之類，亦因之賢否，為其懲勸?！盵8](卷21，P498～499)后即推廣至南北各省鎮(zhèn)。

天順至隆慶年間，南北京營、巡捕營、漕運武官等也相繼被納入舉劾的范圍。天順八年(1464)，明廷差給事中、御史各一員巡察京營上操軍士。弘治十一年(1498)令巡視科道官一年一換。嘉靖二十九年(1550)題準(zhǔn)：“點視科道仍一年一換，復(fù)命之日，舉劾大小將領(lǐng)?！盵2](卷134，P1904)京師巡捕營設(shè)立后，與京營武官“俱年終科道舉劾”[9](卷6)。南京方面，大約在成化時，明廷于南京設(shè)置提督操江兼管巡江都御史[10](卷101，P1970)，弘治以后即照各處督撫例，舉劾南京各營及南直隸鎮(zhèn)戍武官[11](卷2《循例舉刺武職官員疏》)。隆慶三年(1569)，明廷照京營事規(guī)，在南京各營“添設(shè)巡視科道各一員，毎年終，將南京各營坐營等官公同南京兵部，從公舉劾”。又經(jīng)南京兵部尚書王遴奏準(zhǔn)：“將南京巡邏把(總)、衛(wèi)總及黃馬快等船造撥廠把總，比照三大營事例，毎年終……一體舉劾。”[11](卷2《循例舉刺武職官員疏》)漕運方面，景泰元年(1450)明廷設(shè)總督漕運都御史，隆慶元年(1567)又差監(jiān)察御史一員儹運[2](卷210，P2798)，每年待“各運官起納相繼報竣，舉賢刺不肖”[12](卷2《舉劾運官疏》)。

3.舉劾周期趨于固定

原則上，風(fēng)憲官訪察所得廉能官員，應(yīng)及時舉薦；奸貪者，隨即參劾。但在實際施行中，卻較難實現(xiàn)。一方面，巡按御史一般是“北直隸二人，南直隸三人，宣大一人，遼東一人，甘肅一人，十三省各一人”[4](卷74《職官二》)，地方廣大，所屬官員眾多，交通、通訊條件落后，訪察頗費時日，而總督、巡撫軍政事務(wù)繁劇，更是難以周知。另一方面，風(fēng)憲官單本逐一舉劾，也會造成文書煩瀆，吏部、都察院難于題覆的局面，影響行政效率。到天順元年(1457)，明廷遂令巡按將貪污不法官員“就便拏問”，老疾罷軟的“起送吏部”，舉薦的官員則在“更替回京之日，指實具奏”[2](卷210，P2808)。為解決風(fēng)憲官難以周知所屬官員實情的問題，弘治八年(1495)，明廷令布按二司、守巡等道、府州縣正官“各訪所屬官員賢否，開揭帖，送巡撫、巡按”[2](卷13，P238)，供風(fēng)憲官稽考。如嘉靖時，四川巡撫王廷相初到任，即移文布按二使及守巡等道曰：

將所屬自知府以下、知縣以上官員賢否，務(wù)據(jù)其平素律身行政之實，填注考語，或五六人，或十?dāng)?shù)人，其廉能勤干、守法愛民及政績卓異者為一類，其貪酷、不謹(jǐn)、衰老、罷軟及才力不及者為一類；其間可上可下，善未足舉、惡未可退者，不必開送。各查考明白，各另開具揭帖，印封送院，以憑施行。[13](《浚川公移集》卷2《訪察撫屬官賢否》)

賢否揭帖的送達(dá)與撫按稽考皆需時日，巡按只能在回道復(fù)命時一并上奏舉劾，督撫則是朝覲考察或升遷交代時。如嘉靖初，提督陜西三邊軍務(wù)楊一清舉劾疏云：“今當(dāng)朝覲之年，甄別黜陟，此其時也”[14](卷11,P616)；萬歷初，廣西巡撫郭應(yīng)聘疏曰：“升任交代，所屬有司官員，例應(yīng)舉劾?！盵15](卷4《舉劾有司官員疏》)巡按御史一般是八月出巡，一年回道；督撫朝覲考察與升遷交代也有相對固定的時間。這樣，風(fēng)憲官舉劾在明中后期也就有相應(yīng)的周期。但是，州縣等親民官若蠹政害民卻不能被及時劾罷，危害尤大，嘉靖十九年(1540)重申天順元年之令：“今后撫按官于六品以下有司貪酷不法者，許徑自拏問，不待劾奏?！盵2](卷13，P238)這類官員是風(fēng)憲官先行拿問，待還朝復(fù)命方才上報皇帝。

