王紅花

(鹽城市博物館，江蘇 鹽城 224000)

陳毅在《華中六年工作總結(jié)報(bào)告》中指出：“財(cái)經(jīng)工作，華中費(fèi)用歷來全部取之于民，所依靠者，第一項(xiàng)以公糧為大宗，第二項(xiàng)稅收，第三項(xiàng)田賦?！盵1]1081鹽阜區(qū)行政公署主任曹荻秋在《鹽阜區(qū)兩年來財(cái)經(jīng)工作總結(jié)及今后工作方針》中也說：“我們財(cái)政上的最大收入是公糧，而不是土地稅和貨物稅?！盵2]289可見，公糧對根據(jù)地財(cái)政的貢獻(xiàn)是首屈一指的。蘇北軍區(qū)財(cái)糧擴(kuò)大會議規(guī)定了鹽阜區(qū)特別費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)，阜東、阜寧小麥7000斤，射陽、淮安、漣東、鹽東、建陽小麥5500斤，濱海小麥4000斤，鹽城大米6000斤，直接以糧食來結(jié)算。在抗戰(zhàn)后期，為緩解物價(jià)飛漲對鹽阜區(qū)部隊(duì)、機(jī)關(guān)生活質(zhì)量的沖擊，糧食取代菜金成為硬通貨。在硝煙彌漫的抗日戰(zhàn)爭年代，糧食扮演著不可或缺的角色，其戰(zhàn)略重要性不言而喻。筆者試著從館藏文物和相關(guān)研究的角度，探討鹽阜區(qū)的糧食政策，以求教于方家。

一、糧食工作概述

1．糧食的征收。在鹽阜區(qū)行政公署(以下簡稱行署)成立前，鹽阜區(qū)抗日根據(jù)地剛開辟不久，由于群眾基礎(chǔ)薄弱，軍財(cái)經(jīng)部主要開展的是借糧工作。通過宣傳動員，向大戶借糧或請求捐糧以解決燃眉之急。但令人始料未及的是，后來許多地方由此發(fā)展為一般普遍的運(yùn)動，并產(chǎn)生了不良社會影響?！度A中局關(guān)于鹽阜區(qū)借糧斗爭經(jīng)驗(yàn)》中總結(jié)道，(被借者)對我黨表示不滿并引起富農(nóng)的生產(chǎn)之降低，中農(nóng)不安之危險(xiǎn)；把農(nóng)救作為借糧斗爭的領(lǐng)導(dǎo)中心也是不策略的，可以使地主利用來分裂農(nóng)民群眾；許多地方分配借糧，不是以缺糧多少為標(biāo)準(zhǔn)，有部分游民借到糧食后分發(fā)賭博之發(fā)生；借糧斗爭中普遍缺少一種說服工作，有的甚至發(fā)展成為故意硬斗。因此，華中局提倡發(fā)動春耕，提高生產(chǎn)來解決春荒缺糧問題[3]68。行署成立后，規(guī)定公糧分夏、秋兩季征收，并先后制訂了1942年《鹽阜區(qū)夏季公糧征收條例》、《秋季公糧公草征收條例》，1943年《鹽阜區(qū)夏季救國公糧公草征收條例》、《秋季公糧公草征收條例》，1944年《鹽阜區(qū)夏季救國公糧公草及上忙土地稅甲種征收條例》、《秋季救國公糧公草及下忙土地稅甲種征收條例》，1944年《鹽阜區(qū)夏季救國公糧公草及上忙土地稅乙種征收條例》、《秋季救國公糧公草及下忙土地稅乙種征收條例》，1945年《鹽阜區(qū)夏季救國公糧公草及上忙土地稅甲種征收條例》。除常規(guī)征收外，還存在下面兩種特殊征收形式。(1)預(yù)征。1944年5月25日，行署頒布《預(yù)征本年度夏季公糧辦法綱要》。綱要明確指出，預(yù)征公糧的范圍應(yīng)集中在兩個區(qū)，不必普遍預(yù)征；預(yù)征公糧的對象，可根據(jù)去年之田畝清冊向20畝以上之業(yè)主預(yù)征；預(yù)征公糧的手續(xù)，政府出給業(yè)主預(yù)征收據(jù)，收執(zhí)由縣印發(fā)，規(guī)定為二聯(lián)單，一聯(lián)存根，一聯(lián)交業(yè)主收執(zhí)，須政府正式用印。本次預(yù)征公糧的數(shù)量為190萬斤。1944年6月18日，行署又向各縣預(yù)征公糧502萬斤。(2)突擊征收。1944年2月26日，鹽城縣政府訓(xùn)令指出，因征收遲滯，后方大量提運(yùn)，稅源收入減少，歷屆糧草陳賬積壓不清，造成本縣財(cái)糧恐慌，而本縣之給養(yǎng)、夏衣、彈藥均仰給于此，各項(xiàng)開支浩大，入不敷出，若不設(shè)法補(bǔ)救，則全縣之供給將成極大困難，現(xiàn)除號召厲行節(jié)約、執(zhí)行制度外，特規(guī)定自即日起至3月底前，為舊公糧突擊征收及陳賬結(jié)清時期，望各區(qū)負(fù)責(zé)人下定決心，完成125萬斤稻子的征收任務(wù)。前半月以征糧、收代金為主，后半月以結(jié)賬為主，在結(jié)賬中催征尾欠，結(jié)清陳賬以1943年夏秋兩季賬目為主?？v觀鹽阜抗戰(zhàn)史，鹽阜區(qū)糧食征收大致經(jīng)過三種標(biāo)準(zhǔn)：(1)按田畝多少累進(jìn)征收；(2)按田畝每口所得實(shí)際收獲量分等累進(jìn)征收；(3)按田畝每口平均收獲量多少來分級征收。其中以田畝多少累進(jìn)征收最為普遍和持久。

