楊慶東

淺析十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)深化行政體制改革的新論斷

楊慶東

（云南行政學(xué)院，云南昆明，650111）

中共十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)深化行政體制改革作了許多重要論斷，諸如科學(xué)的宏觀調(diào)控和有效的政府治理，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)職能，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，等等。彰顯了新時(shí)期我國(guó)行政改革須貫徹公共服務(wù)市場(chǎng)化原則、行政改革走法治化路線、政府管理樹(shù)立新理念的精神。

國(guó)家治理體系；治理能力現(xiàn)代化；政府治理；政府與市場(chǎng)

中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在此前提下，《決定》對(duì)繼續(xù)深化行政體制改革提出了許多新論斷。

一、“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”的論述，既點(diǎn)明了中國(guó)特色社會(huì)主義行政制度的優(yōu)勢(shì)，又提出了政府建設(shè)的方向

（一）宏觀調(diào)控是政府應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈采取的必要手段，是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一大優(yōu)勢(shì)

目前世界上沒(méi)有純而又純的一切靠?jī)r(jià)值規(guī)律調(diào)節(jié)所有領(lǐng)域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)搞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也必須遵循客觀規(guī)律，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是必然的事。但是，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍、程度、方式卻因國(guó)家制度性質(zhì)，因國(guó)情各不相同。不同性質(zhì)的社會(huì)制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的手段、方式是不同的?！稕Q定》提出我國(guó)“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這表明，我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和行政領(lǐng)域的體制改革必須有效處理政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的“有形之手”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身依賴市場(chǎng)“無(wú)形之手”的關(guān)系，兩者不可偏廢。要充分激活市場(chǎng)的力量，發(fā)揮其在資源配置上的決定性作用，這是市場(chǎng)改革的方向，不能動(dòng)搖。同時(shí)，政府必須有作為，而且是“更好”的作為。中國(guó)特色社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是政府與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的經(jīng)濟(jì)制度。我國(guó)社會(huì)主義制度最大的優(yōu)勢(shì)之一就是能在宏觀調(diào)控問(wèn)題上堅(jiān)持集中統(tǒng)一，步調(diào)一致。因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級(jí)管理的行政體制，只要中央形成決定，體制就能給力予以執(zhí)行。但是，宏觀調(diào)控也是一把雙刃劍，對(duì)糾正市場(chǎng)失靈必不可少，也會(huì)出現(xiàn)矯枉過(guò)正、適得其反。對(duì)此我國(guó)都是有過(guò)深刻的教訓(xùn)。因此，“科學(xué)的宏觀調(diào)控”就是我們期望的目標(biāo)?！稕Q定》為“科學(xué)的宏觀調(diào)控”明確了方向，即“保平衡、促協(xié)調(diào)、調(diào)布局、減波動(dòng)、防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)預(yù)期”，根本的就是要始終保持我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，避免出現(xiàn)大起大落，能夠最大程度預(yù)判經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，保持一種穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，這樣的發(fā)展才是健康的、可持續(xù)的，也是社會(huì)主義行政體制應(yīng)發(fā)揮的必要作用。為此，《決定》明確提出了健全宏觀調(diào)控的導(dǎo)向、手段、機(jī)制化問(wèn)題。

