聶國良

關(guān)于我國公共政策創(chuàng)新的研究綜述

聶國良

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明，650091）

公共政策創(chuàng)新無論是從理論上講，還是對于現(xiàn)實的作用，無疑具有重要的意義。而目前關(guān)于我國公共政策創(chuàng)新的研究成果比較豐富，但參差不齊。本文試從公共政策創(chuàng)新的內(nèi)涵、公共政策創(chuàng)新的影響因素、公共政策創(chuàng)新的模式和公共政策創(chuàng)新的實現(xiàn)等方面，對我國公共政策創(chuàng)新的研究作一綜述，以供有意于此的讀者參考。

公共政策；政策創(chuàng)新；研究綜述

在經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特的理論中，創(chuàng)新是對“生產(chǎn)要素的重新組合”。它包括五個方面：生產(chǎn)一種新的產(chǎn)品，采用一種新的生產(chǎn)方法，開辟一個新的市場，掠取或控制原材料和半成品的一種新的來源，實現(xiàn)一種新的工業(yè)組織。那么什么是公共政策創(chuàng)新？影響公共政策創(chuàng)新的因素有哪些？公共政策創(chuàng)新的模式有哪些？如何實現(xiàn)公共政策創(chuàng)新？本文圍繞以上問題，對我國公共政策創(chuàng)新的研究作一綜述，以供有意于此的讀者參考。

一、公共政策創(chuàng)新的內(nèi)涵

對于公共政策創(chuàng)新內(nèi)涵的研究，不同的學(xué)者提出了各自不同的見解。筆者分析認(rèn)為，比較有代表性的觀點主要有以下幾種：

（一）將公共政策創(chuàng)新視作政策要素的重新組合

寧騷教授通過對比政策變動與政策創(chuàng)新的內(nèi)涵，提出“政策變動和政策創(chuàng)新都是政策系統(tǒng)對政策內(nèi)部要素和外部環(huán)境變化所做的適應(yīng)性調(diào)整”，但是積極有效的政策變動才體現(xiàn)為政策創(chuàng)新，具體而言，“政策創(chuàng)新是公共政策主體根據(jù)政策環(huán)境變化的需求，主動改變現(xiàn)存政策要素的組合形態(tài)或功能，創(chuàng)造新政策的行為和過程?！惫P者以為，這種解釋簡單地將公共政策創(chuàng)新局限于現(xiàn)有政策要素的重新組合，未免有些狹窄，或者只能稱得上是狹義上的公共政策創(chuàng)新。而廣義上的公共政策創(chuàng)新，筆者以為除了政策要素的創(chuàng)新組合以外，還應(yīng)該包括政策要素本身的創(chuàng)新以及政策執(zhí)行的創(chuàng)新。

（二）將公共政策創(chuàng)新視為解決特定公共問題的過程

卞蘇徽教授（2002）認(rèn)為：“公共政策創(chuàng)新是指打破觀念、制度和程序上的陳規(guī)，規(guī)定、執(zhí)行與完善有創(chuàng)意、有價值的公共政策，有效地促進(jìn)公共問題的解決的過程?！彼€特別指出，衡量公共政策創(chuàng)新最重要的標(biāo)準(zhǔn)在于是否有效地解決了特定的公共問題。也就是說，如果一項公共政策不能有效地解決其針對的公共問題，即使政策方案再完善、再有新意，也不能稱得上是公共政策創(chuàng)新。由此也可以推出以下結(jié)論：新出臺的政策不一定是創(chuàng)新性政策。筆者以為，卞蘇徽教授抓住了公共政策的根本目的，即為了解決公共問題，所以在她看來，一切的政策創(chuàng)新都是圍繞解決公共問題而產(chǎn)生的。但是，這種理解容易讓人產(chǎn)生另外一個誤解：不能夠解決特定公共問題的政策就不是創(chuàng)新性的公共政策。而實際上，有些公共問題的解決并不是單一政策的創(chuàng)新就能解決的，也不是立即就能見效的，它的有效解決需要多方面因素共同作用，需要時間來見成效。