2．糧食的運(yùn)輸。由于各地區(qū)糧食產(chǎn)量不同、品種有別以及需求影響，糧食的區(qū)域運(yùn)輸和總體調(diào)濟(jì)就顯得很有必要。(1)運(yùn)輸主體的規(guī)定。為協(xié)調(diào)好軍政民關(guān)系，保證其工作各有側(cè)重，《鹽阜區(qū)公糧支付保管暫行辦法》規(guī)定：敵占區(qū)，軍政共同負(fù)責(zé)，即政府負(fù)責(zé)派干部征收集中，軍隊(duì)負(fù)責(zé)掩護(hù)運(yùn)輸；游擊區(qū)(建陽、鹽城)，軍政與群眾團(tuán)體共同負(fù)責(zé)，組織突擊隊(duì)爭取時間迅速征收，迅速向安全地區(qū)搬運(yùn)；中心區(qū)，公糧公草囤積地點(diǎn)在駐地三十里以內(nèi)者，由駐軍自己負(fù)責(zé)運(yùn)輸，在三十里以上者，由政府雇用民夫運(yùn)到軍隊(duì)指定地點(diǎn)。(2)運(yùn)輸順序的規(guī)定。為減少我邊區(qū)及游擊區(qū)公糧公草之損失與保持我中心地區(qū)之公糧公草起見，確保我區(qū)全年糧草之足夠供應(yīng)為要，1943年6月12日行署與三師八旅聯(lián)合通令，特規(guī)定在鹽阜區(qū)內(nèi)任何主力與地方軍及地方黨政民機(jī)關(guān)自7月1日起，首先領(lǐng)用與搬運(yùn)邊區(qū)及游擊區(qū)之公糧公草。行署財(cái)經(jīng)處首先發(fā)給各部隊(duì)機(jī)關(guān)在其活動地區(qū)之邊區(qū)與游擊區(qū)之公糧公草，各部隊(duì)機(jī)關(guān)應(yīng)派其本部隊(duì)開入該活動地區(qū)之邊區(qū)與游擊區(qū)搬運(yùn)糧草，如該部隊(duì)機(jī)關(guān)不便將邊區(qū)與游擊區(qū)之公糧公草搬出者，則將其本部隊(duì)開入該邊區(qū)與游擊區(qū)就地食用。1943年6月15日緊急通知又補(bǔ)充，財(cái)經(jīng)處簽發(fā)的撥糧撥草通知書到達(dá)各縣(區(qū))時，各縣(區(qū))必須按照各該縣(區(qū))之情況，盡先簽發(fā)近敵區(qū)(鄉(xiāng))或游擊區(qū)(鄉(xiāng))之撥糧撥草通知書。前往搬運(yùn)與食用糧草之部隊(duì)除食用外必須各帶能載一二十斤之米袋滿載而回。(3)糧食調(diào)度后運(yùn)規(guī)定。為實(shí)現(xiàn)糧食縣縣間調(diào)濟(jì)，1943年6月15日緊急通知還規(guī)定：射陽縣除供給本縣黨政軍外，尚須撥給師直屬隊(duì)、二十三團(tuán)一部或二十四團(tuán)一部，倘仍有余，由財(cái)經(jīng)處負(fù)責(zé)派員后運(yùn)。阜寧、阜東二縣在目前一律不準(zhǔn)動支，阜東一區(qū)之公糧應(yīng)全部或極大部分向東后運(yùn)，該二縣目前所要糧食指定向淮安、漣東、濱海搬運(yùn)。建陽本縣目前須向鹽城搬運(yùn)一部分糧食或就地食用之。1943年9月15日，鹽阜區(qū)行政公署指令對鹽城糧食運(yùn)至鹽東、建陽糧食運(yùn)至阜寧、射陽糧食運(yùn)至阜東、漣東、淮安的數(shù)目、路線、期限都作了詳細(xì)分解。在鹽城縣糧食運(yùn)輸證明書中，對運(yùn)輸糧食種類、起迄地點(diǎn)、時效都作了具體規(guī)定。(4)糧食運(yùn)銷規(guī)定。為促進(jìn)糧食內(nèi)部流通，行署重視對糧食運(yùn)銷的管理。1943年7月，《鹽阜區(qū)糧食運(yùn)銷管理辦法》規(guī)定：本行政區(qū)糧食在本行政區(qū)境內(nèi)可自由運(yùn)銷，為便于沿線檢查，須履行一定手續(xù)。如封鎖鄉(xiāng)暨對我政權(quán)完糧納稅之?dāng)硞螀^(qū)接敵區(qū)，可由各該縣工商局會同縣或區(qū)政府，根據(jù)各該鄉(xiāng)區(qū)人口及糧食產(chǎn)量估計(jì)缺糧數(shù)量，準(zhǔn)各該鄉(xiāng)區(qū)人民在該數(shù)量以內(nèi)，憑各該區(qū)鄉(xiāng)之鄉(xiāng)長證明文件運(yùn)銷之。商販運(yùn)銷糧食須出具保證書，繳納保證金，領(lǐng)取當(dāng)?shù)毓ど叹值膬?nèi)銷證。在有效期內(nèi)運(yùn)往銷地，后經(jīng)工商局查驗(yàn)后，收回內(nèi)銷證，返還保證書或保證金[4]349。9月27日行署通令又補(bǔ)充，糧食過剩地區(qū)(鹽城)準(zhǔn)出口換貨，可免稅，但具體實(shí)施由行署財(cái)經(jīng)處決定，各縣不能自行做主，射陽、漣東、淮安、阜東嚴(yán)禁糧食出口。

