花中東+周理瑞

內(nèi)容摘要：對(duì)口支援政策的實(shí)施有效地彌補(bǔ)了地方的財(cái)政缺口，緩解了由于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷所帶來的問題。同時(shí)，也在客觀上促進(jìn)了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)口支援政策對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行起到了有效的補(bǔ)充作用。但政策與制度的分工協(xié)作機(jī)制、統(tǒng)籌管理層次及長(zhǎng)效評(píng)估體系等方面有待進(jìn)一步完善，本文依據(jù)對(duì)口支援政策在實(shí)際運(yùn)行中存在的問題，提出可行性的政策建議。

關(guān)鍵詞：對(duì)口支援 轉(zhuǎn)移支付 互補(bǔ)效應(yīng) 政策建議

問題的提出

省際間對(duì)口援助是具有中國(guó)特色的一種橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。對(duì)口支援，即結(jié)對(duì)支援，是區(qū)域、行業(yè)乃至部門間開展合作和交流的有效形式，通常泛指國(guó)家在制定宏觀政策時(shí)為支持某一區(qū)域或某一行業(yè)，采取不同區(qū)域、行業(yè)之間結(jié)對(duì)形成支援關(guān)系，使雙方區(qū)位或行業(yè)的優(yōu)勢(shì)得到有效發(fā)揮（鐘開斌，2011）。其本質(zhì)上是一種地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付形式。我國(guó)省際間對(duì)口援助形式主要包括市場(chǎng)化的雙方面互惠互利的“對(duì)口援助”、常態(tài)下的一般意義的對(duì)口支援（我國(guó)先進(jìn)省市對(duì)落后地區(qū)的對(duì)口支援）、特殊事件下的對(duì)口支援（三峽庫(kù)區(qū)與汶川災(zāi)區(qū)等）。上述幾種對(duì)口支援形式中，雙方面互惠互利的“對(duì)口援助”形式以及常態(tài)下的單方面對(duì)口支援形式，主要基于市場(chǎng)內(nèi)生因素，其運(yùn)行機(jī)制較為復(fù)雜，涉及到歷史原因、宗教和文化習(xí)俗以及自然環(huán)境等多方面因素，對(duì)它們的深入研究需要大量殷實(shí)的資料和數(shù)據(jù)?；谙嚓P(guān)資料和數(shù)據(jù)獲取的可行性、研究過程的嚴(yán)謹(jǐn)性以及文章篇幅等因素的影響，也同時(shí)為便于展開研究，本文對(duì)于對(duì)口支援政策實(shí)施的研究主要著力于特殊事件下的單方面的對(duì)口支援，即由于外生因素導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)地區(qū)生產(chǎn)力受到極大破壞的地區(qū)和事件的問題研究。在這種情況下，對(duì)口支援不僅提供資金方面的有效援助，同時(shí)可以依據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況有針對(duì)性的提供物資、人員、技術(shù)、教育、醫(yī)療以及就業(yè)等方面援助，所涉及的領(lǐng)域也非常廣泛，能夠在短期內(nèi)恢復(fù)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)能力，保障人民的基本民生需求等。這主要是一種單方面的援助行為，這種對(duì)口支援形式在我國(guó)過去存在過，現(xiàn)在也正在實(shí)施，將來還會(huì)是最主要的援助形式。因此為了有效地展開研究，本文以四川災(zāi)區(qū)為例進(jìn)行分析。

我國(guó)省際間對(duì)口援助政策實(shí)施以來，無論是理論層面還是運(yùn)行機(jī)制方面尚處于探索階段，目前有限的相關(guān)文獻(xiàn)中，劉鐵（2010）分析了對(duì)口支援與分稅制下財(cái)政均衡之間的關(guān)系，認(rèn)為對(duì)口支援政策實(shí)施方案及過程均體現(xiàn)了財(cái)政均衡的理論；鐘開斌（2011）通過對(duì)對(duì)口支援災(zāi)區(qū)的起源與形成進(jìn)行研究表明，我國(guó)對(duì)口援助災(zāi)區(qū)政策在規(guī)模、內(nèi)容、機(jī)制、投入和時(shí)間上都有了新的飛躍；宋耀輝、馬慧蘭（2012），趙明剛（2011）對(duì)我國(guó)對(duì)口支援政策的理論基礎(chǔ)及運(yùn)行模式進(jìn)行了初步探討等等。然而，由于資料和數(shù)據(jù)收集的可獲得性，政策本身所涉及的行政性因素等，與對(duì)口支援政策相關(guān)的一些問題，很多學(xué)者并未給予關(guān)注，如：省際間對(duì)口支援政策實(shí)施的效果究竟如何？對(duì)口支援政策的實(shí)施能為轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行提供多大的互補(bǔ)效應(yīng)？當(dāng)前如何構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的對(duì)口支援政策實(shí)施體系？其政策實(shí)施過程中存在著哪些弱點(diǎn)，有多少可改進(jìn)的空間，從而建設(shè)一套具有中國(guó)特色的有效的對(duì)口支援政策實(shí)施體系？面對(duì)未來的發(fā)展變化，對(duì)口支援又應(yīng)當(dāng)如何地去調(diào)整？等等。澄清對(duì)口支援的意義和作用是很有必要的，它能為將來的財(cái)政體制改革提供制度外的思路。