《萬歷會典》載，風(fēng)憲官“所至地方，又有不時論劾，有復(fù)命舉劾”[2](卷13，P241)，而嘉靖十一年(1532)令：“撫按官復(fù)命，論劾到部，不分考察年分，即與題覆，若考察將近，不必又行不時論劾?！盵2](卷13，P243)結(jié)合前文的論述，可知“不時論劾”與復(fù)命舉劾應(yīng)是同一內(nèi)容，后者是由前者發(fā)展而來。

此外，風(fēng)憲官舉劾既是朝廷旌表稱職官員、參革失職官員的考核制度，也是銓選的基本依據(jù)。萬歷《吏部職掌》載：“各處撫按舉劾方面及有司庶官，抄出到司，除薦舉各官移付文選司外，其糾劾各官，俱查歷年撫按考語，本部仍加查訪，分別應(yīng)否留用、改調(diào)、致仕、閑住為民等項，具本請旨?！盵16]嘉靖二十五年(1546)兵部言：“本部進(jìn)退將官，悉憑撫按舉劾?！盵17](卷314，P5879)嘉、隆之際的兵部尚書楊博也說：“本部推用將官，在內(nèi)憑巡視科道年終奏薦，在外憑總督、撫、按循例舉劾?！盵18](卷18《覆給事中周世遠(yuǎn)條陳禁剝削弭亂源二事疏》)風(fēng)憲官舉劾的文書是官員升遷降調(diào)的依據(jù)，因此，明廷對舉劾文書的管理也非常重視。吏部設(shè)有“揭帖科”(后改為冊庫)，根據(jù)撫按舉劾題本抄為揭帖，“其方面、有司、雜職毎官各具一單”，歸入50余本簿冊內(nèi)，銓選時即“揭查各單”[16]。武官方面，嘉靖八年(1529)，經(jīng)兵科都給事中夏言奏準(zhǔn)，令：“兵部按季將兩京五府、各營及親軍衛(wèi)分堂上管事，在外鎮(zhèn)守、分守、守備、方面等官，開寫履歷、貫址、年歲，及曾經(jīng)舉劾考語，開造揭帖二本，每孟月一日，差官送科，次日早朝，掌科官將一本御前奏進(jìn)，一本留科查考?！盵2](卷213，P2849)皇帝與吏、兵二科也可以通過該揭帖了解文武官情況，并監(jiān)督吏部、兵部銓選。

二、風(fēng)憲官舉劾制度的流弊

明代風(fēng)憲官舉劾制度在舉廉黜貪、澄清吏治方面發(fā)揮的積極作用，前人已有較多論述。但該制度在具體實施過程中也存在很多弊端。

1.舉薦有限額，糾劾有指標(biāo)

舉劾官員原則上應(yīng)是不拘額數(shù)的，到明中后期，風(fēng)憲官或礙于情面，或以市私恩，或收受賄賂，往往多薦少劾，繼任者為求穩(wěn)妥，就依照前任之?dāng)?shù)舉劾，明廷只得限以額數(shù)。嘉靖十七年(1538)圣旨說：“近時各處撫按官舉劾官員賢否，極為泛濫……毎舉不下數(shù)十人。”[19](卷14《議處都御史吳時來薦舉太濫疏》)朝廷遂加限制，隆慶二年(1568)令：“(舉薦)方面多不過六七員或三四員，有司多不過七八員或五六員?！盵2](卷210，P2809)實際還不止此數(shù)，據(jù)給事中柳佐引述萬歷十九年(1591)都察院題本曰：“萬歷五年以前，各省薦舉有司，就額設(shè)數(shù)，中各不過五分之一，至六七八九年亦止居四分之一，如一百員中惟拔其尤者，大約二十五人”，神宗令：“今后撫按官薦舉，務(wù)查照萬歷九年以前額數(shù)。”[20](卷18《參薦舉違例疏》)另一方面，明廷規(guī)定，“有舉無劾”，吏科參出究處[2](卷213，P2843)，風(fēng)憲官也只得按往年劾數(shù)，以二三名低級官員充數(shù)了事。嘉靖時吏部尚書高拱就說：“歷年考察調(diào)黜官員，多循以往定數(shù)……大較前后不相上下，以是襲為故常?！盵21](卷301《公考察以勵眾職疏》)