3．糧食的保管。鹽阜區(qū)糧食的保管大致經(jīng)過了從集中到分散、從集體到個體的保管歷程?！尔}阜區(qū)公糧支付保管暫行辦法》規(guī)定，糧食處將大部分公糧發(fā)給軍隊(duì)和政府機(jī)關(guān)分散保存，糧食處本身保存一部分以備急用。即軍部有軍部糧庫，地方有地方糧庫，甚至一較大單位也都有它的糧庫。這種多庫制的保管方法，其弊端是糧食的統(tǒng)一支配困難，且空子太多，浪費(fèi)太大。1943年，隨著戰(zhàn)爭形勢的逐步好轉(zhuǎn)和群眾工作的深入開展，開始推行藏糧于民政策，同時為避免糧食的浪費(fèi)與損失，實(shí)行專人負(fù)責(zé)制，以鄉(xiāng)長或副鄉(xiāng)長之中一人來專管公糧[2]291。1944年，《鹽阜區(qū)公糧公草保管支付辦法》要求，公糧公草保管應(yīng)盡量利用掩護(hù)方法，如進(jìn)行夾墻偽裝等辦法；盡量利用邊遠(yuǎn)偏僻及民情較好之村莊；公糧保管戶，其保管數(shù)額不得超過一千五百斤；在敵情嚴(yán)重或環(huán)境安全之區(qū)鄉(xiāng)，可依上列規(guī)定酌量增減之。并要求，保存戶接收公糧保存時，必須親自負(fù)責(zé)過秤驗(yàn)收，并防止腐爛折耗，倘有滲雜潮濕，保管戶有拒收之權(quán)。保管戶對所保管之糧食，必須適當(dāng)翻曬并防止鼠耗雞耗，以免不必要之損失。如確因人力所不能防之外力而遭受損失，則須經(jīng)鄉(xiāng)長或群眾團(tuán)體之證明方能報(bào)銷。并嚴(yán)厲警告，保管戶謊報(bào)折耗及損失，一經(jīng)查明屬實(shí)，或被檢舉出來，則應(yīng)受謊報(bào)數(shù)字一倍至五倍之罰糧。如因檢舉而發(fā)覺謊報(bào)，則檢舉人可得罰糧之半數(shù)提獎。這種保管方法的好處是比較隱蔽，同時減少運(yùn)輸成本，節(jié)省人力，便利游擊隊(duì)伍就地取糧，也有利于營造出患難與共的軍政民關(guān)系。由于戰(zhàn)時機(jī)關(guān)的不斷轉(zhuǎn)移、反掃蕩中存根遺失以及糧食干部之頻繁調(diào)動等原因，存在無人過問、無人提取之糧草發(fā)生霉?fàn)€之現(xiàn)象。1943年8月23日行署緊急通知，責(zé)成區(qū)鄉(xiāng)政府切實(shí)配合群眾團(tuán)體進(jìn)行調(diào)查登記，如已霉?fàn)€或開始霉?fàn)€者，則由區(qū)署酌情變賣。所有調(diào)查登記之公糧，必須呈報(bào)縣府轉(zhuǎn)呈行署聽候處理，不得私自留用。1943年11月30日行署再次通知，為獎勵調(diào)查存糧，凡無人過問、無人提取之去年存糧，如調(diào)查后變賣，可將此項(xiàng)之款改善縣區(qū)軍政人員伙食，但必須由區(qū)報(bào)縣，由縣報(bào)行署后，統(tǒng)一支配，不能先自支用。1944年上半年，行署及時發(fā)起全區(qū)查結(jié)存糧存草運(yùn)動，實(shí)施主體為各級政府、群眾團(tuán)體、社會人士，對存糧存草分主力糧草、地方糧草、存糧存草三種形式造具報(bào)表，填寫保存戶姓名、糧草種類、數(shù)量及轉(zhuǎn)移地點(diǎn)。并明確要求，接收鄉(xiāng)須選可靠保存戶，每戶保存量不得超過三千斤或五千斤。如企圖吞沒，一經(jīng)查出，除交出存糧存草外，還需要罰百分之二十。如系檢舉，罰糧給檢舉人。應(yīng)余數(shù)量與現(xiàn)存數(shù)量如果不符，如屬貪污失職，令保存戶補(bǔ)償，補(bǔ)償時須按原保存戶之家庭經(jīng)濟(jì)狀況，或全部賠償，或部分賠償。另外值得一提的是，為擴(kuò)大政治影響及爭取敵占區(qū)附近之民眾，《鹽阜區(qū)糧食運(yùn)銷管理辦法》還規(guī)定，敵偽區(qū)糧食準(zhǔn)運(yùn)入本區(qū)境內(nèi)保存，但須向縣區(qū)政府登記，其糧食所有人如欲運(yùn)回食用時，經(jīng)登記該糧食的縣區(qū)政府出具證明書，仍準(zhǔn)運(yùn)出。[4]350

