夏金華

地方政府回應(yīng)性之構(gòu)建
——認(rèn)同、強(qiáng)化與優(yōu)化三維視角的解讀

夏金華

（南京曉莊學(xué)院思想政治理論教學(xué)科研部，江蘇南京，211171）

回應(yīng)性是考核地方政府績(jī)效的重要坐標(biāo)之一，公眾和政府的共生共存的生態(tài)格局必須在地方政府回應(yīng)性中體現(xiàn)出來(lái)?；貞?yīng)性之認(rèn)同要求地方政府構(gòu)建自身的角色定位，理性審視公眾的訴求?；貞?yīng)性之強(qiáng)化要求體認(rèn)公眾和社會(huì)的基本價(jià)值的理念，在競(jìng)爭(zhēng)中提升回應(yīng)性?；貞?yīng)性之優(yōu)化要求政府越過(guò)抽象的說(shuō)辭而具體可變地滿(mǎn)足公眾的訴求和需要。構(gòu)建地方政府的回應(yīng)性是改革和優(yōu)化政府管理的杠桿和驅(qū)動(dòng)器，是衡量政府辦事質(zhì)量、效率、公平等的重要指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府和公眾的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

政府；公眾；回應(yīng)性

當(dāng)前，政府在積極構(gòu)建政府和公眾交流的平臺(tái)。地方政府或通過(guò)“網(wǎng)上萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的活動(dòng)來(lái)訴求政府決議和執(zhí)行能力，地方政府或通過(guò)“群眾舉報(bào)”的方式來(lái)訴求政府的效率和廉潔，地方政府或通過(guò)設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人”的方式力爭(zhēng)政府和社會(huì)的扁平化而非金字塔的對(duì)立結(jié)構(gòu)，地方政府或通過(guò)社會(huì)的“網(wǎng)格化”管理達(dá)到公眾和政府對(duì)立、矛盾的消解。政府的種種努力絕非要求社會(huì)的同質(zhì)化，而是尋求社會(huì)的包容力、理解力，以此提高地方政府的效率，提高人民對(duì)公共管理的滿(mǎn)意。特別值得一提的是義烏開(kāi)始了破解公務(wù)員任職的終身之旅，嘗試實(shí)行公務(wù)員合同制。但是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平的時(shí)候，社會(huì)矛盾就進(jìn)入了凸顯期，特別是當(dāng)前一些地方的群眾性集體事件的發(fā)生對(duì)政府的形象提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，還有很多地方社會(huì)矛盾非常突出，這就急需加強(qiáng)政府對(duì)公眾的回應(yīng)性建設(shè)。對(duì)于回應(yīng)性理解有不同的解說(shuō)，美國(guó)學(xué)者格羅弗·斯塔林在《公共部門(mén)管理》一書(shū)中提出，回應(yīng)主要是“洞識(shí)先機(jī)，以前瞻主動(dòng)的行為研究問(wèn)題、解決問(wèn)題［1］（P324）。格羅弗·斯塔林主要從政府的預(yù)見(jiàn)性和前瞻性的角度迎合了公共管理改革的需要。中國(guó)政治學(xué)者俞可平提出，回應(yīng)的核心應(yīng)該是公職人員或者管理人員對(duì)群眾的要求應(yīng)該處于一個(gè)什么反映狀態(tài)，及時(shí)性和責(zé)任性是地方政府回應(yīng)的重中之重。對(duì)于目前處于異質(zhì)化的社會(huì)，公共管理者或代理者應(yīng)該主動(dòng)積極地參與到社區(qū)和社會(huì)之中，征詢(xún)?nèi)罕姷囊庖?jiàn)、解答群眾的疑惑、回答群眾的問(wèn)題。所以俞可平提出政府“回應(yīng)性越大，善治的程度也越高?！保?］（P10），上述學(xué)者從某一方面解釋回應(yīng)性的問(wèn)題。我們認(rèn)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)回應(yīng)性主要是指地方政府在多樣化市場(chǎng)主體和公共性社會(huì)主體提供公共服務(wù)的條件下，地方政府主要以群眾需求為核心向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的競(jìng)爭(zhēng)，其主旨拓展公眾的幸福度，達(dá)到公眾的愿景，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)大眾權(quán)利。