風(fēng)憲官奏疏中偶有提及具體薦額的。如萬歷三十七年(1575)儹運御史王以寧《舉劾運官疏》，共正薦28員，并稱“較之往額，少薦七人”[12](卷2《舉劾運官疏》)，則漕運武官薦額應(yīng)為35員。天啟時，給事中陳仁錫說：“京營科道薦額不過八十人?！盵22](《車集一·京營論》)崇禎七年(1634)，蘇松等處巡按祁彪佳舉薦教職曰：“合計薦額，向有二十余人?！盵23](卷16)崇禎八年(1635)，應(yīng)天巡撫張國維舉劾武官云：“舊例，薦額二十員。”[24](《甄別第二疏》)然而，撫按也常以各種理由多薦官員。如萬歷十五年(1587)，浙江有司薦額本應(yīng)為15員，巡撫溫純薦舉37員，曰：“雖稍浮于額數(shù)，然查曾以賢能稱職留任者，計二十五人，而新薦止一十二人，視往額亦減五分之一，非敢溢美以市恩者?！盵25](卷4《舉劾有司官員以肅吏治疏》)

天啟三年(1623)，陜西巡按劉廷宣言：“撫按舉劾俱有額數(shù)，切以為舉限以額可也，劾亦有額，何哉！”[26](卷19《覆劉侍御推明憲臣疏》)舉薦、糾劾皆有額數(shù)，確為一大弊政，但在缺乏有效的機(jī)制下，又不得不行。

2.風(fēng)憲官違例舉薦部分官員，遂產(chǎn)生正薦、提薦、并薦、咨薦、揭薦等名目

為防止風(fēng)憲官濫舉，成化七年(1471)曾規(guī)定“有司官必待三年六年，政跡卓異，方許薦舉”，正德十一年(1512)放寬為“歷任二年之上”[2](卷13，P242)。官員到任不久、“俸不及期”和已經(jīng)升任的，不得舉薦[26](卷19《申明憲職疏》)。但風(fēng)憲官具題時，一是將這類官員提及于薦牘之首，謂之“提薦”；一是將其列于薦牘之后，為“并薦”，二者又合稱“附薦”或“旁薦”。其余按薦額及年資標(biāo)準(zhǔn)舉薦的官員才是“正薦”。如隆慶四年，大學(xué)士高拱說：

近時章疏，率先將升任年淺、不應(yīng)保舉者，掇名于前；及將離任年久與丁憂回籍者，附名于后。雖視正薦不同，而要之市私恩之意則一也。[19](卷14《議處都御史吳時來薦舉太濫疏》)

盡管高拱題請加以禁止，并懲治了舉薦違例的操江都御史吳時來，但前述行為在明后期仍風(fēng)行不止，實已合法化。如萬歷時，御史王以寧舉劾漕運武官，提薦4員，曰：“久運勤勞，均宜敘錄，但已經(jīng)升任，不敢概舉?！盵12](卷2《舉劾運官疏》)提督操江丁賓并薦武官3員，曰：“俱系賢能，推升今職，但到任未及一年，例不敘薦?！盵11](卷2《年終舉劾武職疏》)雖有所掩飾，但疏列其名，事實上仍起到了舉薦的作用。巡視南京營務(wù)科道鄭明選在舉劾疏之首稱：“(坐營官)陳云龍賢能素著，已經(jīng)量加游擊職銜統(tǒng)領(lǐng)水兵，前赴天津聽用調(diào)遣，相應(yīng)提薦?！盵27](卷25《為仰遵明旨舉劾各營將領(lǐng)官員以肅戎政事疏》)崇禎七年，巡按祁彪佳正薦方面官3員，其后又臚列已經(jīng)升任者3員，曰“例得并薦”[23](卷16)，已毫不掩飾。