4．糧食的支付。為保證鹽阜區(qū)糧草供給，防止公糧貪污浪費(fèi)，出臺了如下支付制度：(1)統(tǒng)籌統(tǒng)支的預(yù)決算制度。1942年《鹽阜區(qū)公糧支付保管暫行辦法》明文規(guī)定：本區(qū)各機(jī)關(guān)部隊(duì)之預(yù)決算必須由鹽阜區(qū)最高軍事首長批準(zhǔn)。預(yù)算在前月二十日前造送，決算在下月五號前造送，并附具現(xiàn)有人員之花名冊。凡屬生產(chǎn)合作及經(jīng)營商業(yè)之部門今后不得領(lǐng)食公糧。會議及開辦各種訓(xùn)練班應(yīng)事先造報(bào)預(yù)算，經(jīng)核準(zhǔn)后方許支取糧食。為提高工作效率，1943年《鹽阜區(qū)各機(jī)關(guān)部隊(duì)經(jīng)領(lǐng)公糧公草暫行辦法》規(guī)定，領(lǐng)取公糧及預(yù)決算分系統(tǒng)進(jìn)行：三師直屬隊(duì)及其附屬部隊(duì)與機(jī)關(guān)由師供給部向行政公署財(cái)經(jīng)處統(tǒng)一領(lǐng)取；八旅直屬隊(duì)及其所轄各兵團(tuán)由八旅供給部向行署財(cái)經(jīng)處領(lǐng)??；鹽阜區(qū)一級黨政機(jī)關(guān)按其行動與伙食單位向行署財(cái)經(jīng)處統(tǒng)一領(lǐng)??；屬于各縣之機(jī)關(guān)部隊(duì)及休養(yǎng)員，其糧草由各該縣政府向行署財(cái)經(jīng)處統(tǒng)一領(lǐng)取。并對預(yù)決算的報(bào)送時間略作調(diào)整：前列四個系統(tǒng)均須按月向行署財(cái)經(jīng)處造送預(yù)算書，該預(yù)算書于上一月十五日前后三日送到財(cái)經(jīng)處初核，轉(zhuǎn)呈鹽阜區(qū)軍政最高負(fù)責(zé)首長核準(zhǔn)后，即由財(cái)經(jīng)處填給撥糧撥草通知書，向指定縣份提取。如不按時造送預(yù)算書，財(cái)經(jīng)處即可拒撥糧草。前列四個系統(tǒng)均須按月向財(cái)經(jīng)處造送公糧公草決算，該決算書至遲須于下一月十五日前后三日，再給予下一月之公糧公草之全部，至少可停發(fā)其未經(jīng)決算之部份。[2]3621944年6月17日，行署通知重新規(guī)定，自1944年7月1日起，行署及直屬與各縣黨政民機(jī)關(guān)編造預(yù)算及花名冊送財(cái)經(jīng)處轉(zhuǎn)財(cái)委會核發(fā)糧草；各縣縣區(qū)隊(duì)及修養(yǎng)所、修械所編造預(yù)算及花名冊徑向軍分區(qū)核領(lǐng)；主力各兵團(tuán)編造預(yù)算及花名冊向三師供給部核發(fā)。1944年《鹽阜區(qū)公糧公草保管支付辦法》再作調(diào)整：各縣地方部隊(duì)(包括區(qū)隊(duì))按月編造預(yù)算呈送軍分區(qū)區(qū)司令部，領(lǐng)取鹽阜區(qū)行政公署糧草提取證；主力部隊(duì)，由該旅編造預(yù)算呈送三師師部，領(lǐng)取鹽阜區(qū)行政公署糧草提取證；地方黨政民各機(jī)關(guān)，由縣政府編造預(yù)算呈送行政公署，領(lǐng)取糧草提取證；行署直屬機(jī)關(guān)，按月編造預(yù)算，向財(cái)經(jīng)處領(lǐng)取糧草提取證。1944年7月26日，《鹽阜區(qū)行政公署關(guān)于供給訓(xùn)令》對經(jīng)常性和臨時性預(yù)算區(qū)別對待：各縣各部門按月經(jīng)常性之糧草預(yù)算，須于上月二十日前造送財(cái)經(jīng)處，其決算限下月十日前造送財(cái)經(jīng)處。臨時性之財(cái)糧支出預(yù)算，限于擬動用前十日與用去后五日造報(bào)。[4]196(2)飯票制度和供給證制度。飯票制度：1942年頒布的《公糧支付保管暫行辦法》規(guī)定，飯票只限軍隊(duì)及區(qū)級以上政府出發(fā)往來使用，其他不論鄉(xiāng)保公所、抗屬與群眾持有飯票予以沒收。在1943年行署關(guān)于恢復(fù)與重新確立各種制度的決定中，飯票制度被取消，客飯實(shí)報(bào)實(shí)銷。1944年4月18日的行署通知決定，凡軍隊(duì)、地方及一切脫離生產(chǎn)人員往來行動一律執(zhí)行飯票制度，不得報(bào)銷客飯。1944年6月17日的通知規(guī)定，行署及各縣和主力部隊(duì)自行印制的飯票自7月1日起一律作廢，改用財(cái)委會統(tǒng)一印制的飯票。1944年7月26日，鹽阜區(qū)行政公署關(guān)于供給訓(xùn)令指出，各縣各部門對享受公糧公草待遇之來客，一律須索取飯票菜金，方得供給飯食，如來客忘帶飯票，則請其具立現(xiàn)金借條。[4]200供給證制度：供給證為鹽阜區(qū)黨政軍機(jī)關(guān)人員領(lǐng)取菜金、公糧、公草、津貼等唯一憑證，全鹽阜區(qū)一律通用，無此證者，不得領(lǐng)取以上東西。領(lǐng)物時須經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人蓋章后方為有效。本證如有遺失，應(yīng)即呈請作廢，但必須有二人以上證明，經(jīng)負(fù)責(zé)首長批準(zhǔn)后才能補(bǔ)發(fā)。持證人調(diào)動工作時，本證必須隨身攜帶，各機(jī)關(guān)不得扣留。執(zhí)證人不得在本證上涂改數(shù)量或日期，否則應(yīng)受紀(jì)律處分。(3)號碼制度。鹽阜區(qū)行政公署關(guān)于供給訓(xùn)令指出，供給證制度與飯票制度由于執(zhí)行之不認(rèn)真努力以及制度本身之若干缺點(diǎn)，收效并不大，決定自1944年8月份起，實(shí)行號碼制度。一人一號，由各縣財(cái)經(jīng)科統(tǒng)一編定，憑號向公家領(lǐng)取糧草等。各人之號碼姓名，不論工作如何調(diào)動，非經(jīng)行署特殊批準(zhǔn)，不許更改[4]196-201。