對(duì)口支援政策與轉(zhuǎn)移支付制度的補(bǔ)充效應(yīng)實(shí)證分析

我國(guó)目前解決地區(qū)間橫向財(cái)政失衡主要是“縱向?yàn)橹?，橫向?yàn)檩o”。本文以四川災(zāi)區(qū)為例，選取四川災(zāi)區(qū)各地2007年財(cái)政收入和財(cái)政支出，推算出各地區(qū)財(cái)政自給率與人均GDP以及各地的財(cái)政缺口，以此為基礎(chǔ)將兩者進(jìn)行對(duì)比（見表1和圖1）。在此對(duì)財(cái)政自給比例與人均GDP進(jìn)行回歸分析，回歸方程如下：

Y=0.0000265x-0.029，R2=0.7686

由上式可知，顯著度相當(dāng)明顯，可知地方財(cái)政缺口跟當(dāng)期的人均GDP存在著比較明顯的回歸關(guān)系。以上18個(gè)縣市，地方每年的財(cái)政支出大約都在2-6個(gè)億之間，財(cái)政支出在城市與城市之間的差距不是很大，但地方的年度財(cái)政收入?yún)s有著較大的差異。為此本文計(jì)算了它們之間的方差和變異系數(shù)，如表2所示?？梢?，財(cái)政收入之間的波動(dòng)幅度很大，而財(cái)政支出則有明顯的剛性，變異系數(shù)僅僅為0.51。

由以上分析可知，18個(gè)樣本城市的地方財(cái)政支出具有一定剛性，而財(cái)政收入?yún)s受當(dāng)?shù)氐娜司鵊DP或當(dāng)期的GDP影響較顯著。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受自然條件、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)歷史人文因素的制約比較大，所以短期內(nèi)指望通過地方GDP的發(fā)展來解決地方的財(cái)政問題幾乎是不大可能的事情。1994年我國(guó)實(shí)行分稅體制改革以來，地方政府的財(cái)權(quán)上移，而地方政府的事權(quán)卻沒有因此而減少。地方的公共設(shè)施支出并不因地方的財(cái)政收入少而減少，地區(qū)之間公共服務(wù)均等化的要求迫使各地方政府的年度支出存在支出剛性。

我國(guó)當(dāng)前解決地區(qū)間財(cái)政支出缺口的方式主要是借助轉(zhuǎn)移支付，但我國(guó)目前政府間轉(zhuǎn)移支付制度所存在的問題也是客觀的：首先，轉(zhuǎn)移支付由中央財(cái)政加以統(tǒng)籌，覆蓋面廣，中央的財(cái)政收入受現(xiàn)有的稅收體制的限制，其財(cái)政收入不能因地制宜，統(tǒng)籌兼顧不可能面面俱到，同時(shí)在支出上又要統(tǒng)籌地區(qū)差異，尤其是出于政治原因需要加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的傾斜，雖說中央每年用于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金約占全國(guó)財(cái)政支出的30%、中央財(cái)政支出的50%，但轉(zhuǎn)移支付額依然難以彌合地方財(cái)政的缺口；其次是轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理，制度不規(guī)范，均等化程度低，我國(guó)地區(qū)性差距較大，各地提供同樣公共服務(wù)的支出成本各異，對(duì)各省所需財(cái)政支出數(shù)額缺乏一個(gè)比較明確的定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各個(gè)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付額也缺乏系統(tǒng)科學(xué)的評(píng)估，尤其是我國(guó)省以下轉(zhuǎn)移支付改革不到位，轉(zhuǎn)移支付的資金不足量或過量的情形隨處可以發(fā)生（曾軍平，2000）；再次，中央對(duì)地方的存在著信息的不對(duì)稱，由于縱向的轉(zhuǎn)移支付層級(jí)多，轉(zhuǎn)移支付資金層層下放，權(quán)威性的監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制尚不完善，難免會(huì)出現(xiàn)截留挪用等情況，直接影響到資金的使用效率。1999年后開始部門預(yù)算改革，強(qiáng)調(diào)要建立國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付體系，隨后部分省市實(shí)施了“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等措施，此類情況雖有好轉(zhuǎn)，但依然嚴(yán)重，越是貧困的地區(qū)其財(cái)政體制改革越是滯后，監(jiān)督部門也越是缺位；最后，政府的行政管理體制問題也較嚴(yán)重，事權(quán)界定模糊，事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系也劃分不清，對(duì)一些地區(qū)的專項(xiàng)撥款，往往沒有清晰合理的制度性評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常受到人為因素的影響，“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，隨意性很大。安體富、任強(qiáng)（2007）對(duì)1995 -2004年各地人均財(cái)政收入與支出的變異系數(shù)的數(shù)據(jù)研究表明：轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施反而使得地區(qū)間的財(cái)政支出能力呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。endprint

