孫 偉

近年來，中央加大了反腐力度，周永康、蔣潔敏、郭永祥、冀文林等一大批與石油系統(tǒng)有過交集的“老虎”紛紛落網(wǎng)，反腐成效明顯，也凸顯了紀委工作的重要性。但是僅僅依靠中央紀委對大案要案的查處是遠遠不夠的，反腐敗還需要發(fā)揮上至中央，下至地方整個紀委系統(tǒng)的積極性和主動性。長期以來，紀委工作都是“條”和“塊”雙重結合的領導體制。由于對條塊關系的規(guī)定模糊，導致在紀委工作中存在“條塊分割”、“條塊真空”等現(xiàn)象。當前紀委工作要取得突破，亟須改變目前這種領導體制，增強紀委獨立辦案的能力和水平。黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督；查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主?！薄皟蓚€為主”的提出，為當前反腐新形勢下紀委領導體制改革提供了明確的指導方向。本文從當前紀委領導體制中存在的問題出發(fā)，研究如何以“兩個為主”為指導，加強上級紀委對下級紀委的領導。

一、目前紀委領導體制存在的問題

（一）紀委領導體制不暢

現(xiàn)行的紀委領導體制，對紀委形成橫向制約。不但制約了紀委的工作主動性，而且限制了紀委順利履行自己職能的能力。紀委的工作常常被動地服務于地方工作的大局，無法行之有效地開展執(zhí)紀監(jiān)督活動。

（二）上級紀委對下級紀委的業(yè)務指導難以落實

上級紀委對下級紀委的指導，主要體現(xiàn)在業(yè)務上的指導。這是黨章規(guī)定的上級紀委擁有的對下級紀委的明確權力。但是上級紀委的業(yè)務指導在與下級地方的發(fā)展大局有沖突時，這種指導難以落實，影響了紀委系統(tǒng)的整體性和統(tǒng)一性。

（三）紀委干部選拔和管理方面存在問題

紀委干部的選拔和任用更多局限于本系統(tǒng)，跨部門流動困難?？绲貐^(qū)交流較少，容易形成人情關系盤根錯綜和利益紐帶關系，導致紀委干部難以理直氣壯地開展本職工作。紀委干部選拔標準上的偏頗，影響了紀委干部的工作能力和領導水平，助長了工作上的庸碌主義。

（四）一些有效的黨內工作制度沒有發(fā)揮作用

紀委工作需要建立有效的工作制度，才能服務于紀委工作保密性和原則性的特殊需要，但是目前一些行之有效的制度沒有得到落實，影響了紀委工作的順利開展。

二、紀委領導體制存在問題的原因

（一）雙重領導體制對紀委工作的影響

根據(jù)黨章的規(guī)定，地方紀委接受上級紀委和同級黨委的雙重領導，上級紀委重在業(yè)務指導，而人財物等大權歸屬同級黨委。在實踐中由于地方黨委對紀委的強大制約力，導致地方紀委工作不能不以同級黨委工作的大局為第一考慮，“同時，黨章還規(guī)定紀委書記和副書記是由紀委全體會議選舉產(chǎn)生，但實踐中主要是由同級黨委決定的。對于紀委的權力，黨章只規(guī)定紀委對違紀案件具有初核權，并且根據(jù)初核對象的不同，這種初核權還要得到相關機關的批準[1]”?，F(xiàn)行體制下，紀委的監(jiān)督職能只能在下級黨組織中順利履行。紀委書記作為黨委常委會一員，要在同級黨委領導下開展工作。監(jiān)督同級黨委及其常委會成員成為一件極為困難之事，形成“燈下黑”或“監(jiān)督盲點”[2]?，F(xiàn)有的體制可能造成“監(jiān)督領導官位難保，監(jiān)督同級關系難搞”的不作為、難作為情況發(fā)生。由于這種雙重領導體制，紀委在同級監(jiān)督上的作用發(fā)揮受到很大抑制[3]。

（二）上級紀委對下級紀委的業(yè)務指導缺乏保證機制

由于同級紀委是在地方黨委領導之下，其獨立開展工作的能力受到其監(jiān)督對象的強力制約，其作用的發(fā)揮程度跟黨政一把手的態(tài)度緊密相關。上級紀委對下級紀委的業(yè)務指導，由于缺乏如執(zhí)行機制、追究責任機制等保障機制，使得這種指導成為“軟權力”，導致業(yè)務指導無法得到貫徹執(zhí)行?，F(xiàn)實中的體制機制造成了紀委部門實際上依附于地方黨委和政府的局面，瓦解與分化了上級紀委指導的權威性，使得下級紀委既受制于監(jiān)督對象，又無法借力于上級紀委，紀律監(jiān)督工作無法順利開展。