一、地方政府回應(yīng)性之認(rèn)同

地方政府要立足民本、民先的價(jià)值理念。民本要求以人民為根本，而公共管理者只能是公仆和服務(wù)者的角色，決不是人民的主人，民先最主要體現(xiàn)政府的對(duì)群眾的訴求及時(shí)性、有效性。公共管理主體對(duì)群眾需求的回應(yīng)，一方面要承擔(dān)社會(huì)壓力，另一方面又要緩解社會(huì)壓力，那么公共管理主體很重要的方面就是要在回應(yīng)中需要有效地處理體制與創(chuàng)新的關(guān)系，既要接受區(qū)域社會(huì)共識(shí)，又不能草率行動(dòng)；既要對(duì)涉及民眾幸福的問(wèn)題作出積極的回應(yīng)、又要積極地推進(jìn)管理服務(wù)創(chuàng)新，通過(guò)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新使民意得以很好的體現(xiàn)。近現(xiàn)代以來(lái)，社會(huì)學(xué)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)者和政治學(xué)者對(duì)定位政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的角色和職能進(jìn)行過(guò)激烈的討論，他們也提出了多種多樣的理論學(xué)說(shuō)。例如民主政府論、自由民主論、混沌政府論等，有的學(xué)者也羅列政府有所為有所不為的清單的努力，結(jié)果就如歐文·休斯所說(shuō)“根本就不存在什么獨(dú)立、客觀的方式可以用來(lái)確定政府的理想規(guī)?；蚪缍ǖ降啄男┗顒?dòng)適用于公共部門(mén)”［3］（P126）。而政府所有的活動(dòng)方式按照馬克思所說(shuō)是社會(huì)合力的產(chǎn)物，這種合力的體現(xiàn)就是公眾的訴求。

當(dāng)代政府管理的常識(shí)之一是不同層級(jí)政府的主要職能不同，從世界范圍來(lái)看，無(wú)論英美國(guó)家還是大陸國(guó)家，政府決不重復(fù)管理，同級(jí)之間不重復(fù)管理，不同級(jí)之間也不重復(fù)管理，否則就會(huì)造成資源的浪費(fèi)和管理的低下。管理部門(mén)之間是分工合作、互不相同。但是由于我國(guó)是民主集中制的單一制的國(guó)家，在中央和地方上政府所管理的事務(wù)具有重疊性和相似性，僅是責(zé)、權(quán)、利有區(qū)別、不對(duì)等。就如人民常說(shuō)“麻雀雖小、五臟俱全”，雖說(shuō)如此，但不同層級(jí)政府的職能不可能完全相同，由于治理的具體范圍、治理的具體環(huán)境、治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題不盡相同，因此具體層級(jí)的政府的主要職能還是有區(qū)別的，至少在側(cè)重點(diǎn)上是不一樣的。

要認(rèn)同地方政府回應(yīng)力，非常重要的一點(diǎn)是如何定位政府職能。政府職能不是管的越多越好，而是如何彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足和缺位，如何滿(mǎn)足社會(huì)與公眾的需求，這是政府職能定位上的觀念革命。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能主要是定位在統(tǒng)治、控制上面，以片面提高GDP增長(zhǎng)速度為主要任務(wù)的經(jīng)營(yíng)型政府，其職能主要定位于招商、經(jīng)營(yíng)上面。這兩種模式的政府都把自己置于社會(huì)公眾之上，以物為本，以官為先，即使提供公共物品和服務(wù)也是以政府為導(dǎo)向的。公共服務(wù)型政府則要破物本，破官本，將公眾擺到與政府平行甚至更為優(yōu)先的位置上，以公眾需求為導(dǎo)向，回應(yīng)公眾需求，以公眾滿(mǎn)意為政府績(jī)效評(píng)估的最基本的標(biāo)尺。政府的職能不是管制而是服務(wù)。應(yīng)該用公眾是否滿(mǎn)意來(lái)評(píng)價(jià)政府工作的績(jī)效。滿(mǎn)意原則應(yīng)該成為政府績(jī)效評(píng)估的最終制度。不能以為一個(gè)非常忙碌的政府就是好政府，政府有時(shí)做的事可能并不是老百姓迫切需要解決的問(wèn)題。對(duì)政府的考核，并非是它掌握多少資源、投入了多少資源?？己伺c評(píng)估政府主要體現(xiàn)在社會(huì)的認(rèn)同上，這種認(rèn)同主要是社會(huì)、公眾的滿(mǎn)意度。政府工作的效益最終要體現(xiàn)在人民滿(mǎn)意上。