綜上所述，在時局動蕩的戰(zhàn)爭環(huán)境下，鹽阜區(qū)的糧食政策不是一成不變的，而是處在不斷調(diào)整和完善中。這一方面是順應(yīng)形勢的千變?nèi)f化，另一方面是與時俱進(jìn)，不斷修正和彌補(bǔ)工作中的一些不足和缺陷。

二、群眾路線政策

眾所周知，公糧取之于民。行署主任曹荻秋曾說：“我們財(cái)經(jīng)工作的基礎(chǔ)是建筑在廣大群眾身上的，不依靠廣大群眾我們財(cái)經(jīng)工作是無法建立起來的。”[2]281因此，糧食工作是黨的群眾路線的集中體現(xiàn)。宋公堤的成功修筑，為我黨贏得了良好的政治口碑，奠定了廣泛的群眾基礎(chǔ)，為以后黨的各項(xiàng)工作的開展做了很好的準(zhǔn)備和鋪墊。著名的文化人阿英在調(diào)查走訪宋公堤后，情不自禁的謳歌道：“蘇北干臣重，淮東障海功。生靈數(shù)百萬，翹首仰英風(fēng)?！盵5]糧食工作中的群眾路線主要體現(xiàn)在以下四方面。

1．相關(guān)工作，依靠群眾?！吨醒腙P(guān)于深入群眾工作的決定》早就指明了方向：“共產(chǎn)黨只有進(jìn)一步依靠群眾，深入群眾工作，才能克服當(dāng)前時局的危機(jī)，爭取抗戰(zhàn)的勝利，并在可能發(fā)生的不利于黨與抗戰(zhàn)的突然事變中，不使黨與抗戰(zhàn)遭受意外的損失?！盵3]1只有依靠群眾，讓廣大群眾參政議政，才能取信于民，并在此過程中，吸收積極分子進(jìn)入黨的隊(duì)伍，不斷壯大抗戰(zhàn)力量。(1)清查田畝。前文已說到，鹽阜區(qū)糧食征收工作主要以田畝多少為依據(jù)，因此清查田畝勢在必行。1942年2月21日，鹽阜區(qū)行政公署特頒布《鹽阜區(qū)清查田畝暫行辦法》，成立區(qū)清查田畝委員會、鄉(xiāng)清丈田畝委員會、保清查田畝委員會等各級臨時委員會，以保證清查工作的順利開展。到5月份，基本完成鹽阜八縣的地畝清查。清查的結(jié)果是增加田畝200余萬畝，比以前約增40%的數(shù)量，廢除了原有的冊書、糧吏，為下一步征收公糧提供了可靠的依據(jù)。我們依靠的就是民主政治的嚴(yán)明、活潑，辦事敏捷頂真，特別是依靠民主政治之廣大的群眾基礎(chǔ)[3]428。(2)征收公糧。1942年5月，鹽阜區(qū)行政公署頒布《市鄉(xiāng)政府暫行組織法》，規(guī)定市鄉(xiāng)行政委員會之下，按各鄉(xiāng)實(shí)際情形之需要，設(shè)立經(jīng)常委員會和臨時委員會協(xié)助其工作。公糧委員會即為經(jīng)常委員會，其任務(wù)是宣傳人民合理負(fù)擔(dān)原則，執(zhí)行政府所頒布辦法，助理征收公糧；計(jì)劃收藏與管理公糧，保證公糧不致?lián)p壞，并不得有貪污吞沒公糧行為；遵照上級政府所發(fā)支付公糧，憑證支付公糧；在市鄉(xiāng)長指示下動員民夫運(yùn)送公糧；執(zhí)行政府禁糧出口法令，以免糧食資敵。[2]403以鹽城縣第五區(qū)為例，其管轄的鄉(xiāng)財(cái)糧委員會委員成份構(gòu)成為：貧農(nóng)15%、中農(nóng)20%、富農(nóng)5%、地主5%、知識分子35%、黨員20%。(3)復(fù)查田畝。由于以田畝多少累進(jìn)征收公糧存在不少弊端，如土質(zhì)好壞不一，田畝相同，但人口不同等，為全區(qū)300百萬人口之合理負(fù)擔(dān)，行署決定實(shí)行田畝每口平等收獲量累進(jìn)征收。1943年12月20日，鹽阜區(qū)行政公署為此頒布《土地復(fù)查及戶口登記暫行辦法》，鹽阜各地相繼成立土地復(fù)查暨戶口登記委員會，開展此項(xiàng)工作。鄉(xiāng)查委會，作為復(fù)查的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并組織反隱瞞斗爭。1944年1月底至4月底，是政府突擊復(fù)查土地工作時間，列為中心工作之一。盡管在抗戰(zhàn)勝利前，復(fù)查田畝工作沒能全部完成，但此辦法對鼓勵民眾增加生產(chǎn)、改善民眾生活、穩(wěn)固根據(jù)地政府財(cái)政起到了引領(lǐng)和促進(jìn)作用。