面對(duì)這樣的困境，必須進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央財(cái)政對(duì)地方政府的一般轉(zhuǎn)移支付力度是未來政府解決公共服務(wù)均等化的重要舉措之一。同時(shí)可以依據(jù)本國(guó)的具體國(guó)情，借鑒別國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)，合理運(yùn)用橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，以調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政分配關(guān)系，也是世界各國(guó)成熟的分稅制運(yùn)行的財(cái)政體制的重要特征之一。它可以起到縱向轉(zhuǎn)移支付所不能起到的作用，促進(jìn)地區(qū)間的公共服務(wù)均等化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，有效地減輕縱向轉(zhuǎn)移支付的壓力，而我國(guó)特有的對(duì)口支援正是橫向轉(zhuǎn)移支付的最重要的形式之一。

再以四川災(zāi)區(qū)為例。在現(xiàn)行體制下，完全依靠中央的轉(zhuǎn)移支付來彌合西部地區(qū)的財(cái)政缺口很顯然是不現(xiàn)實(shí)的，從上文中可以整理出18個(gè)縣市的財(cái)政缺口，如表3所示。從中可以看出，在平常的年份里，四川受災(zāi)各縣市財(cái)政支出與收入所形成的財(cái)政缺口依然很大，受到突發(fā)事件影響后則更大。在轉(zhuǎn)移支付力不能支的情形下，借助其他形式的支援就顯得很有必要了，而現(xiàn)行體制下的對(duì)口支援就是可行的補(bǔ)充形式之一，尤其在突發(fā)情況下更為重要。

為此本文整理了四川災(zāi)區(qū)18個(gè)樣本縣市對(duì)口援助的相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，從實(shí)證的角度分析短期內(nèi)對(duì)口支援政策實(shí)施的資金轉(zhuǎn)移效應(yīng)，如表4所示。從中可以看出，短期內(nèi)各地間對(duì)口援助總額存在著一定的差異，可能在于一方面受各援助方本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力水平參差不齊的限制；另一方面也考慮到各地區(qū)受災(zāi)的具體嚴(yán)重程度以及各地區(qū)的人口、受災(zāi)面積和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等多方面因素的影響，如2007年青川縣財(cái)政預(yù)算收入僅為1696萬元。但從總體規(guī)模上看，基本穩(wěn)定在2007年與2006年受災(zāi)前兩年財(cái)政收入總和的十幾倍，財(cái)政預(yù)算支出總和的2.2-3.5倍左右，如表5所示。

基于連續(xù)三年相對(duì)長(zhǎng)期的對(duì)口援助實(shí)施效應(yīng)分析，本文將受援地區(qū)的三年財(cái)政平均受援資金、人口（人均受援額）及與受援地區(qū)基年（2007年）的財(cái)政支出比考慮其中，可得表6所示結(jié)果。

由以上分析可知，無論從短期還是較長(zhǎng)期，盡管對(duì)口援助各地區(qū)之間的財(cái)力存在著一定的波動(dòng)性，支出的總額與支出比值，短期與較長(zhǎng)期內(nèi)都存在較大改進(jìn)的空間，但不可否認(rèn)的是對(duì)口支援政策的實(shí)施對(duì)減輕18個(gè)縣市的財(cái)政缺口的負(fù)擔(dān)起到了很好的效果：不僅保證了各受災(zāi)地區(qū)的財(cái)政支出水平，而且基本維持了各受災(zāi)地區(qū)間的財(cái)力均衡能力與地方基本公共服務(wù)的供給能力，并成功地彌合了轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行中存在的問題，對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行起到了有效的互補(bǔ)效應(yīng)。

結(jié)論及政策建議

具有中國(guó)特色并帶有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的對(duì)口支援政策的實(shí)施，通過多年的演變與目標(biāo)取向的不斷調(diào)整與發(fā)展，有效地彌補(bǔ)了地方的財(cái)政缺口，維持了各地間的財(cái)力均衡能力，確保了各地區(qū)間的財(cái)政支出水平，成功地緩解了由于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷所帶來的問題。實(shí)證研究證明，對(duì)口支援政策的實(shí)施對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行起到了有效的補(bǔ)充作用。