不論正薦還是旁薦，都是風(fēng)憲官以題本進(jìn)呈皇帝御覽的，所以人數(shù)也不能太多，以免煩瀆，風(fēng)憲官就用咨文或揭帖將其他官員直接舉薦到吏兵二部，這就是“咨薦”、“揭薦”。如萬歷六年(1578)，有旨曰：“近各邊舉薦太頻，且卑官小職只宜照常咨部錄用，乃列在薦牘至數(shù)千百人，亦為煩瀆?！盵28](卷72，P1553)此外，萬歷十二年(1584)曾申令：“巡按官雖及半年以上，若丁憂、降調(diào)者，不許舉劾所屬官員?！盵2](卷210，P2809)丁憂、降調(diào)的風(fēng)憲官不能復(fù)命，就以咨文、揭帖的形式舉薦到部。天啟時，吏部尚書趙南星疏言：“忽見浙江巡撫蘇茂相丁憂回籍，揭薦多官，曰‘例不復(fù)命，惟應(yīng)揭薦’，職不勝駭嘆，今人之好薦人，一至此哉！”[26](卷19《感激圣明務(wù)在必舉疏》)

與此相應(yīng)，吏兵二部也把正薦以外的其他薦舉名目作為銓選的依據(jù)，并可與正薦相互抵算。如萬歷十五年，兵科給事中陸懋龍奏請將旁薦“以三準(zhǔn)正薦之一，或以五準(zhǔn)正薦之一”[28](卷184，P3430～3431)。萬歷四十五年(1617)，進(jìn)一步降低標(biāo)準(zhǔn)，提薦、揭薦可“以二準(zhǔn)一”正薦[28](卷558，P10521)。盡管趙南星認(rèn)為“提薦、揭薦必不可行”，一度奏準(zhǔn)禁止，但從中央到地方已相沿成習(xí)，積重難返，各處官員“尚多不畏嚴(yán)旨者”[26](卷19《參浙江等處巡按張養(yǎng)素等蔑旨提薦疏》)。風(fēng)憲官違例舉薦的行為已被朝廷認(rèn)可而合法化，直到清代仍有正薦、附薦之名目。

3.風(fēng)憲官舉劾不實，官員行賄求薦

明朝有數(shù)以萬計的文武官員，僅憑數(shù)十名風(fēng)憲官察訪，難以周知，假手于地方官，更不免官官相護(hù)、沆瀣一氣；又因舉劾關(guān)系到官員的升降黜陟，行賄營求就難以避免。明中后期，有關(guān)風(fēng)憲官舉劾不實的議論很多。如萬歷四十二年(1614)，巡視京營科道姚宗文等言：

從來年終舉劾，或先時委訪數(shù)員，咨詢賢否，密呈考語，求薦者懸高價，免劾者索厚儀，就中不無一二清正，終是公私混淆。[28](卷523，P9851)

風(fēng)憲官舉劾“采聽風(fēng)聞”，所舉文吏“必極其褒美，雖古之龔、黃、卓、魯無以過……然及其遷以去也，其為州縣猶故也，而未有稱治者”[29](卷10《贈俞宜黃序》)；所舉武將“沿襲故套，不為之據(jù)實考核，則紙上頗牧，非不焜耀聽睹，精而求之，僅成涂飾”[30](卷60，P2828)。

官員或高價營薦，或賄求免劾，導(dǎo)致“武弁被薦者旋而被劾，革任者旋而薦起，皆因舉刺不實”[28](卷233，P4327)；“罷斥各官，汰墨未干，旋及登薦，去職未久，行復(fù)建牙”[28](卷483，P9113)；“彈墨未干，薦章隨至，今年回衛(wèi)，明年起官”[30](卷40，P2105)，舉劾前后矛盾，形同虛設(shè)。萬歷三十五(1607)年，總兵李如梅“以鎮(zhèn)守遼東革任七年矣，以撫按屢薦復(fù)起，蓋武弁故事云”[28](卷435，P8227)。