2．政策引導(dǎo)，為了群眾。(1)合理負(fù)擔(dān)原則。公糧是民眾的主要負(fù)擔(dān)，也是政府的主要收入，征收如不合理，就會影響民眾與政府的關(guān)系，影響根據(jù)地整個事業(yè)的建設(shè)。為處理好抗戰(zhàn)與人民切身利益的關(guān)系，民主政府一直提倡合理負(fù)擔(dān)原則。以鹽阜區(qū)夏季公糧的征收為例，起征點(diǎn)由三畝提高為四畝，免交公糧人數(shù)增多。稅率1942年以5斤為起點(diǎn)，1943年至1945年以3.5斤為起點(diǎn)，較之1942年人民的負(fù)擔(dān)要減少20%，整體呈逐年遞減之勢。公糧累進(jìn)率1942年定為7級，1943年改為8級，1944年改為12級，1945年改為14級，劃分得越來越細(xì)，其累進(jìn)率也定得更合理，貧農(nóng)、中農(nóng)、富農(nóng)、中小地主與大地主負(fù)擔(dān)區(qū)別開來，并呈逐漸上升之勢。1944年各級田畝的起派數(shù)皆與1943年不同，一般皆減少一、二畝。主要針對1943年某些業(yè)主故意隱報(bào)一、二畝或故意化名陳報(bào)或典出一、二畝田，使自己少累進(jìn)一級逃避合理負(fù)擔(dān)，這樣變更使這些投機(jī)取巧者無洞可鉆，對一般人的負(fù)擔(dān)也就更合理了。[4]277(2)政策減免。公糧征收條例實(shí)施后，其結(jié)果并不盡如人意，因?yàn)辂}阜區(qū)的全戶口中仍有62%為貧農(nóng)，他們只占有全土地的百分之22%，他們的生活還不能足食[6]333。因此，在1944年擠補(bǔ)尾欠中，對1943年度以前各季未征之公糧，大多為貧窮戶，且為時已久，政府為照顧人民負(fù)擔(dān)起見，除力能負(fù)擔(dān)、故意拖延不繳之戶主仍應(yīng)追繳外，其余一律豁免。如確為貧苦抗屬，或連年糧稅亦難負(fù)擔(dān)者，在突擊擠補(bǔ)期間，則不宜過分?jǐn)D補(bǔ)，此項(xiàng)尾欠，報(bào)行署核銷。游擊區(qū)邊區(qū)公糧則酌予減免。(3)民夫的使用。為避免部隊(duì)軍運(yùn)濫請民夫，浪費(fèi)民力，1944年2月15日行署通知規(guī)定，今后部隊(duì)必須持有請夫證才能雇請民夫，但戰(zhàn)時不在此例。請民夫須有團(tuán)(或總隊(duì))以上的政治機(jī)關(guān)及使用部隊(duì)首長蓋章，才能生效。請民夫以三十里為半天，六十里為一天計(jì)算，三十里路除供給吃飯外，給玉米二升，六十里給玉米四升，以此類推。并要求對民夫必須態(tài)度和藹。(4)幫扶解困。為增加生產(chǎn)，救濟(jì)失業(yè)，充實(shí)抗戰(zhàn)力量，1942年9月25日頒布鹽阜區(qū)墾荒條例(草案)，荒地分為公荒、私荒、生荒、熟荒，公荒由政府分配給抗屬、難民、貧農(nóng)開墾，免糧稅五年，由區(qū)署發(fā)給承墾證。私荒開墾后政府在三年內(nèi)不增加其公糧及土地稅以資獎勵。生荒，承墾人開墾后四年內(nèi)不納地租。熟荒，承墾人開墾后當(dāng)年能播種收益，第一年繳百分之五的地租，以后逐年增加，但不得超過百分之三十。墾荒資金以墾戶自籌為原則，必要時墾戶可向政府借貸，但借貸額不得超過每畝墾費(fèi)的五分之一。貸款以一年為限，分兩期償還。1942年至1944年，鹽阜區(qū)新墾荒地就達(dá)100多萬畝。[7]行署財(cái)經(jīng)處長駱耕漠在《鹽阜區(qū)農(nóng)村的巨變》中指出：“蘇北鹽阜區(qū)自抗日民主政權(quán)成立以來，貧農(nóng)、中農(nóng)、富農(nóng)所有土地逐漸增加。農(nóng)民不是相繼破產(chǎn)為貧農(nóng)和農(nóng)村無產(chǎn)階級，而是相繼上升為中農(nóng)與富農(nóng)，地主高利貸及商業(yè)資本家的土地兼并現(xiàn)象是被停止了，甚至他們原來所集中操縱的土地，也漸趨分散，他們在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的地位和比重是低落下來了。”[6]331廣大群眾生活得到改善，必然更加擁護(hù)和支持政府的各項(xiàng)工作。