此外還需要說明的是，由于我國(guó)東部跟西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距受地理跟自然稟賦的影響較大，而一個(gè)省內(nèi)部，尤其是西部地區(qū)，城市之間的差距并不是很大，所以本文的對(duì)口支援是指我國(guó)開創(chuàng)的一種特殊的經(jīng)濟(jì)支援方式，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且財(cái)政富余的省份通過結(jié)對(duì)的形式對(duì)西部地區(qū)的貧窮落后地區(qū)或?yàn)?zāi)區(qū)進(jìn)行的一種支援。實(shí)證檢驗(yàn)證明這種制度存在優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在著問題。為了能夠更加有效地提高對(duì)口支援政策與轉(zhuǎn)移支付制度的互補(bǔ)效應(yīng)，本文提出相關(guān)政策建議：

（一）有效協(xié)調(diào)地區(qū)間對(duì)口支援政策與中央轉(zhuǎn)移支付制度的分工協(xié)作與運(yùn)行

有效協(xié)調(diào)地區(qū)間對(duì)口支援政策與中央轉(zhuǎn)移支付制度的分工協(xié)作與運(yùn)行，積極促成有力的財(cái)政互補(bǔ)效應(yīng)。充分發(fā)揮與協(xié)調(diào)對(duì)口支援政策與轉(zhuǎn)移支付制度在運(yùn)行過程中的作用和關(guān)系，明確各自的角色，揚(yáng)長(zhǎng)避短，合力共進(jìn)，以便更有效地促進(jìn)地區(qū)間財(cái)政均衡和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相對(duì)對(duì)口支援政策而言，轉(zhuǎn)移支付制度已形成較為成熟與科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制；同時(shí)對(duì)口支援政策所涉及的范圍更加廣泛，目標(biāo)的針對(duì)性也更強(qiáng)，能夠在短期有效地提高各地區(qū)公共服務(wù)的供給能力和人民的生活水平，但各地間由于缺乏合理的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)口援助的資金參差不齊，往往影響到受援各地區(qū)財(cái)政均衡水平，因而應(yīng)將對(duì)口支援政策的實(shí)施與轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行有效地結(jié)合，合理協(xié)調(diào)中央轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)間對(duì)口援助的關(guān)系，實(shí)施有效的分工機(jī)制，明確各自的服務(wù)領(lǐng)域和空間，積極促使兩者形成有力的財(cái)力互補(bǔ)作用，將對(duì)口援助與受援地區(qū)財(cái)政預(yù)算支出有效結(jié)合，將公共財(cái)政資金發(fā)揮出最大潛能。

（二）合理提高對(duì)口支援政策實(shí)施的統(tǒng)籌管理的組織層次

合理提高對(duì)口支援政策實(shí)施的統(tǒng)籌管理的組織層次，促進(jìn)對(duì)口支援政策實(shí)施的制度化管理與科學(xué)化運(yùn)行。由于對(duì)口支援政策在實(shí)施過程中，各自為政，缺乏一個(gè)科學(xué)的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)具體的援助規(guī)模沒有一個(gè)系統(tǒng)的規(guī)定，所投入的人力、物力及資金等都有較大的隨意性。沒有嚴(yán)格的組織管理高度，勢(shì)必在對(duì)口支援的實(shí)施過程中缺乏科學(xué)化與制度化的運(yùn)行機(jī)制，而且極易導(dǎo)致短期化行為。在提供具體公共服務(wù)時(shí)，由于缺少客觀的定額標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督體系，使得對(duì)口援助的公共資金的運(yùn)用效率大打折扣，再加上各地區(qū)間缺乏統(tǒng)籌的管理，各地間的援助的財(cái)力水平差異較大，嚴(yán)重影響了財(cái)政均等化的實(shí)施效應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)把對(duì)口支援政策運(yùn)行提高到高層組織制度化管理統(tǒng)籌層面上來，并實(shí)施相關(guān)專業(yè)人士及法規(guī)或者規(guī)章的全過程監(jiān)督，使之逐步形成科學(xué)化的運(yùn)行機(jī)制。并進(jìn)一步將這種臨時(shí)性的政策措施上升到法律層面，形成長(zhǎng)效機(jī)制（劉鐵，2010）。

（三）合理發(fā)揮外在的短期刺激作用并堅(jiān)持保障內(nèi)在的長(zhǎng)期規(guī)劃的協(xié)調(diào)性

支援方對(duì)受援地區(qū)的對(duì)口支援，短期內(nèi)通過大量的公共投資和私人資本的投入，刺激了消費(fèi)和就業(yè)的增長(zhǎng)，保障和改善基本民生的同時(shí)，有效地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（花中東、劉忠義，2012），但要做到與地方經(jīng)濟(jì)“互惠互利”的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展，僅依靠支援方單方面的投入是不行的，歸根結(jié)底取決于受援方內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?、建立在市?chǎng)機(jī)制運(yùn)作下的“造血”機(jī)能的培育程度，主要表現(xiàn)為企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、市場(chǎng)的生存能力。各地區(qū)間與此相關(guān)的內(nèi)在的長(zhǎng)期規(guī)劃的協(xié)調(diào)性顯然不足。因而對(duì)受援區(qū)的對(duì)口支援，不僅為資金、物資的直接的硬件援助，更重要的是建立健全受援地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制、不斷完善法制建設(shè)和先進(jìn)理念的文化建設(shè)等軟件援助，使受援區(qū)“造血”機(jī)能的培育產(chǎn)生實(shí)際效益，能夠參與國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，真正實(shí)現(xiàn)促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

