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      政府投資立法前瞻:亮點(diǎn)與阻力

      2014-03-13 01:04:26廖雄軍
      決策 2014年11期
      關(guān)鍵詞:投資決策草案條例

      ■廖雄軍

      我國(guó)首部關(guān)于政府投資決策的綜合性行政法規(guī)——《政府投資條例(草案)》,有望年底出臺(tái)。此舉有利于從根本上遏制各地勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙兔撾x實(shí)際的“政績(jī)工程”。

      經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)4年的漫長(zhǎng)等待之后,我國(guó)首部關(guān)于政府投資決策的綜合性行政法規(guī)——《政府投資條例》有了新的進(jìn)展。據(jù)媒體報(bào)道,國(guó)務(wù)院法制辦近期將修改完成《政府投資條例(草案)》,并會(huì)向中央各部門(mén)和地方征求意見(jiàn)。如果進(jìn)展順利,《草案》有望在年內(nèi)審議通過(guò)。

      中國(guó)每年政府投資占到全社會(huì)投資10%左右。近幾年來(lái),政府年均投資規(guī)模高達(dá)2萬(wàn)億元以上,政府投資成為官員腐敗、豆腐渣工程、政績(jī)工程、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題的多發(fā)領(lǐng)域。出現(xiàn)這些問(wèn)題的一個(gè)重要原因是我國(guó)缺乏一部規(guī)范政府投資決策行為的法規(guī)。

      劍指“拍腦袋投資”

      我國(guó)至今尚沒(méi)有制定一部有關(guān)政府投資決策的綜合性基本法律,甚至連一部綜合性的行政法規(guī)都沒(méi)有,調(diào)整政府投資決策關(guān)系的法律規(guī)定分散在《預(yù)算法》、《農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)部門(mén)法律法規(guī)中,政府投資決策法制系統(tǒng)性、科學(xué)性不強(qiáng),法律的協(xié)調(diào)性不夠。

      在這種缺乏政府投資決策法規(guī)約束的環(huán)境下,地方政府為了有政績(jī)、能過(guò)上級(jí)政績(jī)考核關(guān),就不征求民意甚至違背民意,盲目決策,形成大量勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙兔撾x實(shí)際的“政績(jī)工程”。此外,政府特別是地方政府在行政活動(dòng)中,違反規(guī)定,亂花錢(qián)、多花錢(qián)、高消費(fèi)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

      據(jù)媒體報(bào)道,部分地方政府建設(shè)豪華辦公大樓、給領(lǐng)導(dǎo)人安排超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的辦公室、辦公設(shè)備與公務(wù)用車(chē),增加了行政成本,引起廣大人民群眾的強(qiáng)烈不滿,損害了政府的權(quán)威與政府領(lǐng)導(dǎo)人的形象。如位于山東濟(jì)南的龍奧大廈建筑面積37萬(wàn)平米,造價(jià)40億,規(guī)模僅次于世界第一大單體建筑美國(guó)五角大樓。這是全國(guó)最大的政府大樓,現(xiàn)為濟(jì)南市委市政府駐地。

      筆者曾到許多貧困地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行過(guò)調(diào)研,發(fā)現(xiàn)這些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部坐的專(zhuān)車(chē)都是超過(guò)國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的豪華車(chē),消耗了大量本來(lái)該用于改善民生的財(cái)政資金,被當(dāng)?shù)匕傩照J(rèn)為是敗家子,怨聲載道。為此,各界多次呼吁盡快制定政府投資決策基本法,規(guī)范政府投資決策行為。

      中國(guó)每年政府投資占到全社會(huì)投資10%左右。

      我國(guó)對(duì)政府投資決策的立法始于2004年。當(dāng)年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出“完善政府投資體制、規(guī)范政府投資行為”,主要包括合理界定政府投資決策范圍、健全政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制、規(guī)范政府投資資金管理等。

      2008年以來(lái),中央多份文件都明確要求抓緊出臺(tái)政府投資條例,但起草工作可謂是一波三折。其最初版本2001年就已出臺(tái),至今已經(jīng)過(guò)六次修改。2010年1月,國(guó)務(wù)院法制辦在其官網(wǎng)公布了征求意見(jiàn)稿。對(duì)此,社會(huì)各界爭(zhēng)議較大,多位學(xué)者和一些政府部門(mén)持否定態(tài)度。

      國(guó)務(wù)院法制辦在聽(tīng)取各方面意見(jiàn)之后,與國(guó)家發(fā)改委、中央紀(jì)委監(jiān)察部等部門(mén)多次研究修改,形成了《草案》。據(jù)悉,國(guó)務(wù)院法制辦近期將修改完善《草案》,并抓緊向中央各部門(mén)和地方再次征求意見(jiàn)。如果立法進(jìn)展順利,《草案》有望在2014年內(nèi)審議通過(guò)。

      最新版《草案》兩大亮點(diǎn)