3．發(fā)展生產(chǎn)，密切聯(lián)系群眾。在敵后抗戰(zhàn)中，軍事上的破壞和戰(zhàn)爭的消耗是顯而易見的，勞動力減少，土地出產(chǎn)量減弱，商品運(yùn)銷停滯，物價(jià)高漲，生產(chǎn)力水平下降。針對此種狀況，為了使抗戰(zhàn)能堅(jiān)持下去，就必須千方百計(jì)發(fā)展生產(chǎn)，自力更生，自給自足。發(fā)展生產(chǎn)是黨中央十大政策之一。陳毅在鹽阜區(qū)反“掃蕩”結(jié)束后就明確指示三師：“把發(fā)展生產(chǎn)作為解決部隊(duì)物質(zhì)困難，克服根據(jù)地經(jīng)濟(jì)困難，提高群眾情緒，鞏固與發(fā)展群眾組織的一個中心環(huán)節(jié)?！盵1]469我黨還通過發(fā)展生產(chǎn)運(yùn)動，團(tuán)結(jié)根據(jù)地各階層群眾，完成基層政權(quán)的改造工作，使各根據(jù)地從各方面得到進(jìn)一步的鞏固和發(fā)展[8]22。鑒于此，在各級黨委的號召下，鹽阜區(qū)掀起了生產(chǎn)大熱潮，一方面幫助群眾生產(chǎn)、收糧，實(shí)施政策激勵；另一方面為減輕人民負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)與根據(jù)地人民的血肉聯(lián)系，共同堅(jiān)持今后更殘酷斗爭，鹽阜區(qū)各級機(jī)關(guān)、部隊(duì)也身體力行，積極投身到大生產(chǎn)運(yùn)動中去。(1)幫助生產(chǎn)。1944年3月25日地委關(guān)于生產(chǎn)運(yùn)動的指示，著重北面各縣；4月3日，關(guān)于生產(chǎn)運(yùn)動的補(bǔ)充通知，著重南面各縣，包括建陽、射陽、鹽城、鹽東。號召各縣委應(yīng)不放棄目前的有利時機(jī)，親自深入下鄉(xiāng)，幫助群眾解決生產(chǎn)困難，指導(dǎo)群眾組織勞動互助小組。凡各縣委親自下鄉(xiāng)，深入群眾，組織群眾春耕生產(chǎn)與勞動互助，各縣可另貸50萬元。(2)幫助收糧。1944年5月18日，鹽阜地委關(guān)于幫助群眾夏收的通知規(guī)定，在未進(jìn)行收割之前，應(yīng)調(diào)查各伙食單位駐在地之抗屬、缺乏勞動力之公務(wù)人員、貧農(nóng)等，抗屬有優(yōu)先權(quán)，其次為公務(wù)員，再次為貧農(nóng)。在幫助夏收過程中，應(yīng)發(fā)動群眾組織、收割換工小組、夏耕夏種換工小組等各種勞動互助組織以組織群眾，增進(jìn)群眾生產(chǎn)力量。[4]407(3)獎勵生產(chǎn)。1943年，行署頒布《鹽阜區(qū)生產(chǎn)獎勵辦法》，對那些改善生產(chǎn)辦法獲得豐收的農(nóng)戶，經(jīng)政府評定后，分別贈予鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)勞動英雄、區(qū)農(nóng)業(yè)勞動英雄、縣農(nóng)業(yè)勞動英雄等榮譽(yù)稱號，并分別予以三百元、五百元、八百元以上之物資獎勵。對那些收獲或生產(chǎn)量打破紀(jì)錄的公私人員，經(jīng)所在地政府或所屬機(jī)關(guān)評定后，均得贈以該地區(qū)或該機(jī)關(guān)之勞動英雄稱號，并分別予以三百元、五百元、八百元以上之物資獎勵。對那些受敵偽蹂躪、生產(chǎn)力被破壞之地區(qū)，由當(dāng)?shù)卣耸縿訂T號召，迅速恢復(fù)生產(chǎn)，繼續(xù)堅(jiān)持斗爭，避免造成災(zāi)荒，不使廣大人民流離失所者，經(jīng)上級政府查明后，當(dāng)予以特別榮譽(yù)及一千元以上的物質(zhì)獎勵。對那些能從生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)中改善生產(chǎn)方法，對全區(qū)生產(chǎn)有極大貢獻(xiàn)者，當(dāng)給予特別榮譽(yù)及一千元以上的物質(zhì)獎勵。[2]360-361在獎勵政策的激勵和推動下，鹽阜大地涌現(xiàn)出一批勞動英雄和模范。1944年12月27日，鹽阜區(qū)第一次生產(chǎn)活動積極分子大會在阜寧施莊召開，會議選舉了首屆鹽阜區(qū)勞動英雄3人，分別為阜寧張福成、漣東劉耀俊、鹽城王福祥，選出勞動模范13人，并選出阜寧小胡莊、鹽城洪家莊、戚家莊為一等模范村。(4)機(jī)關(guān)生產(chǎn)。1944年1月29日蘇北區(qū)黨委關(guān)于地方黨政機(jī)關(guān)生產(chǎn)的通知要求，自陰歷5月1日起，各級地方黨政民機(jī)關(guān)除由公家發(fā)給食油食鹽外，菜金一律停發(fā)[4]37。1944年5月22日行署通知指出，機(jī)關(guān)生產(chǎn)暫分兩種，一種為種菜、種糧食，一種為榨油、軋米、開磨坊等，規(guī)定各縣機(jī)關(guān)生產(chǎn)情形(縣區(qū)隊(duì)包括在內(nèi))作一匯報(bào)，以后每三個月匯報(bào)一次，相互挑戰(zhàn)并向鄰縣挑戰(zhàn)，進(jìn)行革命的生產(chǎn)比賽，掀起機(jī)關(guān)生產(chǎn)熱潮。(5)部隊(duì)生產(chǎn)。第三師兼蘇北軍區(qū)關(guān)于開展生產(chǎn)運(yùn)動的訓(xùn)令要求，各級首長要負(fù)責(zé)推動，親自動手，提高生產(chǎn)積極性，研究改進(jìn)生產(chǎn)方法，調(diào)查土質(zhì)、種子等地方經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以不斷改進(jìn)。在生產(chǎn)運(yùn)動中須嚴(yán)格注意愛護(hù)群眾利益，如租地、借工具等，不得對群眾有所妨害。[4]35-36主力部隊(duì)在不妨礙戰(zhàn)斗的條件下積極開展生產(chǎn)，如張旅半年生產(chǎn)蔬菜五萬斤，旅長一人生產(chǎn)千余斤[8]195?！吨泄仓醒肴A中局關(guān)于第三師和蘇北政府機(jī)關(guān)生產(chǎn)自給情況的通報(bào)》表揚(yáng)道，從1944年春季起，三師部隊(duì)、政府發(fā)動生產(chǎn)自給并鼓勵節(jié)約，今年減少了約十萬元的開支，占總支出近三分之一，平衡了財(cái)政收支[8]916。華中局鑒于其他各師今年財(cái)政收支不敷甚巨的困難，廣泛號召其他各師學(xué)習(xí)三師精神，依靠生產(chǎn)才有出路[8]917。