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10.安體富，任強(qiáng).公共服務(wù)均等化：理論、問題與對(duì)策[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2007（8）

11.嚴(yán)劍峰.橫向均等化—財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額分配的一種方法[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2003（8）endprint

面對(duì)這樣的困境，必須進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央財(cái)政對(duì)地方政府的一般轉(zhuǎn)移支付力度是未來政府解決公共服務(wù)均等化的重要舉措之一。同時(shí)可以依據(jù)本國(guó)的具體國(guó)情，借鑒別國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)，合理運(yùn)用橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，以調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政分配關(guān)系，也是世界各國(guó)成熟的分稅制運(yùn)行的財(cái)政體制的重要特征之一。它可以起到縱向轉(zhuǎn)移支付所不能起到的作用，促進(jìn)地區(qū)間的公共服務(wù)均等化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，有效地減輕縱向轉(zhuǎn)移支付的壓力，而我國(guó)特有的對(duì)口支援正是橫向轉(zhuǎn)移支付的最重要的形式之一。

再以四川災(zāi)區(qū)為例。在現(xiàn)行體制下，完全依靠中央的轉(zhuǎn)移支付來彌合西部地區(qū)的財(cái)政缺口很顯然是不現(xiàn)實(shí)的，從上文中可以整理出18個(gè)縣市的財(cái)政缺口，如表3所示。從中可以看出，在平常的年份里，四川受災(zāi)各縣市財(cái)政支出與收入所形成的財(cái)政缺口依然很大，受到突發(fā)事件影響后則更大。在轉(zhuǎn)移支付力不能支的情形下，借助其他形式的支援就顯得很有必要了，而現(xiàn)行體制下的對(duì)口支援就是可行的補(bǔ)充形式之一，尤其在突發(fā)情況下更為重要。

為此本文整理了四川災(zāi)區(qū)18個(gè)樣本縣市對(duì)口援助的相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，從實(shí)證的角度分析短期內(nèi)對(duì)口支援政策實(shí)施的資金轉(zhuǎn)移效應(yīng)，如表4所示。從中可以看出，短期內(nèi)各地間對(duì)口援助總額存在著一定的差異，可能在于一方面受各援助方本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力水平參差不齊的限制；另一方面也考慮到各地區(qū)受災(zāi)的具體嚴(yán)重程度以及各地區(qū)的人口、受災(zāi)面積和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等多方面因素的影響，如2007年青川縣財(cái)政預(yù)算收入僅為1696萬元。但從總體規(guī)模上看，基本穩(wěn)定在2007年與2006年受災(zāi)前兩年財(cái)政收入總和的十幾倍，財(cái)政預(yù)算支出總和的2.2-3.5倍左右，如表5所示。

基于連續(xù)三年相對(duì)長(zhǎng)期的對(duì)口援助實(shí)施效應(yīng)分析，本文將受援地區(qū)的三年財(cái)政平均受援資金、人口（人均受援額）及與受援地區(qū)基年（2007年）的財(cái)政支出比考慮其中，可得表6所示結(jié)果。

由以上分析可知，無論從短期還是較長(zhǎng)期，盡管對(duì)口援助各地區(qū)之間的財(cái)力存在著一定的波動(dòng)性，支出的總額與支出比值，短期與較長(zhǎng)期內(nèi)都存在較大改進(jìn)的空間，但不可否認(rèn)的是對(duì)口支援政策的實(shí)施對(duì)減輕18個(gè)縣市的財(cái)政缺口的負(fù)擔(dān)起到了很好的效果：不僅保證了各受災(zāi)地區(qū)的財(cái)政支出水平，而且基本維持了各受災(zāi)地區(qū)間的財(cái)力均衡能力與地方基本公共服務(wù)的供給能力，并成功地彌合了轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行中存在的問題，對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行起到了有效的互補(bǔ)效應(yīng)。

結(jié)論及政策建議

具有中國(guó)特色并帶有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的對(duì)口支援政策的實(shí)施，通過多年的演變與目標(biāo)取向的不斷調(diào)整與發(fā)展，有效地彌補(bǔ)了地方的財(cái)政缺口，維持了各地間的財(cái)力均衡能力，確保了各地區(qū)間的財(cái)政支出水平，成功地緩解了由于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷所帶來的問題。實(shí)證研究證明，對(duì)口支援政策的實(shí)施對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行起到了有效的補(bǔ)充作用。