      根據(jù)《立法法》規(guī)定,行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議,或者由國(guó)務(wù)院審批。據(jù)媒體報(bào)道,與2010年的《條例》征求意見(jiàn)稿相比,《草案》修改幅度非常大?!稐l例》征求意見(jiàn)稿有7章57條,《草案》壓縮為6章41條。不僅是刪減了章節(jié),《草案》現(xiàn)有條款也多為新增和新修內(nèi)容。主要亮點(diǎn)有兩方面:

      一是把全口徑預(yù)算的理念貫穿其中。

      《條例》征求意見(jiàn)稿中,把政府投資規(guī)定為“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)使用政府性資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資活動(dòng)”,《草案》則規(guī)定為“使用政府預(yù)算資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)”。而政府性資金包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資資金、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、國(guó)家主權(quán)外債資金和其他政府性資金。

      政府投資的定義變化,體現(xiàn)了全口徑預(yù)算的理念。十八大報(bào)告中提出要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。2014年8月,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《預(yù)算法》修正案,全口徑預(yù)算被認(rèn)為是該法最大的亮點(diǎn)所謂全口徑預(yù)算就是把政府所有收支全部納入統(tǒng)一管理,其目標(biāo)定位于構(gòu)建一個(gè)覆蓋所有收支,不存在游離于預(yù)算外的政府收支,是將所有類(lèi)型的財(cái)政資金收支都納入統(tǒng)一管理體系的制度框架全口徑預(yù)算不僅規(guī)范了財(cái)政資金,還涉及大量地方政府事權(quán)的規(guī)范,將會(huì)遏制地方政府只顧政績(jī)而不顧百姓真正需要的盲目投資、急功近利上項(xiàng)目、亂花錢(qián)現(xiàn)象。

      二是政府投資決策失誤要追究責(zé)任。

      長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府投資決策問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失,導(dǎo)致政府特別是地方政府投資決策亂象叢生,勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄⒚撾x實(shí)際的“政績(jī)工程”和領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策的“首長(zhǎng)工程”屢禁不止;政府特別是地方政府違規(guī)亂審批,造成重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩。這不但浪費(fèi)了大量寶貴的公共資金,還留下諸多的重大隱患,有些政府投資的工程在建設(shè)中質(zhì)量事故頻發(fā)。

      此外,部分地方政府為了政績(jī)的需要,目光短淺,盲目決策,投資建設(shè)了許多短命建筑。如建設(shè)投入約8億元,使用壽命卻不到10年的沈陽(yáng)綠島體育中心被爆破拆除。熟知內(nèi)情的人認(rèn)為這是一起典型政府投資決策失誤案例:地處郊區(qū),交通不便;與奧體中心等大型體育場(chǎng)館形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,導(dǎo)致利用率較低,資源浪費(fèi),淪為一座倉(cāng)庫(kù)。

      2010年的《條例》征求意見(jiàn)稿的重大缺陷之一,就是對(duì)問(wèn)責(zé)條款的規(guī)定過(guò)于含糊,沒(méi)有細(xì)化政府投資決策管理部門(mén)的責(zé)任和義務(wù)。為此,《草案》增加了政府投資決策的責(zé)任追究的內(nèi)容。對(duì)于政府投資的責(zé)任追究,《草案》條款由《條例》征求意見(jiàn)稿的5條增至9條,對(duì)政府項(xiàng)目審批部門(mén)工作人員違反規(guī)定審批項(xiàng)目的法律責(zé)任作了規(guī)定。此外,《草案》對(duì)項(xiàng)目單位、建設(shè)單位、工程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等違反條例規(guī)定行為的法律責(zé)任也做了規(guī)定。對(duì)于政府投資決策責(zé)任追究的法律責(zé)任,不但規(guī)定承擔(dān)行政責(zé)任,依法給予處分,情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的,還要依法追究刑事責(zé)任。

      廣州如何突破立法阻力

      立法規(guī)范政府投資決策行為的過(guò)程,必然會(huì)出現(xiàn)由于認(rèn)識(shí)不一、部門(mén)利益受損等而形成的有形與無(wú)形的阻力,使立法進(jìn)程難以順利推進(jìn),甚至于影響到所形成的法規(guī)質(zhì)量。

      2010年1月,國(guó)務(wù)院法制辦曾就《條例》公開(kāi)征求意見(jiàn),但此后沒(méi)有下文。該條例出臺(tái)的瓶頸,一是政府投資決策范圍難以確定;二是中央和地方的投資決策管理權(quán)限按項(xiàng)目限額、行業(yè)類(lèi)別還是按所有制性質(zhì)劃分,還存在分歧。

