“示范點(diǎn)”的政治

葉 敏 熊萬(wàn)勝

“示范”是一種中國(guó)式政策執(zhí)行的核心機(jī)制，這種機(jī)制主要解決“點(diǎn)”、“面”之間關(guān)系?！笆痉丁彼故镜囊话闶潜容^成熟的經(jīng)驗(yàn)，志在推廣。

從2006年開始，我們對(duì)宣州區(qū)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行了持續(xù)觀察。幾年來，我們十幾次深入該區(qū)實(shí)地調(diào)研，與市、區(qū)、鄉(xiāng)、村各級(jí)干部和群眾進(jìn)行訪談，形成了對(duì)這個(gè)縣級(jí)單位新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)全景式的判斷。我們認(rèn)為，宣州區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的“示范”過程，可以被視為一種比較成功的政策執(zhí)行案例。

示范成功的關(guān)鍵

在既有的壓力型體制下，要?jiǎng)訂T各級(jí)組織和干部積極投身于只“花錢”而不“賺錢”的新農(nóng)村建設(shè)中，不是一件容易的事情。

人們常說“老大難、老大難，老大重視就不難”，說的正是領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，對(duì)于政策執(zhí)行效果的決定性影響。新農(nóng)村建設(shè)是一種特殊的政策，它受到兩大因素的制約：一是需要農(nóng)民參與；二是必須得到地方政府的支持。隨著村落共同體的日漸衰落，農(nóng)民自發(fā)合作的條件愈來愈不具備，這就使得領(lǐng)導(dǎo)的重視程度更加具有決定性。

但是，地方政府也是相對(duì)獨(dú)立的利益主體，它對(duì)上級(jí)政策的執(zhí)行有選擇性。新農(nóng)村建設(shè)的政策目標(biāo)過于包羅萬(wàn)象，側(cè)重點(diǎn)相當(dāng)分散，政策目標(biāo)的模糊性比較高，執(zhí)行起來可能“吃力不討好”。

地方政府的態(tài)度通常是半心半意的，有些地方將新農(nóng)村建設(shè)與建設(shè)用地的增減掛鉤政策結(jié)合起來，借新農(nóng)村建設(shè)的名義來套取建設(shè)用地指標(biāo)；另有一些地方，只不過是建了幾個(gè)亮點(diǎn)。

在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)，宣州區(qū)并沒有抱著造出幾個(gè)亮點(diǎn)對(duì)付上級(jí)檢查，套取上級(jí)扶持資金的目標(biāo)，而是切實(shí)以建設(shè)家鄉(xiāng)、改變農(nóng)村面貌的想法開展工作。

宣州區(qū)地處皖東南，毗鄰蘇浙滬，近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著的進(jìn)展，GDP和財(cái)政收入都有較大的提升。這說明宣州區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件是相對(duì)不錯(cuò)的。

宣州區(qū)的示范創(chuàng)制者對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的態(tài)度是積極的，在各地專心于城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)區(qū)建設(shè)的今天，這是難能可貴的。在我們看來，該區(qū)新農(nóng)村建設(shè)確實(shí)是真抓實(shí)干的，而不是走形式，這種成績(jī)可以看成是領(lǐng)導(dǎo)重視的直接證明。這種人格化因素是示范成功的重要保證，這是值得關(guān)注的現(xiàn)象。

有干部認(rèn)為，主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于農(nóng)村的感情起到了作用；區(qū)里的分管領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記出身，為人做事比較踏實(shí)、能力強(qiáng)，使得自己分管的工作獲得了主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，也是一個(gè)重要原因；區(qū)新農(nóng)辦主任年紀(jì)比較大，對(duì)農(nóng)民有感情，沒有政績(jī)上的沖動(dòng)；示范點(diǎn)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)本人的作風(fēng)務(wù)實(shí)，等等。

與其他地方迷戀于抓“亮點(diǎn)”不同，宣州區(qū)的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)新農(nóng)村建設(shè)的公益性和受益面，即要真正發(fā)揮示范點(diǎn)的帶動(dòng)作用，從抓“點(diǎn)”，再到“固點(diǎn)擴(kuò)面、梯次推進(jìn)”，最終達(dá)到廣覆蓋、廣受益。