此外還需要說明的是，由于我國(guó)東部跟西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距受地理跟自然稟賦的影響較大，而一個(gè)省內(nèi)部，尤其是西部地區(qū)，城市之間的差距并不是很大，所以本文的對(duì)口支援是指我國(guó)開創(chuàng)的一種特殊的經(jīng)濟(jì)支援方式，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且財(cái)政富余的省份通過結(jié)對(duì)的形式對(duì)西部地區(qū)的貧窮落后地區(qū)或?yàn)?zāi)區(qū)進(jìn)行的一種支援。實(shí)證檢驗(yàn)證明這種制度存在優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在著問題。為了能夠更加有效地提高對(duì)口支援政策與轉(zhuǎn)移支付制度的互補(bǔ)效應(yīng)，本文提出相關(guān)政策建議：

（一）有效協(xié)調(diào)地區(qū)間對(duì)口支援政策與中央轉(zhuǎn)移支付制度的分工協(xié)作與運(yùn)行

有效協(xié)調(diào)地區(qū)間對(duì)口支援政策與中央轉(zhuǎn)移支付制度的分工協(xié)作與運(yùn)行，積極促成有力的財(cái)政互補(bǔ)效應(yīng)。充分發(fā)揮與協(xié)調(diào)對(duì)口支援政策與轉(zhuǎn)移支付制度在運(yùn)行過程中的作用和關(guān)系，明確各自的角色，揚(yáng)長(zhǎng)避短，合力共進(jìn)，以便更有效地促進(jìn)地區(qū)間財(cái)政均衡和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相對(duì)對(duì)口支援政策而言，轉(zhuǎn)移支付制度已形成較為成熟與科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制；同時(shí)對(duì)口支援政策所涉及的范圍更加廣泛，目標(biāo)的針對(duì)性也更強(qiáng)，能夠在短期有效地提高各地區(qū)公共服務(wù)的供給能力和人民的生活水平，但各地間由于缺乏合理的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)口援助的資金參差不齊，往往影響到受援各地區(qū)財(cái)政均衡水平，因而應(yīng)將對(duì)口支援政策的實(shí)施與轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行有效地結(jié)合，合理協(xié)調(diào)中央轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)間對(duì)口援助的關(guān)系，實(shí)施有效的分工機(jī)制，明確各自的服務(wù)領(lǐng)域和空間，積極促使兩者形成有力的財(cái)力互補(bǔ)作用，將對(duì)口援助與受援地區(qū)財(cái)政預(yù)算支出有效結(jié)合，將公共財(cái)政資金發(fā)揮出最大潛能。

（二）合理提高對(duì)口支援政策實(shí)施的統(tǒng)籌管理的組織層次

合理提高對(duì)口支援政策實(shí)施的統(tǒng)籌管理的組織層次，促進(jìn)對(duì)口支援政策實(shí)施的制度化管理與科學(xué)化運(yùn)行。由于對(duì)口支援政策在實(shí)施過程中，各自為政，缺乏一個(gè)科學(xué)的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)具體的援助規(guī)模沒有一個(gè)系統(tǒng)的規(guī)定，所投入的人力、物力及資金等都有較大的隨意性。沒有嚴(yán)格的組織管理高度，勢(shì)必在對(duì)口支援的實(shí)施過程中缺乏科學(xué)化與制度化的運(yùn)行機(jī)制，而且極易導(dǎo)致短期化行為。在提供具體公共服務(wù)時(shí)，由于缺少客觀的定額標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督體系，使得對(duì)口援助的公共資金的運(yùn)用效率大打折扣，再加上各地區(qū)間缺乏統(tǒng)籌的管理，各地間的援助的財(cái)力水平差異較大，嚴(yán)重影響了財(cái)政均等化的實(shí)施效應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)把對(duì)口支援政策運(yùn)行提高到高層組織制度化管理統(tǒng)籌層面上來，并實(shí)施相關(guān)專業(yè)人士及法規(guī)或者規(guī)章的全過程監(jiān)督，使之逐步形成科學(xué)化的運(yùn)行機(jī)制。并進(jìn)一步將這種臨時(shí)性的政策措施上升到法律層面，形成長(zhǎng)效機(jī)制（劉鐵，2010）。

（三）合理發(fā)揮外在的短期刺激作用并堅(jiān)持保障內(nèi)在的長(zhǎng)期規(guī)劃的協(xié)調(diào)性

支援方對(duì)受援地區(qū)的對(duì)口支援，短期內(nèi)通過大量的公共投資和私人資本的投入，刺激了消費(fèi)和就業(yè)的增長(zhǎng)，保障和改善基本民生的同時(shí)，有效地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（花中東、劉忠義，2012），但要做到與地方經(jīng)濟(jì)“互惠互利”的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展，僅依靠支援方單方面的投入是不行的，歸根結(jié)底取決于受援方內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?、建立在市?chǎng)機(jī)制運(yùn)作下的“造血”機(jī)能的培育程度，主要表現(xiàn)為企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、市場(chǎng)的生存能力。各地區(qū)間與此相關(guān)的內(nèi)在的長(zhǎng)期規(guī)劃的協(xié)調(diào)性顯然不足。因而對(duì)受援區(qū)的對(duì)口支援，不僅為資金、物資的直接的硬件援助，更重要的是建立健全受援地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制、不斷完善法制建設(shè)和先進(jìn)理念的文化建設(shè)等軟件援助，使受援區(qū)“造血”機(jī)能的培育產(chǎn)生實(shí)際效益，能夠參與國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，真正實(shí)現(xiàn)促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