（三）將公共政策創(chuàng)新視為一種獨特的決策過程

王學(xué)杰教授（2003）認(rèn)為：“公共政策創(chuàng)新是由科學(xué)、民主、藝術(shù)三大要素圍繞利益的創(chuàng)造和分配所形成的平衡結(jié)構(gòu)，三大要素相互作用形成規(guī)則、方法、權(quán)力三大實現(xiàn)機(jī)制?！比笠厥钦邉?chuàng)新的基本屬性，而三大實現(xiàn)機(jī)制是政策創(chuàng)新活的靈魂。從這個意義上說，“政策創(chuàng)新是科學(xué)化、民主化、藝術(shù)化的決策過程”。不難看出，王學(xué)杰教授所理解的公共政策創(chuàng)新是一種“三素制衡”的平衡結(jié)構(gòu)，它不僅要體現(xiàn)科學(xué)、民主，還要彰顯藝術(shù)之魅。這就為公共政策創(chuàng)新構(gòu)筑了一個基本的分析框架。但是，筆者以為，如果將公共政策創(chuàng)新簡單地理解為一種決策過程（盡管有科學(xué)化、民主化、藝術(shù)化來修飾），顯得片面。雖然說“管理就是決策”，但公共政策創(chuàng)新不僅僅是一種管理過程或決策過程，它還包括政策工具的創(chuàng)新、政策問題構(gòu)建的方法創(chuàng)新等等。

（四）將公共政策創(chuàng)新視為知識與行動相互建構(gòu)的產(chǎn)物

吳小建和王家峰（2012）從知識與行動的聚合視角來理解政策創(chuàng)新，他們將政策創(chuàng)新視為“政治系統(tǒng)與社會環(huán)境之間的互動行為，是目標(biāo)與過程綜合作用的結(jié)果”。同時，他們還認(rèn)為政策創(chuàng)新本質(zhì)上屬于公共治理的范疇，是社會上層建筑創(chuàng)新的組成部分。綜合上述觀點，筆者以為，公共政策創(chuàng)新就是公共政策主體為了有效解決特定的公共問題，根據(jù)社會環(huán)境的不斷變化，而對現(xiàn)有公共政策進(jìn)行科學(xué)優(yōu)化和完善，或者通過民主方式重新制定公共政策的行為和過程。它不僅包括現(xiàn)有政策的要素重組，還包括政策問題構(gòu)建方式的創(chuàng)新、政策議程設(shè)置的創(chuàng)新、政策高效執(zhí)行的創(chuàng)新以及政策評估與監(jiān)控等一系列創(chuàng)新活動。

二、公共政策創(chuàng)新的影響因素

公共政策創(chuàng)新的影響因素，有積極的推動因素，也有消極的阻礙因素。不同的學(xué)者根據(jù)研究的側(cè)重點不同，其選取的主要影響因素也各不相同。

胡寧生教授（2003）從中國政策創(chuàng)新的實踐活動和理論的研究成果兩方面綜合考慮，將我國體制轉(zhuǎn)軌階段公共政策創(chuàng)新過程中起根本性、決定性作用的因素或影響因子確定為三個：利益分化與協(xié)調(diào)、初始政策設(shè)計或發(fā)動、規(guī)則與組織的變換。

嚴(yán)榮（2006）以《上海市政府信息公開規(guī)定》為例，對公共政策創(chuàng)新的因素進(jìn)行了分析，并得出，“對政策創(chuàng)新影響最大的因素來自經(jīng)濟(jì)變量，其次是政治因素，而社會因素更多的是混合在他們中間”。

李慶鈞教授（2007）通過分析公共政策創(chuàng)新的動力系統(tǒng)，提出：“民眾需求的牽引力和政府間的競爭力構(gòu)成了公共政策創(chuàng)新的外部動力系統(tǒng)，而官員考核的激勵力、組織變革的驅(qū)動力構(gòu)成了公共政策創(chuàng)新的內(nèi)部動力系統(tǒng)?！眲恿ο到y(tǒng)在一定意義上正是公共政策創(chuàng)新的影響因素。