4．嚴(yán)懲貪污浪費(fèi)，不脫離群眾。盡管面臨著戰(zhàn)爭的殘酷和物資的匱乏，但無庸諱言的是，鹽阜區(qū)仍有違反制度、貪污浪費(fèi)的現(xiàn)象存在。以鹽城為例，鹽城縣政府通令就一針見血地指出，預(yù)決算制度不能執(zhí)行，不按期報(bào)賬，支糧便條滿天飛，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自動支糧食，糧食吃不完變賣等在各區(qū)不同程度的普遍存在。鹽城縣委關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)糧制度的通知也尖銳地批評道，一區(qū)，去年和今年公糧應(yīng)征和實(shí)征數(shù)字，至今尚未統(tǒng)計(jì)；二區(qū)，支出公糧數(shù)目不清，支糧證存根不交；三區(qū)，收公糧代金，不給正式收據(jù)，憑私人便條，也不記賬；四區(qū)，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自減免公糧；五區(qū)，發(fā)空白運(yùn)糧證，交給人自由填；向群眾收好法幣，上交壞法幣；六區(qū)，四個月的公糧數(shù)目不報(bào)，自印支糧證；總隊(duì)供給科，支糧證存根不交。并指出，這些現(xiàn)象如不迅速糾正，任其發(fā)展，則將助長貪污浪費(fèi)，造成嚴(yán)重脫離群眾的惡果，對今后堅(jiān)持斗爭是極為有害的。要求各級黨委要徹底清查，依實(shí)際情形，分別予以批評和處分，今后若再有違反制度的事發(fā)生，黨委負(fù)完全責(zé)任?！尔}阜地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)》也總結(jié)道，下層財(cái)經(jīng)干部貪污腐化的傾向相當(dāng)普遍嚴(yán)重。[4]182因此，鹽阜區(qū)行政公署適時推出鹽阜區(qū)各機(jī)關(guān)部隊(duì)收支及預(yù)算決算暫行辦法、破壞財(cái)糧預(yù)決算制度懲處辦法、嚴(yán)格實(shí)行糧食會計(jì)制度、免除財(cái)經(jīng)干部特別津貼費(fèi)和罰金提成(15%)等制度進(jìn)行約束，三令五申要求各級黨委、政府執(zhí)行財(cái)糧制度，厲行節(jié)約，對違反制度的人嚴(yán)懲不貸。

鹽阜抗日根據(jù)地是在貫徹中央“發(fā)展華中”戰(zhàn)略后開辟的敵后根據(jù)地之一，鹽阜抗日根據(jù)地的糧食工作是蘇北乃至華中抗日根據(jù)地糧食工作的一個縮影。黃克誠在《鹽阜區(qū)的“反掃蕩”》中總結(jié)道，軍隊(duì)能到處得到黨政機(jī)關(guān)的幫助，糧食的供給、傷員的處理、情報(bào)的收集、運(yùn)輸?shù)墓?yīng)等均能如意，使軍隊(duì)大膽放心作戰(zhàn)與行動毫無顧慮，這些都是我們?nèi)〉脛倮幕驹騕9]193。與鹽阜抗日根據(jù)地糧食政策截然不同的是，當(dāng)時盤踞在蘇北的國民黨頑固派韓德勤在經(jīng)濟(jì)上的解決辦法主要有以下五種途徑：(1)依靠國民黨派飛機(jī)送法幣；(2)向當(dāng)?shù)厝嗣裾魇?，每畝征大米二十斤；(3)規(guī)定價(jià)格向人民強(qiáng)買，如大米一元五角一斗、菜一元一百斤、草一元一擔(dān)；(4)派；(5)搶糧，派便衣隊(duì)到我區(qū)抓鄉(xiāng)保長，逼交糧草[1]412。兩相比較，高下之分不言自明。透過鹽阜區(qū)糧食工作這個窗口，我們可以清晰地看到，在國難當(dāng)頭的關(guān)鍵時期，國、共兩黨在執(zhí)政理念和行動綱領(lǐng)上有著天壤之別。我們也可以深切體會到，人民群眾是共產(chǎn)黨的執(zhí)政之基和勝利之源，只有黨政軍民心心相印，步調(diào)一致，眾志成城，才能取得抗戰(zhàn)的最后勝利。

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