（二）“有效的政府治理”是社會(huì)主義行政體制改革要著力解決的關(guān)鍵性問(wèn)題

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，它是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。馬克思指出“行政是國(guó)家組織活動(dòng)”。政府作為治國(guó)者角色，擔(dān)當(dāng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重任，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和現(xiàn)代化進(jìn)程極為重要的領(lǐng)域。因此，現(xiàn)代國(guó)家的治理核心在于政府治理。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、環(huán)境治理狀況如何，關(guān)鍵看政府的治理能力如何，正所謂成也蕭何，敗也蕭何。習(xí)近平總書(shū)記指出，我們的國(guó)家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的，是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和發(fā)展要求的。同時(shí)，我們?cè)趪?guó)家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進(jìn)的地方，在提高國(guó)家治理能力上需要下更大氣力?！坝行У恼卫怼笔翘岣邍?guó)家治理體系和治理能力的重頭戲?！坝行У恼卫怼敝辽偬N(yùn)涵著兩層重要含義：一是要有完善的行政制度體系。黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中提出：“到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制”的目標(biāo)要求。當(dāng)前，深化行政改革就是要著眼于建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的行政管理體制，只有盡快形成完備和定型的行政體制，才能為中國(guó)特色社會(huì)主義大廈奠定穩(wěn)固的政權(quán)基石。二是要著力提高政府執(zhí)行能力。當(dāng)前，我國(guó)制度執(zhí)行力、治理能力還很低，離現(xiàn)代治理能力的要求還有相當(dāng)距離。習(xí)近平總書(shū)記指出，只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點(diǎn)，盡快把我們各級(jí)干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來(lái)，盡快把黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等的工作能力都提高起來(lái)，國(guó)家治理體系才能更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)。政府的公信力和執(zhí)行力決定一國(guó)的治理能力。我們要著力建設(shè)一支信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的好干部隊(duì)伍，就是為實(shí)現(xiàn)“有效的政府治理”提供人力資源的保障。實(shí)踐表明，光有制度優(yōu)勢(shì)還不足以充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的優(yōu)越性。我國(guó)在推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)過(guò)程中行政體制給力的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。政府治理體系不完善，政府治理能力的現(xiàn)代化程度不高，制約了國(guó)家治理體系和現(xiàn)代化的進(jìn)程。中國(guó)共產(chǎn)黨要實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，在人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度得以確立和鞏固的前提下，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新行政管理方式，從而增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，就顯得尤為迫切和必要了。

可見(jiàn)，“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”的論述，是對(duì)黨的十八大報(bào)告中“行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求”思想的重要深化，點(diǎn)明了中國(guó)特色社會(huì)主義行政制度的突出優(yōu)勢(shì)，也指出了當(dāng)下我國(guó)政府建設(shè)的迫切任務(wù)，即積極推進(jìn)政府治理體系和現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的論述，擴(kuò)展了新型政府形態(tài)的內(nèi)容

近年來(lái)，我國(guó)政府管理創(chuàng)新取得了重大進(jìn)展，尤其在建設(shè)什么樣的政府問(wèn)題上邁出了重要步伐。黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》提出了“按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求”創(chuàng)新政府管理。然而，在新型政府的形態(tài)問(wèn)題上究竟是服務(wù)型政府呢，還是法治型政府，或者是責(zé)任型政府等，一直存在不同的看法。這就導(dǎo)致了地方在怎樣建設(shè)新型政府問(wèn)題上各執(zhí)一端，有的側(cè)重在責(zé)任政府，有的側(cè)重在法治政府，還有的側(cè)重在服務(wù)政府，等等。這次《決定》提出的“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”解決了這一問(wèn)題。把建設(shè)法治政府與建設(shè)服務(wù)型政府并列作為新型政府形態(tài)，既體現(xiàn)了現(xiàn)代政府的特征，又凸顯了我國(guó)政府的宗旨。

法治政府是現(xiàn)代政府的外在特征。作為公共權(quán)力委托行使主體的政府，其行政行為應(yīng)具有法定性、行政程序應(yīng)具有合法性、其行政價(jià)值應(yīng)具有公平性和公正性。就我國(guó)而言，中央和地方各級(jí)人民政府是依據(jù)《憲法》經(jīng)全國(guó)人大和地方各級(jí)人大產(chǎn)生，依據(jù)《組織法》履行法定職責(zé)的。一切行政行為都必須依法進(jìn)行。所有政府行為都應(yīng)以公平和公正為標(biāo)尺，為保持這種公平和公正唯有法律才能做到。正如亞里士多德講的“凡是不憑感情因素治事的統(tǒng)治者總比感情用事的人們較為優(yōu)良。法律恰正是沒(méi)有感情的……”。因此，國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的治理應(yīng)遵循法律，政府行為應(yīng)貫穿法治原則、法治精神。