新農(nóng)村建設(shè)示范機(jī)制的運(yùn)作也離不開項(xiàng)目制，但在宣州區(qū)，這種項(xiàng)目制是高度地方性的，區(qū)級(jí)政府享有實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)，區(qū)級(jí)政府可以規(guī)劃獎(jiǎng)補(bǔ)制度的細(xì)節(jié)，決定獎(jiǎng)補(bǔ)額度、對(duì)象和推進(jìn)進(jìn)程。這種具有濃厚行政分權(quán)色彩的項(xiàng)目制，很好地發(fā)揮了縣級(jí)地方政府的積極性。

而且，在縣域范圍內(nèi)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況在干部群體內(nèi)部幾乎是透明的，幾乎不存在造假來糊弄本縣干部的可能，也沒有制造一些亮點(diǎn)來討好本縣領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值。結(jié)果，這種由縣級(jí)政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，確實(shí)發(fā)揮出了它本應(yīng)該發(fā)揮的效益。

“選擇性激勵(lì)”的藝術(shù)

宣州區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)力主要依靠省區(qū)兩級(jí)財(cái)政。2006年，安徽省出臺(tái)了新農(nóng)村建設(shè)“千村百鎮(zhèn)示范工程”。宣州區(qū)積極申報(bào)，最終拿到2個(gè)省級(jí)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)名額和22個(gè)省級(jí)示范村名額。

2007年開始，宣州區(qū)每年可以獲得500萬(wàn)元專項(xiàng)資金，成為安徽省獲得專項(xiàng)資金最多的區(qū)縣。從2007年開始，區(qū)本級(jí)財(cái)政也拿出專門資金投入新農(nóng)村建設(shè)，從2007年的369.5萬(wàn)元，到2011年的773.5萬(wàn)元。

資金分配有兩大特點(diǎn)：一是統(tǒng)籌使用；二是通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式分配，讓示范點(diǎn)先創(chuàng)建，創(chuàng)建完了經(jīng)過驗(yàn)收才給予獎(jiǎng)補(bǔ)資金的支持。這種資金分配方式意在撬動(dòng)社會(huì)的投入，操作中有時(shí)被戲稱為“釣魚”。

示范過程中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部動(dòng)員是必須的，但也是困難的。在宣州區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)過程中，示范機(jī)制本身成為了一種動(dòng)員的藝術(shù)。

在現(xiàn)行體制之下，新農(nóng)村建設(shè)政策本身并不能形成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的強(qiáng)激勵(lì)，如果將新農(nóng)村建設(shè)視為一種集體行動(dòng)的話，那么必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行“選擇性激勵(lì)”。將特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)列為示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及由此帶來的資源輸入，實(shí)際上意味著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一種“選擇性激勵(lì)”。

首先，示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“身份”能夠額外地激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。一旦某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是被列為重點(diǎn)發(fā)展的整體推進(jìn)型示范鎮(zhèn)，這意味著該鎮(zhèn)的工作受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就形成了比較大的激勵(lì)作用。

宣州區(qū)東鎮(zhèn)是一個(gè)工業(yè)基礎(chǔ)比較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，新農(nóng)村建設(shè)實(shí)際上與小城鎮(zhèn)建設(shè)有著隱性沖突，但是東鎮(zhèn)很快被樹立成“典型”，新農(nóng)村建設(shè)搞得好使得各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)前來參觀和調(diào)研，這對(duì)東鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子都是一種額外的激勵(lì)。

其次，示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“資質(zhì)”具有品牌價(jià)值。一旦成為示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是一塊牌子，具有品牌價(jià)值，可以作為對(duì)外宣傳的籌碼。

而且，示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的本身也是一種“約束”。一般情況下，示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)是不能倒下的，只能硬著頭皮往前沖，否則就會(huì)得罪上級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的聲譽(yù)、面子也難保。