參考文獻(xiàn)：

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2.楊君昌，曾軍平.關(guān)于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題的思考[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（3）

3.趙明剛.中國(guó)特色對(duì)口支援模式研究[J].社會(huì)主義研究，2011（2）

4.劉鐵.試論對(duì)口支援與分稅制下財(cái)政均衡的關(guān)系[J].軟科學(xué)，2010（6）

5.劉溶滄，焦國(guó)華.地區(qū)間財(cái)政能力差異與轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2002（6）

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8.國(guó)家民委政策研究室.國(guó)家民委民族政策文件選編（1979-1984）.中央民族出版社，1988

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10.安體富，任強(qiáng).公共服務(wù)均等化：理論、問題與對(duì)策[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2007（8）

11.嚴(yán)劍峰.橫向均等化—財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額分配的一種方法[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2003（8）endprint

面對(duì)這樣的困境，必須進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央財(cái)政對(duì)地方政府的一般轉(zhuǎn)移支付力度是未來政府解決公共服務(wù)均等化的重要舉措之一。同時(shí)可以依據(jù)本國(guó)的具體國(guó)情，借鑒別國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)，合理運(yùn)用橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，以調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政分配關(guān)系，也是世界各國(guó)成熟的分稅制運(yùn)行的財(cái)政體制的重要特征之一。它可以起到縱向轉(zhuǎn)移支付所不能起到的作用，促進(jìn)地區(qū)間的公共服務(wù)均等化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，有效地減輕縱向轉(zhuǎn)移支付的壓力，而我國(guó)特有的對(duì)口支援正是橫向轉(zhuǎn)移支付的最重要的形式之一。

再以四川災(zāi)區(qū)為例。在現(xiàn)行體制下，完全依靠中央的轉(zhuǎn)移支付來彌合西部地區(qū)的財(cái)政缺口很顯然是不現(xiàn)實(shí)的，從上文中可以整理出18個(gè)縣市的財(cái)政缺口，如表3所示。從中可以看出，在平常的年份里，四川受災(zāi)各縣市財(cái)政支出與收入所形成的財(cái)政缺口依然很大，受到突發(fā)事件影響后則更大。在轉(zhuǎn)移支付力不能支的情形下，借助其他形式的支援就顯得很有必要了，而現(xiàn)行體制下的對(duì)口支援就是可行的補(bǔ)充形式之一，尤其在突發(fā)情況下更為重要。

為此本文整理了四川災(zāi)區(qū)18個(gè)樣本縣市對(duì)口援助的相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，從實(shí)證的角度分析短期內(nèi)對(duì)口支援政策實(shí)施的資金轉(zhuǎn)移效應(yīng)，如表4所示。從中可以看出，短期內(nèi)各地間對(duì)口援助總額存在著一定的差異，可能在于一方面受各援助方本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力水平參差不齊的限制；另一方面也考慮到各地區(qū)受災(zāi)的具體嚴(yán)重程度以及各地區(qū)的人口、受災(zāi)面積和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等多方面因素的影響，如2007年青川縣財(cái)政預(yù)算收入僅為1696萬元。但從總體規(guī)模上看，基本穩(wěn)定在2007年與2006年受災(zāi)前兩年財(cái)政收入總和的十幾倍，財(cái)政預(yù)算支出總和的2.2-3.5倍左右，如表5所示。

基于連續(xù)三年相對(duì)長(zhǎng)期的對(duì)口援助實(shí)施效應(yīng)分析，本文將受援地區(qū)的三年財(cái)政平均受援資金、人口（人均受援額）及與受援地區(qū)基年（2007年）的財(cái)政支出比考慮其中，可得表6所示結(jié)果。

由以上分析可知，無論從短期還是較長(zhǎng)期，盡管對(duì)口援助各地區(qū)之間的財(cái)力存在著一定的波動(dòng)性，支出的總額與支出比值，短期與較長(zhǎng)期內(nèi)都存在較大改進(jìn)的空間，但不可否認(rèn)的是對(duì)口支援政策的實(shí)施對(duì)減輕18個(gè)縣市的財(cái)政缺口的負(fù)擔(dān)起到了很好的效果：不僅保證了各受災(zāi)地區(qū)的財(cái)政支出水平，而且基本維持了各受災(zāi)地區(qū)間的財(cái)力均衡能力與地方基本公共服務(wù)的供給能力，并成功地彌合了轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行中存在的問題，對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行起到了有效的互補(bǔ)效應(yīng)。