服務(wù)型政府是現(xiàn)代政府內(nèi)在的本質(zhì)要求。我國(guó)政府秉持為人民服務(wù)宗旨，把人民利益置于最高位置，政府及公務(wù)員沒(méi)有特殊利益。只有建設(shè)責(zé)任、服務(wù)、透明、廉潔、高效的政府，才能切實(shí)體現(xiàn)服務(wù)人民的特性。建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府充分體現(xiàn)了通過(guò)深化改革促使政府治理提高內(nèi)外兼修水平的客觀要求，進(jìn)一步拓展了新型政府的外延。

三、“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”的論述，明確了當(dāng)前我國(guó)政府職能的重點(diǎn)，區(qū)分了層次

黨的十六大以來(lái)，我國(guó)政府職能的重點(diǎn)主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四大方面，這種定位總體上順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展要求，尤其是近年來(lái)中央和地方政府更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的發(fā)揮，為社會(huì)的穩(wěn)定，公共服務(wù)的均等化創(chuàng)造了良好的條件，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。但是，近年來(lái)我國(guó)發(fā)展又面臨許多新問(wèn)題，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)不合理，一些行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩、市場(chǎng)監(jiān)管不到位、民生領(lǐng)域中事關(guān)生命健康及安全事故頻發(fā)、公共突發(fā)性事件劇增、社會(huì)矛盾凸顯、環(huán)境惡化趨勢(shì)加重，等等。為此，《決定》提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)調(diào)全面正確履行政府職能，并將政府職能的重點(diǎn)作適當(dāng)調(diào)整，即重點(diǎn)發(fā)揮好宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職能。充分體現(xiàn)了政府作用的發(fā)揮要與時(shí)俱進(jìn)，因時(shí)而動(dòng)，積極作為，切不可因循守舊，固步自封。

與此同時(shí)，《決定》對(duì)中央和地方政府的職責(zé)重點(diǎn)作了劃分。中央要加強(qiáng)宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，地方政府要加強(qiáng)公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。這樣就便于中央和地方政府劃定職權(quán)范圍，明確事權(quán)，各司其責(zé)，全面正確履行職能，為廓清各級(jí)政府的職權(quán)奠定基礎(chǔ)，為開(kāi)列出政府權(quán)力清單提供了條件。

四、“統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系”的論述，拓寬了機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)域

長(zhǎng)期以來(lái)，行政體制改革對(duì)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整主要限于政府系統(tǒng)，對(duì)黨委群團(tuán)系統(tǒng)的改革缺乏統(tǒng)籌，造成政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整單兵突進(jìn)，黨委群團(tuán)動(dòng)作遲緩，甚至按兵不動(dòng)，形成掣肘。這種局面不能再繼續(xù)下去了。廣東省佛山市順德區(qū)的大部制改革就采用“合并同類項(xiàng)”的方式將黨政部門一并進(jìn)行整合，將黨政部門由41個(gè)縮減為16個(gè)部門，其中黨委部門6個(gè)，政府部門10個(gè)。改革后黨政機(jī)構(gòu)職能得到大力整合，譬如整合政務(wù)監(jiān)察局、審計(jì)局職能，新組建區(qū)紀(jì)委，在統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)改革方面邁出了重要步伐。其實(shí)，這種統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革的新視野是符合我國(guó)社會(huì)主義的國(guó)體和政體特征的，因?yàn)樯鐣?huì)主義國(guó)家的行政必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。毛澤東指出：“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨社七個(gè)方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊(duì)和政府”。黨政職能雖然分工不同，但宗旨是一致的，都強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)。只要有利于實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)宗旨，有利于職能作用更好發(fā)揮，在組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化上就應(yīng)該打破傳統(tǒng)思維和界限，統(tǒng)籌考慮，黨政群團(tuán)一盤棋，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。為此，《決定》提出“統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系”是正當(dāng)其時(shí)，充分體現(xiàn)出行政體制改革敢于攻堅(jiān)克難、啃硬骨頭的氣勢(shì)，是從系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性推進(jìn)行政體制改革的具體體現(xiàn)。