從宣州區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)來看，自上而下的資源投入集中化趨勢(shì)比較明顯，這意味著調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性最好辦法是在資源分配上有所傾斜。與此同時(shí)，面對(duì)上級(jí)政府的額外照顧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又需要投桃報(bào)李地提供更多的配套性資金。

比如，2008年，東鎮(zhèn)和陽(yáng)鎮(zhèn)兩個(gè)鎮(zhèn)獲得獎(jiǎng)補(bǔ)資金共381萬(wàn)元，占總獎(jiǎng)補(bǔ)資金的40.6%。與上級(jí)的大力支持相對(duì)應(yīng)，東鎮(zhèn)和陽(yáng)鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政也拿出了“真金白銀”。如，2007年?yáng)|鎮(zhèn)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金投入為23.8萬(wàn)元，到2011年鎮(zhèn)財(cái)力累計(jì)投入220萬(wàn)元。

除了在利益上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行“選擇性激勵(lì)”之外，區(qū)政府還會(huì)采用多種動(dòng)員技術(shù)來提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“干勁”。其中一個(gè)，即是給予那些新農(nóng)村建設(shè)搞得好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以各種“機(jī)會(huì)”和“榮譽(yù)”。比如，安排為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)視察、調(diào)研“點(diǎn)”，這樣便有助于顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的政績(jī)。

另外一種動(dòng)員技術(shù)是召開各種現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或某個(gè)村能夠當(dāng)東道主，在地方上是個(gè)不小的榮耀，是上級(jí)政府對(duì)其工作的肯定和鼓勵(lì)。

如何撬動(dòng)社會(huì)力量

新農(nóng)村建設(shè)需要“政府主導(dǎo)”與“農(nóng)民主體”相結(jié)合，如果政府主導(dǎo)作用發(fā)揮過頭，同樣也不利于工作的持續(xù)開展，必須是“上動(dòng)下也動(dòng)”。問題是，如何通過一種有效機(jī)制去撬動(dòng)社會(huì)力量的參與。

根據(jù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣會(huì)采用一些辦法去調(diào)動(dòng)村干部和群眾的積極性。

首先，營(yíng)造一種不成為示范點(diǎn)就等于“吃虧”的心理效應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總是這樣宣傳：“現(xiàn)在國(guó)家政策好，但是要趕緊搞，不然可能國(guó)家政策有變?！边@實(shí)際上是對(duì)成為新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)的一種巧妙“炒作”。

如同區(qū)級(jí)政府一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)選擇到做得比較好的示范點(diǎn)去開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。在現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，一般要安排先進(jìn)示范村的干部發(fā)言，這樣激勵(lì)了先進(jìn)，鞭策了后進(jìn)，能夠充分地調(diào)動(dòng)氣氛和干勁。

據(jù)東鎮(zhèn)干部介紹，2009年，鎮(zhèn)里為給后進(jìn)的兩個(gè)村加壓，現(xiàn)場(chǎng)會(huì)被有意安排在了其中一個(gè)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有意識(shí)地?cái)U(kuò)大會(huì)議的參加對(duì)象，將村民組長(zhǎng)或新農(nóng)村建設(shè)理事會(huì)的理事長(zhǎng)邀請(qǐng)來旁聽。“到鎮(zhèn)上開會(huì)”對(duì)于這些擴(kuò)大的參會(huì)對(duì)象有一種榮譽(yù)感，而且動(dòng)員更為直接。

同時(shí)，資源相對(duì)集中地投入示范村，對(duì)示范村及表現(xiàn)突出的村干部進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。東鎮(zhèn)對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)做得好的村組干部，往往會(huì)給予500元到2000元不等的獎(jiǎng)勵(lì)。鎮(zhèn)里有意不“一碗水端平”，要的就是村與村之間的羨慕和妒忌，繼而產(chǎn)生“你追我趕”的效果。

一旦某個(gè)示范點(diǎn)被建成，新農(nóng)村建設(shè)實(shí)實(shí)在在的好處被看得見、摸得著，非示范點(diǎn)村民就會(huì)立刻在心理上感到羨慕和妒忌，繼而在本村形成新農(nóng)村建設(shè)的“輿論”，最終對(duì)本村干部施加壓力。