二、地方政府回應(yīng)性之強(qiáng)化

作為對(duì)社會(huì)民情民意最敏感的地方政府必須準(zhǔn)確地反映公眾的意愿和訴求，并且是多元的、競(jìng)爭(zhēng)的提供符合公眾要求的公共物品和服務(wù)。通過(guò)近距離、直接交流和情感依附等方面的交互體驗(yàn)從而確保地方政府回應(yīng)性公正性和社會(huì)福祉性，進(jìn)而防止利益團(tuán)體對(duì)公共價(jià)值的侵蝕。地方政府回應(yīng)性之強(qiáng)化，既是一種態(tài)度更是一種過(guò)程。態(tài)度就是地方政府必須符合公眾的理性的口味，過(guò)程是地方政府必須對(duì)公眾的需求和所提出的問(wèn)題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過(guò)程，即使這一過(guò)程對(duì)管理者本身來(lái)說(shuō)是棘手的和困難的。地方政府回應(yīng)性之強(qiáng)化也對(duì)政府本身提出了變革要求：即包括變革體制、加強(qiáng)監(jiān)管、提高管理人員素質(zhì)、在商討和決策中推進(jìn)民主進(jìn)程等等來(lái)強(qiáng)化地方政府回應(yīng)性。這里，回應(yīng)性的強(qiáng)化必須包含下列內(nèi)容。

第一，借助于各種傳統(tǒng)的調(diào)查研究和現(xiàn)代的電子政務(wù)技術(shù)，及時(shí)、準(zhǔn)確地了解各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次上的公眾享受公共物品和服務(wù)的意愿和訴求。

第二，從轄區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)出發(fā)，提供相比較而言的區(qū)域位置優(yōu)勢(shì)。從當(dāng)前情況而言，東部地區(qū)要緊跟時(shí)代脈搏，抓住時(shí)機(jī)發(fā)展前進(jìn)的方向，要提供更高的公共物品和服務(wù)。中部地區(qū)要抓住承東接西的歷史機(jī)會(huì)，大力轉(zhuǎn)換政府服務(wù)職能，發(fā)展適合自己特色的行政服務(wù)模式。西部地區(qū)借助宏觀政策和中央政府的支持，大力提升自己的服務(wù)水平和轉(zhuǎn)變服務(wù)意識(shí)。

第三，提高回應(yīng)的能力和效率，即政府能及時(shí)地、以較低的成本回應(yīng)公眾的要求。能力和效率要求專(zhuān)家治理、專(zhuān)家決策、專(zhuān)家服務(wù)，這是社會(huì)發(fā)展的體現(xiàn)，也是公眾訴求的必然。

第四，運(yùn)用多元化途徑，在競(jìng)爭(zhēng)中提升回應(yīng)性。采取市場(chǎng)化的途徑，通過(guò)發(fā)展會(huì)展經(jīng)濟(jì)，提升對(duì)外的開(kāi)放度。通過(guò)發(fā)展交流經(jīng)濟(jì)，提升城市的自身形象。政府必須依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律、社會(huì)準(zhǔn)則和國(guó)際準(zhǔn)則，通過(guò)吸收外資的方式、合同方式、授權(quán)方式、委托方式，充分利用國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)手段來(lái)提供符合公眾需要的公共物品和服務(wù)。多途徑、多渠道提供公共物品和服務(wù)，就意味著政府與市場(chǎng)在提供公共物品和服務(wù)上存在競(jìng)爭(zhēng)。如果政府不去提供公眾需要的公共物品和服務(wù)，市場(chǎng)就會(huì)去提供。但是，一味地讓市場(chǎng)提供公共物品和服務(wù)，公眾享受到的公共物品和服務(wù)將是昂貴的。只有通過(guò)政府與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而促使市場(chǎng)能以更方便、更便宜的方式提供某些公共物品和服務(wù)時(shí)，公眾享受到的公共物品和服務(wù)才能更好。

三、地方政府回應(yīng)性之優(yōu)化

政府優(yōu)化回應(yīng)性就是要對(duì)公眾利益需求做出及時(shí)的、足量的、有效的回應(yīng)。要能做到這一點(diǎn)，就必須具備兩個(gè)基本前提：一個(gè)前提是政府和政府部門(mén)能準(zhǔn)確地感受、了解和測(cè)定公眾的客觀利益需求；第二個(gè)前提是政府和政府部門(mén)有足夠的能力提取社會(huì)資源并有效地配置這些資源以滿(mǎn)足公眾的現(xiàn)實(shí)利益需求。要具備第一個(gè)基本前提，政府就需要對(duì)公眾利益需求有正確的理解并逐步創(chuàng)造出一套組織機(jī)制、反應(yīng)渠道和綜合技術(shù)。第一個(gè)基本前提主要有下列三層含義。