五、深化行政體制改革新論斷體現(xiàn)的精神

（一）公共服務(wù)應(yīng)遵守市場(chǎng)化原則

《決定》提出全面深化改革要以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革的牽引作用?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革“核心問(wèn)題是處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。作為上層建筑的行政體制是在經(jīng)濟(jì)體制改革牽引下順勢(shì)而動(dòng)的，一方面要厘清政府和市場(chǎng)的邊界，另一方面在政府公共服務(wù)領(lǐng)域也要充分發(fā)揮市場(chǎng)決定資源配置的作用?！稕Q定》指出“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”，還提出“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度”等，這都體現(xiàn)了公共服務(wù)市場(chǎng)化原則。公共服務(wù)市場(chǎng)化能在更大范圍上滿足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，并在質(zhì)量上將會(huì)得到較大改善。這對(duì)于切實(shí)轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)也是一種“利好”，因?yàn)橐敫?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，勢(shì)必會(huì)打破“只我一家，別無(wú)分店”的公共服務(wù)提供局面，公眾擁有了選擇權(quán)，政府主管部門也能把更多的精力放在公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督上。此外，公共服務(wù)市場(chǎng)化對(duì)于促進(jìn)社會(huì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)也是非常有利的，能激活事業(yè)單位、社會(huì)組織和非政府組織等生產(chǎn)活力，增加就業(yè)崗位，為實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與中介組織分開(kāi)創(chuàng)造良好環(huán)境。

（二）行政改革必須走法治化路線

《決定》提出“建設(shè)法治國(guó)家，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。”這就清楚地表明，國(guó)家建設(shè)、政府建設(shè)、社會(huì)建設(shè)都要走向法治道路，并且要共同推進(jìn)。值得注意的是，政府法治建設(shè)歷來(lái)都是其中的重要部分，起著關(guān)鍵作用的。習(xí)近平總書(shū)記指出：“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持依法行政、公正司法，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)，不斷提高司法公信力。”行政體制改革不僅要以法治政府為目標(biāo)，而且要以法治化為建設(shè)手段，從行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、行政救濟(jì)等方面落實(shí)法治精神。不僅如此，深化行政改革活動(dòng)也要遵循法治，立法先行。2014年2月28日習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)?？梢?jiàn)實(shí)現(xiàn)法治化既是政府改革的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，也是改革政府的必由之路。

（三）政府管理要樹(shù)立新理念

《決定》中“有效的政府治理”的提法令人耳目一新，這是在黨的重要文件中首次出現(xiàn)的。這一提法，一方面呼應(yīng)了全面深化改革總目標(biāo)中的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提法。因?yàn)?，政府治理是?guó)家治理的應(yīng)有之意和重要方面。另一方面，又賦予了新時(shí)期我國(guó)政府管理新內(nèi)涵，那就是國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)任人皆有之，主體多元、方式多樣、手段科學(xué)、行為合法，它彰顯了政府管理要與時(shí)俱進(jìn)，銳意改革，大膽創(chuàng)新的時(shí)代精神。

［1］馬克思恩格斯全集：第1卷［M］.1994.

［2］習(xí)近平.完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-02-18（01）.

［3］亞里士多德.政治學(xué)［M］.吳孝彭譯.商務(wù)印書(shū)館，1965.

［4］毛澤東.在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的講話［G］.毛澤東選集：下冊(cè)［M］.

［5］http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206_2.htm習(xí)近平：在首都各界紀(jì)念憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話.

［6］http：//news.hexun.com/2014-03-01/162617207.htm l習(xí)近平.凡屬重大改革都要于法有據(jù).

（責(zé)任編輯 高云）

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A

1671-3842（2014）06-0116-03

楊慶東（1964-），云南大理人，云南行政學(xué)院教授。

2014-07-25