（三）紀委干部的選拔和任用機制存在缺陷

各地黨委和政府在選拔和任用干部時，沒有將紀委干部納入統(tǒng)一管理平臺，沒將紀委干部的選拔和任用作為地方全部干部選拔和任用的一部分，統(tǒng)一規(guī)劃和安排。紀委干部的“入口”和“出口”不暢，導致跨地區(qū)和跨部門交流過少，形成人情復雜和利益固化。另外，在紀委干部的任命上，政治性標準被過度強調，而業(yè)務能力則沒有被提到應有的重視程度，部分紀委干部由于業(yè)務不精，影響到其指導下屬和下級紀委開展工作的能力和水平。

（四）黨內巡視制度沒有真正發(fā)揮效用

巡視是紀委監(jiān)督的重要組成部分，是黨章賦予的重要職責，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監(jiān)督的重要形式。上級紀委主導和參與的巡視，將直接為下級紀委提供案件線索，指導和支持下級紀委開展工作。但是長期以來，由于人情關系的影響，巡視制度并沒有發(fā)揮其應有的作用，巡視次數(shù)偏少且沒有常態(tài)化，巡視走過場而導致成效不明顯。這實際上影響了上級紀委對下級紀委的領導。

三、全面落實“兩個為主”，加強上級紀委對下級紀委的領導

從中石油系統(tǒng)的腐敗窩案來看，由于“一把手”權力高度集中和橫向約束乏力，同級紀委難以有效監(jiān)督同級黨委成員特別是“一把手”。黨的十八屆三中會會通過的《決定》，針對紀檢系統(tǒng)體制運作不暢的問題，要求通過具體化、程序化、制度化的路徑，優(yōu)化紀檢系統(tǒng)雙重領導體制，特別是“強化”上級紀委對下級紀委的縱向領導以克服橫向約束乏力的現(xiàn)象，從而有效提升紀委系統(tǒng)的監(jiān)督效率?！皟蓚€為主”指明了如何通過加強上級紀委對下級紀委的領導，提高新時期反腐工作成效的有效途徑。

（一）理順條塊結合的雙重領導體制

十八屆三中全會明確提出“強化上級紀委對下級紀委的領導”，并且作出“兩個為主”的具體規(guī)定。規(guī)定改變了當前條塊結合的領導體制中，過度倚重“塊領導”的不合理狀況。紀檢部門的擴權改革，盡管沒有達到外界預期的獨立于同級地方黨委之外的垂直管理，工資和社保還在同級地方黨委和政府管理之下，但辦案權和主要人事任免權的上移，卻實實在在地擴大了紀委的檢查監(jiān)督權，加大了“條領導”的權威性和紀委辦案的獨立性，為紀委獨立和主動開展工作提供了強有力的保證。當前要通過各項措施，促進紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化[4]?！案骷壖o委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”是一項重大舉措，在推進中，首先要進行具體分解，把各級紀委書記、副書記提名權、考察工作具體為“菜單”，對各個環(huán)節(jié)、各個事項逐一羅列，讓操作者不能隨意變更；其次，要制定規(guī)范的運作程序。要明確各級紀委書記、副書記提名、考察工作流程，界定必經(jīng)程序和選擇性程序，明確各程序如何銜接、誰銜接誰等問題，強化過程管理；再次，要通過規(guī)范運作形成穩(wěn)定的制度。要在運作中逐步建立健全各級紀委書記、副書記的提名和考察工作指導意見、實施細則和相關配套制度，做到事無巨細有章本、有制度，制度落實有監(jiān)督，違背制度則無效。

（二）通過保證機制強化上級紀委的“事權”

掌握案件線索和查辦腐敗案件是反腐敗工作的核心內容。在原來的習慣性程序中，不少地方紀委、基層紀委如果發(fā)現(xiàn)本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件，都必須向同級黨委主要領導報告，在得到同意后才能進行初核或查處。這樣就給壓案不報和瞞案不查提供了可能和機會。“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”的規(guī)定，使上級紀委的事權有了明確的法規(guī)依據(jù)。為了促進事權的落實，還要逐步建立起一系列配套的制度，如上級紀委對案件線索的登記、管理制度、案件督辦和檢查制度、案件處理結果反饋制度等，并將其執(zhí)行情況列入考核內容，與晉升、待遇等直接掛鉤，通過具體制度為上級紀委事權的行使提供可靠保證。

（三）確立紀委在人事方面的主導作用

1992年4月17日，中央紀委、中組部印發(fā)《關于省、自治區(qū)、直轄市紀委和中央、國家機關各部門紀檢組(紀委)領導干部任免審批程序的通知》，確定了紀委書記、副書記由同級黨委（部門黨組）提名的程序。現(xiàn)在，“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”，正是對這一程序的修改。與此相適應，要逐步形成提名、推薦、考察、呈批工作以紀委為主，切實發(fā)揮好紀委的主導作用。首先是候選人（人選）由紀委提出。換屆時，各級紀委書記、副書記候選人由上一級紀委提出；黨代會閉會期間，各級紀委書記、副書記的調整，由上一級紀委提出人選；其次是考察工作由紀委主持。由上級紀委主持開展紀委書記、副書記人選的民主推薦、考察工作，黨委組織部門配合。三是由紀委直接呈報。各級紀委書記、副書記的討論決定，由上一級紀委直接向黨委常委會匯報，黨委常委會討論決定。