第一，政府不能主觀的、任意的構(gòu)想并且不能“越位”地制造公眾需求。在以國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度為評(píng)判一個(gè)或一屆政府政績(jī)的最為關(guān)鍵的指標(biāo)時(shí)，許多政府選擇了介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)模式，往往以“公共利益”、“人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益”為旗號(hào)，超前性的、不切實(shí)際的搞無(wú)效率、低效率的生產(chǎn)和供給公共物品和公共服務(wù)。這種政府主導(dǎo)下的經(jīng)營(yíng)模式對(duì)公眾利益需求的反應(yīng)和測(cè)定不是以公眾的訴求為依據(jù)，而是以某些政治目標(biāo)、政治口號(hào)等為依據(jù)的，因而是虛假的。

第二，準(zhǔn)確地反應(yīng)和測(cè)定一定時(shí)期中和一定區(qū)域內(nèi)的公眾的利益需求還包含著反對(duì)故意地壓制、無(wú)視公眾現(xiàn)實(shí)的利益需求的傾向和做法。有些政府部門(mén)不僅“替老百姓做主”虛構(gòu)公眾的利益要求，而且還對(duì)客觀的、現(xiàn)實(shí)的公眾利益需求加以限制、壓制，不負(fù)責(zé)任，無(wú)所作為。這是政府“缺位”地縮小公眾需求。在相當(dāng)多的地方，政府對(duì)老百姓因保護(hù)自己的房產(chǎn)、承包的土地、人身權(quán)利不受侵犯所進(jìn)行的抗?fàn)?，不僅不同情，還動(dòng)用公共權(quán)力進(jìn)行壓制。對(duì)公眾提出的在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的合理要求則視若罔聞。

第三，要準(zhǔn)確地反應(yīng)和測(cè)定公眾的利益需求還需要將公眾利益和訴求作為一種不斷變動(dòng)的整體需求來(lái)分析。政府不可能去滿(mǎn)足每一個(gè)個(gè)體的利益要求，即使將每一個(gè)人的要求都累加起來(lái)，也不是一定時(shí)期、一定區(qū)域中公眾的真實(shí)需求。要把分散著的公眾個(gè)體的不斷變化的利益需求綜合為制定出公共物品供給計(jì)劃的依據(jù)，就需要有一定的組織機(jī)制、綜合渠道和技術(shù)手段。這里講的組織機(jī)制是要鼓勵(lì)和發(fā)展各種群眾的利益團(tuán)體，讓不同職業(yè)和層次的公眾的分散的利益需求能通過(guò)這些民間的、行業(yè)的組織得到初步綜合。綜合渠道指的是開(kāi)辟一些平臺(tái)，就一些公眾關(guān)心的利益問(wèn)題進(jìn)行有組織的辯論、聽(tīng)證和表達(dá)。而技術(shù)手段要運(yùn)用最先進(jìn)的科技力量為公民服務(wù)，特別是云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等科學(xué)技術(shù)的日臻成熟，地方政府要及時(shí)有效地和企業(yè)與社會(huì)團(tuán)體等合作使最先進(jìn)的技術(shù)運(yùn)用于收集民意、匯集公眾需求。這樣地方政府就能夠準(zhǔn)確知道和定位公眾的訴求，了解和測(cè)定公眾的利益需求后，需要做的就是將這些利益需求和公共物品的供應(yīng)對(duì)應(yīng)起來(lái)。

針對(duì)優(yōu)化回應(yīng)性、政府合理提取資源問(wèn)題的第二個(gè)前提，主要做到以下兩點(diǎn)。

第一，在做這些工作時(shí)，必須堅(jiān)持透明、公正、守法、負(fù)責(zé)的原則，只有遵循了這些基本的原則，政府的回應(yīng)性才能得到優(yōu)化，政府也才能是一個(gè)優(yōu)善的政府。透明就是要讓公眾知悉和知曉政府的部門(mén)與公職人員在干什么。公眾迫切想了解和知道的是他們所生活于其中的社會(huì)的基本狀況，特別是發(fā)生的與他們的生命、財(cái)產(chǎn)的安全密切相關(guān)的重大事情的真相、政府對(duì)待社會(huì)不良狀況的態(tài)度和政府將要采取何種政策去治理社會(huì)。公正是以透明為前提的，不透明的“黑箱作業(yè)”“暗箱操作”無(wú)法談及公正，更不用說(shuō)滿(mǎn)足公眾的需求了。公正首要前提就是平等，不管任何人在條件相同的情況下都一視同仁，不能搞區(qū)別對(duì)待和差異對(duì)待；公正還體現(xiàn)了財(cái)政的相對(duì)公平，在公共管理和服務(wù)中誰(shuí)受益誰(shuí)承擔(dān)的原則，主要承擔(dān)費(fèi)用支出；第三，公正還要求公民基于自身的權(quán)利有被告知、申辯、聽(tīng)證、救濟(jì)。政府的守法就是依法行政。政府是人民和公眾的政府，政府不能不負(fù)責(zé)任，也不能推御責(zé)任，出了問(wèn)題就要接受公眾的問(wèn)責(zé)。我們中國(guó)共產(chǎn)黨和黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府向來(lái)把依靠群眾、走群眾路線作為自己的生命線。習(xí)近平主席、李克強(qiáng)總理多次要求把群眾的利益放在第一位，公共管理者要真心做到為人民服務(wù)，真正滿(mǎn)足群眾的需求。毛澤東同志也談及“群眾是真正的英雄……不了解這一點(diǎn)，就不能得到起碼的知識(shí)?！保?］（P748）