韓麗麗（2010）通過對當(dāng)代中國社會政策創(chuàng)新的研究，提出：“社會轉(zhuǎn)型所帶來的社會問題的疊加和民眾福利需求的增長是社會政策創(chuàng)新的外在驅(qū)動力，社會政策缺陷是社會政策創(chuàng)新的內(nèi)在要求，觸發(fā)機(jī)制是社會政策創(chuàng)新的催化因素，政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變是社會政策創(chuàng)新的主導(dǎo)推動因素，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展是社會政策創(chuàng)新的根本保障。”

綜上可見，影響公共政策創(chuàng)新的因素是多種多樣的。筆者以為，對公共政策創(chuàng)新的影響因素進(jìn)行不同領(lǐng)域的分類，從理論上講便于人們理解以及學(xué)者們的研究，但在現(xiàn)實當(dāng)中，公共政策創(chuàng)新往往會受到多種因素共同影響，這些因素不僅可能同時發(fā)生，還會相互作用、相互影響，正如“蝴蝶效應(yīng)”所反映的，原本是某地的一類事件，很可能會導(dǎo)致其它地方另一類事件的發(fā)生，這些都會造成讓人難以估計的公共問題，也為公共政策的創(chuàng)新提出了挑戰(zhàn)。

三、公共政策創(chuàng)新的模式

盡管公共政策創(chuàng)新的內(nèi)容、形式和條件是多種多樣的，但不同類別的公共政策創(chuàng)新具有一定的共性。學(xué)者們根據(jù)不同的分類方式，將我國的公共政策創(chuàng)新模式進(jìn)行了以下幾種比較典型的分類：

胡寧生教授（2010）根據(jù)中國社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的實踐經(jīng)驗，以轉(zhuǎn)型的階段為標(biāo)準(zhǔn)劃分出解構(gòu)型、轉(zhuǎn)軌型和整合型三種政策創(chuàng)新模式；以行動主體為標(biāo)準(zhǔn)劃分出強(qiáng)制型、回應(yīng)型和自治型三種政策創(chuàng)新模式；以突破層次為標(biāo)準(zhǔn)劃分出“中央示范、基層跟進(jìn)”型和“基層突破、中央規(guī)范”型兩類政策創(chuàng)新模式

寧騷教授則根據(jù)政策創(chuàng)新過程中政府與民眾的關(guān)系，將政策創(chuàng)新分為政府強(qiáng)制型創(chuàng)新、政府被動型創(chuàng)新和回應(yīng)型創(chuàng)新三類；根據(jù)政策創(chuàng)新的效果，又將公共政策創(chuàng)新分為加強(qiáng)型創(chuàng)新和破壞型創(chuàng)新兩類。

吳小建和王家峰（2012）通過分析發(fā)現(xiàn)，“當(dāng)將政策創(chuàng)新視為一項致力于實現(xiàn)公共領(lǐng)域變遷的規(guī)劃行為時，公共領(lǐng)域中不同的規(guī)劃傳統(tǒng)將導(dǎo)致政策創(chuàng)新形成不同的風(fēng)格?！本唧w包括在政策分析傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上所形成的理性推進(jìn)風(fēng)格、在社會學(xué)習(xí)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上形成的自發(fā)演進(jìn)風(fēng)格、在社會改革傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上形成的宏大計劃風(fēng)格以及在社會動員傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上所形成的政治變革風(fēng)格。

四、公共政策創(chuàng)新的實現(xiàn)