在東鎮(zhèn)做調(diào)研時(shí)，我們反復(fù)碰見這類例子。上述后進(jìn)村的例子就很典型。由于該村周邊的新農(nóng)村建設(shè)搞得很紅火，大大地影響到該村老百姓的情緒。在一次黨員代表會(huì)議上，一個(gè)老黨員當(dāng)場(chǎng)就批評(píng)了村干部不得力，使得該村的村民沒有像其他村一樣，享受到新農(nóng)村建設(shè)的好處。

正如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所打趣的，在新農(nóng)村建設(shè)的小氣候被攪動(dòng)起來后，村干部如果不好好搞新農(nóng)村建設(shè)，就可能出現(xiàn)“政權(quán)不?！钡慕Y(jié)果。

所以在這里，示范點(diǎn)的意義就在于它提供了一種現(xiàn)實(shí)的樣板，能夠讓人切實(shí)感受到新農(nóng)村建設(shè)的好處。這種實(shí)在的好處一旦被村民所感受到，便發(fā)揮了為新農(nóng)村建設(shè)準(zhǔn)備心理?xiàng)l件的作用。

“示范”機(jī)制的脆弱性

從2006年到2012年，宣州區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的“示范”機(jī)制一直保持著比較有效的運(yùn)作態(tài)勢(shì)。通過示范點(diǎn)的設(shè)置和不斷增加，宣州區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)對(duì)廣大農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了較大程度的覆蓋。而且，通過并不多的財(cái)政資源有效地撬動(dòng)了大量的社會(huì)資源投入，較好地實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的結(jié)合。

宣州區(qū)新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，有效運(yùn)行的“示范”機(jī)制，能夠成功地穿透科層鏈條并實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的動(dòng)員?；蛘哒f借助于“示范”機(jī)制，國(guó)家能夠有效地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)員和向下的社會(huì)動(dòng)員，最終形成一股讓政策落地并開花結(jié)果的制度勢(shì)能。

但是，我們同時(shí)也看到“示范”機(jī)制本身的脆弱性。宣州區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，可能只是“示范”機(jī)制的一種相對(duì)少見的美好版本。在其他地方或其他政策的執(zhí)行過程中，“示范”機(jī)制的失敗也并不少見。

作為一種政府行為活動(dòng)，在以“示范”機(jī)制推動(dòng)某種政策的實(shí)施過程中，示范創(chuàng)制者和示范執(zhí)行者都不得不面對(duì)，政府科層體系本身給他們不斷制造的壓力。當(dāng)這種體制壓力累積到一定強(qiáng)度時(shí)，示范創(chuàng)建者很可能改變?cè)瓉淼氖痉犊蚣?，轉(zhuǎn)而接受一種對(duì)他們有利，但卻缺乏動(dòng)員能力的示范框架。也就是說，“示范”機(jī)制的內(nèi)在脆弱性，在于示范框架本身的不穩(wěn)定。

實(shí)際上，在調(diào)研的后期，我們已經(jīng)了解到，區(qū)級(jí)政府掌握的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，大部分將被轉(zhuǎn)移到重要公路的兩側(cè)，用于打造亮點(diǎn)區(qū)域。在所劃定的亮點(diǎn)區(qū)域中，亮點(diǎn)的出現(xiàn)將更多地成為一種任務(wù)或者政績(jī)驅(qū)動(dòng)，而不是出自干部和群眾的積極性。由此可能導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員之間的平衡將被打破。

更深層地看，隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)聯(lián)的瓦解，國(guó)家動(dòng)員社會(huì)的能力也在下降。這是否意味著傳統(tǒng)的社會(huì)動(dòng)員模式必然弱化？

宣州區(qū)新農(nóng)村建設(shè)過程中“示范”機(jī)制的成功因素，前面已經(jīng)總結(jié)了不少，最為要緊的：這是一種重心在下的“示范”機(jī)制。但是，現(xiàn)在不斷地提升基層和地方政府工作重心，用行政過程分化社會(huì)過程，這也許才是“示范”機(jī)制脆弱性的真正根源。