第二，在提取資源時(shí)，必須堅(jiān)持參與、互動(dòng)、開(kāi)放、合作的原則，只有遵循了這些原則，政府回應(yīng)性的優(yōu)化才能提升，這樣的政府才是優(yōu)治政府。參與就是讓公眾身體力行，參與政府提取資源、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)之中，監(jiān)督政府行事的效率和合理支配資源的情況。互動(dòng)就是要求公眾和政府相互之間平等地應(yīng)答，對(duì)于公眾的問(wèn)題，政府必須在第一時(shí)間作出回應(yīng)，政府甚至可以咨詢(xún)公眾來(lái)尋求解決問(wèn)題的最佳方式。開(kāi)放就是政府規(guī)定特定或不特定的時(shí)間懇請(qǐng)公眾參與政府的日常工作，真心實(shí)意聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)和建議，做到親民、近民、愛(ài)民，實(shí)現(xiàn)公眾與政府的零距離。合作就是公民和政府通過(guò)對(duì)話、溝通，相互依賴(lài)、互相促進(jìn)，從而提升政府服務(wù)水平。

四、結(jié)語(yǔ)

建立地方政府的回應(yīng)性是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要政府和公眾的密切配合。增強(qiáng)政府回應(yīng)性需要一個(gè)增值服務(wù)型政府、權(quán)利的政治導(dǎo)向型政府。在政府的治理結(jié)構(gòu)方面，必須改變以前強(qiáng)勢(shì)國(guó)家和強(qiáng)勢(shì)政府的理念，變政府一家獨(dú)大甚至單獨(dú)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人、社會(huì)和國(guó)家的共同治理，從而體現(xiàn)公眾的主體性和政府的導(dǎo)向性。

但是一個(gè)回應(yīng)性的政府必定是開(kāi)放的政府，通過(guò)鼓勵(lì)各種途徑的公眾參與吸納信息、了解需求；通過(guò)及時(shí)、充分的信息披露和發(fā)布引導(dǎo)公眾參與社區(qū)、社會(huì)的治理。它提倡以公眾為服務(wù)的核心，積極回應(yīng)公眾需求?，F(xiàn)在政府通過(guò)與NGO、公眾的合作、協(xié)商等方式，圍繞共同的目標(biāo)對(duì)公共事務(wù)所開(kāi)展的管理安排，使我國(guó)的第三組織、民間組織有了很大的發(fā)展，他們最大地發(fā)揮自己的才能，填補(bǔ)政府的不足和缺陷，從而也培育了社會(huì)的公民精神。從2008年的雪災(zāi)到四川的汶川大地震以及北京奧運(yùn)會(huì)以及2013年的南京亞青會(huì)以及2014年的南京青奧會(huì)，我們都可以看到NGO的身影，還有最近幾年嶄露頭角的網(wǎng)絡(luò)化治理、網(wǎng)格化治理，這無(wú)疑會(huì)極大地改善政府和公眾、使政府合法性大大增強(qiáng)，也是提升政府回應(yīng)性的重要路徑。

［1］張成福，黨秀云．公共管理學(xué)［M］．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

［2］俞可平．治理與善治［M］．社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［3］歐文·休斯．公共管理導(dǎo)論［M］．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

［4］毛澤東選集.第3卷［M］．北京：人民出版社，1975.

（責(zé)任編輯 陳文興）

D625

A

1671-0681（2014）06-0119-03

夏金華（1971—），男，河南信陽(yáng)人，南京曉莊學(xué)院副教授。

2014-03-09

江蘇省教育廳基金指導(dǎo)項(xiàng)目（編號(hào)：2012SJD810013）階段性研究成果；南京曉莊學(xué)院科研課題（2013NXY28）階段性研究成果。