對于公共政策創(chuàng)新的實現(xiàn)，從不同的角度出發(fā)，可以提出內(nèi)容各異的路徑。筆者綜合分析以后，得出以下幾方面：

（一）理念先行，全方位實現(xiàn)公共政策創(chuàng)新

王學(xué)杰（2005）通過用以人為本的導(dǎo)向反思我國的公共政策，提出要實現(xiàn)公共政策的創(chuàng)新，必須堅持用以人為本的科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，首先，要創(chuàng)新公共政策理念；其次，要創(chuàng)新公共政策目標(biāo)體系；再次，要創(chuàng)新公共政策工具；最后，要創(chuàng)新公共政策運(yùn)行機(jī)制。胡寧生教授（2004）從實現(xiàn)機(jī)制的角度出發(fā)，通過分析公共政策創(chuàng)新的主要影響因子及其相互聯(lián)系，提出實現(xiàn)政策創(chuàng)新活動的機(jī)制主要包括政策創(chuàng)新觸發(fā)機(jī)制、創(chuàng)新政策擴(kuò)散機(jī)制和政策創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制。嚴(yán)榮（2005）在政策生態(tài)的視野下，從主題分析的角度出發(fā)，認(rèn)為政策創(chuàng)新的實現(xiàn)應(yīng)該包括政策主體、政策內(nèi)容、政策手段和政策程序的創(chuàng)新四個方面。與此同時，嚴(yán)榮還提出，政策創(chuàng)新要有一定的限度，“應(yīng)以市場為基礎(chǔ)，以法律為準(zhǔn)繩，以政策體系均衡健全為指向”。

（二）開發(fā)資源，不斷提升公共政策創(chuàng)新能力

汪永成（2002）從政策創(chuàng)新能力提升的角度出發(fā)，提出政策創(chuàng)新要注重以下三方面資源的開發(fā)：第一，人力資源的開發(fā)，造就創(chuàng)新潛能不斷提升和充分發(fā)揮的政策主體。第二，文化資源的開發(fā)，營造政策主體創(chuàng)新潛能不斷提升和充分發(fā)揮的社會風(fēng)氣。第三，制度資源的開發(fā)，建構(gòu)政策主體創(chuàng)新潛能不斷提升和充分發(fā)揮的激勵結(jié)構(gòu)。

（三）它山之石，實現(xiàn)公共政策創(chuàng)新方式的多樣化

蔡新燕與趙暉教授（2009）運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)分析的方法，研究得出我國某些公共政策創(chuàng)新失敗的原因正是其忽略了政策網(wǎng)絡(luò)的存在，忽略了政府對政策網(wǎng)絡(luò)中個人和組織的依賴屬性。于是，他們提出：“應(yīng)當(dāng)重視政策網(wǎng)絡(luò)在政策創(chuàng)新過程中的作用，通過培育網(wǎng)絡(luò)主體的公共理性，構(gòu)建協(xié)商民主與政策網(wǎng)絡(luò)的良性互動，加強(qiáng)政策網(wǎng)絡(luò)的學(xué)習(xí)機(jī)制等，從而形成合理、優(yōu)良的創(chuàng)新政策，保證公共政策創(chuàng)新對社會的持續(xù)作用?！秉S健榮教授和向玉瓊（2009）則認(rèn)為政策移植是政策創(chuàng)新的重要方式之一，因為“政策移植能夠加速政策議程建構(gòu)，擴(kuò)大政策供給的選擇集，能以較低的成本和較高的效率形成優(yōu)質(zhì)政策要素的配置，這些都有利于避免政策創(chuàng)新的僵化與滯后，提升政策的科學(xué)性與有效性，有利于優(yōu)化政策創(chuàng)新。從更高層面觀之，政策移植促進(jìn)優(yōu)質(zhì)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散，從而實現(xiàn)在更大范圍內(nèi)的政策變遷?！?/p>