（四）加強各級紀委領導業(yè)務能力的建設

執(zhí)紀監(jiān)督能力本就具有專業(yè)化特征。社會生活的豐富化和公共管理的法治化，決定了執(zhí)紀監(jiān)督工作面日趨寬泛，執(zhí)紀監(jiān)督人員的專業(yè)化水平要求也更高。上級紀委“有權力”指導的同時，還要“有能力”指導好。一旦出現(xiàn)外行領導內行，會嚴重影響下級紀委的正確辦案思路，影響到整個紀委系統(tǒng)的工作。所以，要盡可能把那些在執(zhí)紀監(jiān)督工作中達到“目無全?！钡拟叶∈饺瞬胚x出來，擔任紀委系統(tǒng)領導。要堅持在執(zhí)紀監(jiān)督一線、執(zhí)法執(zhí)紀部門、法律紀律學術領域，培養(yǎng)和選拔紀檢監(jiān)察機關領導。在確定選拔任用對象時，不但要考慮執(zhí)紀監(jiān)督、法律監(jiān)督、法律紀律學術領域的工作經(jīng)驗更要注重執(zhí)紀監(jiān)督工作的實實在在的業(yè)績，把那些主持或參與過大案、要案件查辦、善于研究工作、善于發(fā)現(xiàn)問題和敢于碰硬的干部選到紀委書記、副書記的崗位上來。

（五）暢通紀委干部“進口”和“出口”

紀委工作的關鍵在于人，其中最主要的是紀委干部。只有紀委干部時刻保持高漲的工作熱情和高昂的工作斗志，才能有助于加強領導，促進執(zhí)紀監(jiān)督工作的開展。紀委系統(tǒng)垂直領導體制的建立和加強，很容易使紀委干部的流動局限于本系統(tǒng)，從而窒息了紀委工作的活力。要時刻注意防止兩個方面的問題，一是防止紀檢監(jiān)察干部只能在紀檢監(jiān)察機關內部提拔、交流，堵死了出口；二是防止紀檢監(jiān)察機關領導只能從紀檢監(jiān)察機關內部選拔，堵死了進口。在紀檢干部的選拔任用上，各級黨委要將其納入統(tǒng)一的管理平臺，著重于整個公務員系統(tǒng)進行安排。在干部選拔任用總體規(guī)劃和規(guī)劃實施中，應保證紀檢監(jiān)察機關及其干部有適當?shù)谋壤?，在特殊情況下可以制定優(yōu)先選拔的辦法；其次，上級紀委在提名、考察各級紀委書記、副書記時，應拓寬視野，將黨委、政府領導和其他部門干部一并納入，在干部選拔任用總體規(guī)劃和規(guī)劃實施中保證系統(tǒng)外干部有一定比例；再次，要推行領導干部交流制度，紀委書記異地交流、副書記有計劃交流，長時間在同一個紀委領導班子擔任職務的成員必須交流，紀檢監(jiān)察機關領導同地方各大班子、各部門領導常態(tài)交流，紀檢監(jiān)察機關領導同志按程序轉任上一層次非領導職務等。

（六）通過強化巡視制度支持下級紀委開展執(zhí)紀監(jiān)督工作

“巡視制度是上級黨組織監(jiān)督下級黨組織、黨委和黨組領導班子及其成員特別是主要領導干部的有效形式。建立和完善黨內巡視制度，對強化黨內權力監(jiān)督、完善紀檢機構領導體制、密切黨群關系、防止干部‘帶病提拔’等都具有重要意義[5]?！奔o委在巡視制度中發(fā)揮著重要的作用。由上級紀委主導組成巡視組，通過巡視工作，發(fā)現(xiàn)下級黨委和政府中存在的問題線索，將直接支持和指導下級紀委開展工作。中央紀委書記、中央巡視工作領導小組組長王岐山強調：“對重大問題應該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題沒有客觀匯報就是瀆職，必須根據(jù)情況追究責任[2]?！币M一步規(guī)范巡視制度，對于巡視的次數(shù)和巡視明細指標內容有明確的規(guī)定，形成常態(tài)化巡視的制度，將常規(guī)巡視和重點巡視結合起來，著力發(fā)揮巡視制度的重大威懾作用，不斷創(chuàng)造新的、行之有效的渠道，加強上級紀委對下級紀委的支持和領導力度。

［1］李仁漢.淺論我國地方紀委現(xiàn)存體制的缺陷及完善［J］.今日中國論壇，2013，（10）.

［2］萬紀耀.強化紀委監(jiān)督權的必然性及路徑探析［J］.中共合肥市委黨校學報，2014，（1）.

［3］蘭大賢.“三保障”強化紀委對同級黨委常委的監(jiān)督［J］.黨史文苑，2014，（3）.

［4］陳自才，陳惠.黨的紀檢監(jiān)查體制演變的歷史回顧［J］.中州學刊，2004，（4）.

［5］唐勤.關于完善黨內巡視制度的若干思考［J］.中州學刊，2014，（1）.