      投資決策體制改革的核心是對(duì)政府投資決策加強(qiáng)管理,對(duì)企業(yè)放權(quán),讓企業(yè)成為真正的投資決策主體?,F(xiàn)實(shí)卻是,政府投資決策疏于管理且不愿放權(quán)。對(duì)此問(wèn)題,《草案》修改過(guò)程中曾經(jīng)過(guò)研究,但是因各部門(mén)的意見(jiàn)還不一致,《草案》沒(méi)有改變現(xiàn)行各部門(mén)對(duì)政府投資決策的職責(zé)分工。

      在地方實(shí)踐上,廣州的經(jīng)驗(yàn)或可提供一些啟示。2013年10月,廣州市人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議了《關(guān)于檢查<廣州市政府投資管理?xiàng)l例>情況的報(bào)告》。執(zhí)法檢查組認(rèn)為,部門(mén)間意見(jiàn)分歧致《廣州條例》細(xì)則至今未出,而由此又造成了監(jiān)督上的缺位和滯后。依照規(guī)定,市政府應(yīng)當(dāng)自《廣州條例》施行之日起六個(gè)月內(nèi)制定實(shí)施細(xì)則,并報(bào)市人大常務(wù)委員會(huì)備案。但這一細(xì)則至今未出。據(jù)廣州市人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組一位副組長(zhǎng)介紹,主要原因是部門(mén)之間意見(jiàn)分歧。

      直到2014年2月,廣州市政府常務(wù)會(huì)議方才審議通過(guò)《廣州條例》實(shí)施細(xì)則(試行)。這一細(xì)則直指政府投資決策管理存在的四大“亂象”:部分項(xiàng)目未通過(guò)審批,未嚴(yán)格執(zhí)行基建程序,投資項(xiàng)目管理較薄弱,監(jiān)管部門(mén)未形成合力。對(duì)于這些問(wèn)題,分別進(jìn)行了規(guī)范。

      比如,針對(duì)超概算、出現(xiàn)腐敗等問(wèn)題,嚴(yán)控總投資和總規(guī)模。有媒體發(fā)問(wèn),政府投資項(xiàng)目易出現(xiàn)投資隨意、超概算、國(guó)有資產(chǎn)流失、腐敗及工程質(zhì)量低劣等問(wèn)題。此前流花湖隧道工程項(xiàng)目開(kāi)建3年停工3次,至2013年2月總投資估算已從最初5.2億元躍至19.5億元,翻了近4倍,甚至還要改弦易轍。此外,亞運(yùn)治水項(xiàng)目上百億元雨污分流資金被疑有部分挪用在景觀工程上。

      對(duì)此,《實(shí)施細(xì)則》要求從制度建設(shè)入手,建立健全政府投資決策、實(shí)施和監(jiān)督管理機(jī)制,保證工程質(zhì)量,合理控制工程造價(jià),提高政府投資效益,從根源上預(yù)防和治理腐敗。此外,強(qiáng)化監(jiān)督檢查,從“重前期審批、輕過(guò)程監(jiān)管”向全過(guò)程監(jiān)管轉(zhuǎn)變,進(jìn)行全流程監(jiān)管,嚴(yán)控總投資和總規(guī)模。財(cái)政部門(mén)做好概算評(píng)審,如果超概算了需要調(diào)整概算,先是財(cái)政局,然后是發(fā)改委,如果重大的話必須報(bào)市政府才能調(diào)。要盡量減少超概算情況,要將人民的每一分錢(qián)用好,必須每一個(gè)部門(mén)承擔(dān)起責(zé)任。

      四中全會(huì)釋放的信號(hào)

      長(zhǎng)期以來(lái),由于缺少政府投資決策法制規(guī)范,使政府特別是地方政府勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙兔撾x實(shí)際的“政績(jī)工程”屢禁不止?!稐l例》這部旨在加強(qiáng)政府投資決策管理、規(guī)范政府投資決策行為的行政法規(guī),由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)起草其主要目標(biāo),是從界定政府投資決策范圍、健全投資決策機(jī)制、加強(qiáng)投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理、嚴(yán)格投資決策責(zé)任追究等方面確立政府投資決策管理的基本制度。

      《條例》如果能夠獲得通過(guò),還寄希望于各方面能求同存異,形成共識(shí),合力催生。

      《條例》出臺(tái)后,制定實(shí)施細(xì)則的過(guò)程,還會(huì)遇到各種阻力。克服阻力既需有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的膽識(shí)與智慧,也需各方面的通力合作?!稐l例》與實(shí)施細(xì)則出臺(tái)后,也只是解決了有法可依的問(wèn)題,能否做到有法必依,既需有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的膽識(shí)與智慧,也需各方面的共同努力。

      時(shí)代已經(jīng)給出命題,用法治思維和法治方式邁過(guò)前進(jìn)道路上的溝溝坎坎考驗(yàn)著新一屆黨中央的智慧和魄力。讓人欣喜的是,黨的十八屆四中全會(huì)提出健全依法決策機(jī)制,把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制,建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。這些都將為《條例》與實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)掃清障礙,為《條例》與實(shí)施細(xì)則的執(zhí)行營(yíng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境。

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