五、公共政策創(chuàng)新的其它研究

一些學(xué)者重點研究了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的政策創(chuàng)新思想。比如，朱聯(lián)平（2006）認(rèn)為“在中央提出全面建立國家自主創(chuàng)新體系的時代背景下，應(yīng)對新的挑戰(zhàn)和問題，關(guān)鍵在于執(zhí)政黨的政策創(chuàng)新。”1并進(jìn)一步對執(zhí)政黨政策創(chuàng)新的價值意義和原則進(jìn)行了說明。劉雪明（2008）對鄧小平同志政策創(chuàng)新思想中關(guān)于政策創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)、邏輯前提、現(xiàn)實要求、價值取向和實現(xiàn)途徑五個方面進(jìn)行了研究。張紅和朱聯(lián)平（2006）回顧了馬克思主義創(chuàng)始人以及實踐者關(guān)于政策創(chuàng)新的思想，并系統(tǒng)總結(jié)了黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)人的政策創(chuàng)新思想。范前鋒和徐駿華（2006）則對胡錦濤同志對于維護(hù)和鞏固國家統(tǒng)一、推進(jìn)祖國完全統(tǒng)一進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況新問題，提出的一系列新的理論觀點、政策思想和舉措進(jìn)行了闡釋和歸納。

占克峰和王永昌（2007）則通過對我國改革開放歷史的觀察和分析，總結(jié)出我國政策創(chuàng)新的三個特點：第一，充分發(fā)揮中央、地方政府及人民群眾三個政策創(chuàng)新主體的積極性，基本形成了三者互動、“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的良性政策創(chuàng)新機(jī)制。第二，公共政策創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相互配合，增強(qiáng)了制度創(chuàng)新的合法性，分散了制度創(chuàng)新的風(fēng)險。第三，進(jìn)行政策試驗，始終堅持以是否有利于實現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展人民的利益為根本評價標(biāo)準(zhǔn)。

還有一些學(xué)者以特定的歷史背景為依托，研究特定歷史時期的公共政策創(chuàng)新。如胡寧生的《體制轉(zhuǎn)軌過程中公共政策創(chuàng)新的主要影響因素》（2003）、《體制轉(zhuǎn)軌階段公共政策創(chuàng)新特點分析》（2003）、《體制轉(zhuǎn)軌過程中公共政策創(chuàng)新的實現(xiàn)機(jī)制》（2004）和《社會轉(zhuǎn)型時期公共政策創(chuàng)新模式研究》（2010），嚴(yán)榮的《轉(zhuǎn)型背景下政策創(chuàng)新的擴(kuò)散與有限理性學(xué)習(xí)》（2008），卞蘇徽的《入世背景下的公共政策創(chuàng)新》等。

六、簡評

通過對我國公共政策創(chuàng)新研究現(xiàn)狀的大致梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的研究成果為我們理解和研究公共政策創(chuàng)新提供了非常有益的理論基礎(chǔ)和研究視角，但與此同時，現(xiàn)有的研究也存在一定的不足和局限性。

首先，筆者以為，關(guān)于我國公共政策創(chuàng)新的現(xiàn)有研究大多傾向于宏觀的理論研究，包括公共政策創(chuàng)新的概念界定、理論內(nèi)涵、分類標(biāo)準(zhǔn)以及影響因素等，即使提出一些政策創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑，也不過是些“不疼不癢”的提法，比如觀念的更新、技術(shù)的跟進(jìn)、體制的變革、機(jī)制的創(chuàng)新等等，而具體到如何落實的層面，研究甚少。理論研究是為實踐活動服務(wù)的，脫離了實踐的理論研究必然是空洞的、站不住腳的。所以，筆者認(rèn)為今后的公共政策創(chuàng)新研究應(yīng)該更多地關(guān)注一下微觀方面的實踐研究。

其次，筆者以為，當(dāng)前我國公共政策創(chuàng)新研究的理論路徑明顯側(cè)重于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和生態(tài)學(xué)等學(xué)科的理論視角，而公共政策學(xué)作為一門以解決公共問題為目標(biāo)的學(xué)科，其研究方法必然是多樣的。所以，筆者認(rèn)為在對公共政策創(chuàng)新的研究過程中，應(yīng)該從多學(xué)科視角入手，不斷發(fā)掘社會學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)以及計算機(jī)科學(xué)等學(xué)科對公共政策創(chuàng)新研究的影響。

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（責(zé)任編輯 李保林）

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1671-3842（2014）06-0146-03

聶國良（1987－），男，漢族，山西寧武人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院。

2014-05-21