盡管朝廷三令五申，要求“舉薦毋聽請托”[28](卷442，P8401)，但形同具文。天啟三年(1623)，兵部員外郎鄒維璉就痛心疾首地說：

以臣生平所聞，上自大將、副將，下逮參、游、閫帥、備、總、千夫長、百夫長之屬，無不各有定價，每一缺出，多從居間得之。而既已得官又營得薦，兼以在內(nèi)在外當(dāng)事舉刺，每每通于成例，不得不姑取以充。數(shù)年來壞盡國家之武備，斷送皇上之封疆者，病根實在于此。[30](卷38，P1972-1973)

他認(rèn)為：“舉刺公則將帥不必營薦，居間絕則將帥不必營升。此一舉也，雖不敢謂武備便振，但使大小將領(lǐng)薦升無費，不至剝軍以填債，庶幾軍法可行，虛詭影射可杜。”[30](卷38，P1973)官員以賄得薦方能升官，最終還是要靠盤剝下屬、百姓、兵士以償費。明王朝寄予風(fēng)憲官以厚望，銓選、考察全憑舉劾，但在官場集體腐敗的局面下，風(fēng)憲官亦不能獨善其身，舉劾不實給明王朝的吏治、民政與軍備都產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響。

三、余 論

綜上所述，風(fēng)憲官舉劾制度產(chǎn)生以后，負(fù)責(zé)舉劾的官員陸續(xù)增加；考核范圍愈廣，從府州縣有司發(fā)展到布按方面官，從文官漸及武官；周期趨于固定，由不時考察發(fā)展為復(fù)命舉劾。于是在明中后期，風(fēng)憲官舉劾就與京察大計、軍政考選并為明廷考核文武官員的重要制度，且成為官員銓選升遷的基本依據(jù)。盡管體制日漸完備，但風(fēng)憲官舉劾制度的發(fā)展卻最終背離其設(shè)立的初衷。

首先，明廷派遣風(fēng)憲官之目的，是充當(dāng)“朝廷耳目”，考察官吏“必于民間廣詢密訪”[2](卷210，P2806)，最終卻要依靠地方官開具下屬“賢否揭帖”。地方官“不能自知”，又“復(fù)憑之吏卒”，層層轉(zhuǎn)委，導(dǎo)致“毀譽(yù)多出于愛憎之口，偽妄率由于體訪之疏”[21](卷251《陳愚衷以恤民窮以隆圣治事》)。風(fēng)憲官不能真正發(fā)揮朝廷耳目的作用。究其緣由，古代落后的物質(zhì)條件與廣土眾民之間的矛盾乃根本原因，也與明中后期巡按等在行政、軍事等方面的職權(quán)不斷擴(kuò)大，用于考核的時間、精力相應(yīng)減少不無關(guān)系。

其次，朝廷賦予風(fēng)憲官舉薦之權(quán)，本是為彌補(bǔ)中央銓選的不足，及時提拔廉干的地方官。但到明中后期，“薦舉過文武職官若干員”乃巡按御史回道考察的首要內(nèi)容[2](卷211，P2917)，即使沒有合適人選，也“不得不姑取以充”；同時，若按萬歷十九年所定比例，每年將有四分之一的官員得薦，不免濫竽充數(shù)、魚目混珠，就不能據(jù)此破格提拔官員。如萬歷時惠安知縣鐘化民，多異政，“御史安九域薦于朝，以俸未及期，移知樂平(縣)，治復(fù)最”[4](卷227《鐘化民傳》)。鐘化民受薦后并未被破格提拔，仍要按資排輩。每年受到舉薦的官員太多，薦疏只能與出身、年資等一起作為銓選的基本依據(jù)，“俸同論薦，薦同論俸”[28](卷483，P9098)，真正有才干的官員并不能因此得到較快升遷。

最后，風(fēng)憲官本應(yīng)根據(jù)官員才能實績撰成薦疏，供吏兵二部參考。薦舉泛濫后，薦疏連篇累牘，“極其褒美”，隆慶二年遂定“薦詞以四五句為止”[2](卷210，P2809)；另一方面，巡按、巡撫、總督等分別舉劾，不僅使獲薦官員眾多，且一人可以多次得薦。這就使銓選時所謂的“俸同論薦”，并不是依據(jù)薦疏內(nèi)容，而是“查薦次為優(yōu)異”[31](卷13中)。受薦次數(shù)才是決定官員升遷補(bǔ)缺先后順序的要素，而薦疏內(nèi)容多是四六套語，反被忽視。