結(jié)論及政策建議

具有中國(guó)特色并帶有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的對(duì)口支援政策的實(shí)施，通過多年的演變與目標(biāo)取向的不斷調(diào)整與發(fā)展，有效地彌補(bǔ)了地方的財(cái)政缺口，維持了各地間的財(cái)力均衡能力，確保了各地區(qū)間的財(cái)政支出水平，成功地緩解了由于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷所帶來的問題。實(shí)證研究證明，對(duì)口支援政策的實(shí)施對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行起到了有效的補(bǔ)充作用。

此外還需要說明的是，由于我國(guó)東部跟西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距受地理跟自然稟賦的影響較大，而一個(gè)省內(nèi)部，尤其是西部地區(qū)，城市之間的差距并不是很大，所以本文的對(duì)口支援是指我國(guó)開創(chuàng)的一種特殊的經(jīng)濟(jì)支援方式，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且財(cái)政富余的省份通過結(jié)對(duì)的形式對(duì)西部地區(qū)的貧窮落后地區(qū)或?yàn)?zāi)區(qū)進(jìn)行的一種支援。實(shí)證檢驗(yàn)證明這種制度存在優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在著問題。為了能夠更加有效地提高對(duì)口支援政策與轉(zhuǎn)移支付制度的互補(bǔ)效應(yīng)，本文提出相關(guān)政策建議：

（一）有效協(xié)調(diào)地區(qū)間對(duì)口支援政策與中央轉(zhuǎn)移支付制度的分工協(xié)作與運(yùn)行

有效協(xié)調(diào)地區(qū)間對(duì)口支援政策與中央轉(zhuǎn)移支付制度的分工協(xié)作與運(yùn)行，積極促成有力的財(cái)政互補(bǔ)效應(yīng)。充分發(fā)揮與協(xié)調(diào)對(duì)口支援政策與轉(zhuǎn)移支付制度在運(yùn)行過程中的作用和關(guān)系，明確各自的角色，揚(yáng)長(zhǎng)避短，合力共進(jìn)，以便更有效地促進(jìn)地區(qū)間財(cái)政均衡和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相對(duì)對(duì)口支援政策而言，轉(zhuǎn)移支付制度已形成較為成熟與科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制；同時(shí)對(duì)口支援政策所涉及的范圍更加廣泛，目標(biāo)的針對(duì)性也更強(qiáng)，能夠在短期有效地提高各地區(qū)公共服務(wù)的供給能力和人民的生活水平，但各地間由于缺乏合理的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)口援助的資金參差不齊，往往影響到受援各地區(qū)財(cái)政均衡水平，因而應(yīng)將對(duì)口支援政策的實(shí)施與轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行有效地結(jié)合，合理協(xié)調(diào)中央轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)間對(duì)口援助的關(guān)系，實(shí)施有效的分工機(jī)制，明確各自的服務(wù)領(lǐng)域和空間，積極促使兩者形成有力的財(cái)力互補(bǔ)作用，將對(duì)口援助與受援地區(qū)財(cái)政預(yù)算支出有效結(jié)合，將公共財(cái)政資金發(fā)揮出最大潛能。

（二）合理提高對(duì)口支援政策實(shí)施的統(tǒng)籌管理的組織層次

合理提高對(duì)口支援政策實(shí)施的統(tǒng)籌管理的組織層次，促進(jìn)對(duì)口支援政策實(shí)施的制度化管理與科學(xué)化運(yùn)行。由于對(duì)口支援政策在實(shí)施過程中，各自為政，缺乏一個(gè)科學(xué)的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)具體的援助規(guī)模沒有一個(gè)系統(tǒng)的規(guī)定，所投入的人力、物力及資金等都有較大的隨意性。沒有嚴(yán)格的組織管理高度，勢(shì)必在對(duì)口支援的實(shí)施過程中缺乏科學(xué)化與制度化的運(yùn)行機(jī)制，而且極易導(dǎo)致短期化行為。在提供具體公共服務(wù)時(shí)，由于缺少客觀的定額標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督體系，使得對(duì)口援助的公共資金的運(yùn)用效率大打折扣，再加上各地區(qū)間缺乏統(tǒng)籌的管理，各地間的援助的財(cái)力水平差異較大，嚴(yán)重影響了財(cái)政均等化的實(shí)施效應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)把對(duì)口支援政策運(yùn)行提高到高層組織制度化管理統(tǒng)籌層面上來，并實(shí)施相關(guān)專業(yè)人士及法規(guī)或者規(guī)章的全過程監(jiān)督，使之逐步形成科學(xué)化的運(yùn)行機(jī)制。并進(jìn)一步將這種臨時(shí)性的政策措施上升到法律層面，形成長(zhǎng)效機(jī)制（劉鐵，2010）。

（三）合理發(fā)揮外在的短期刺激作用并堅(jiān)持保障內(nèi)在的長(zhǎng)期規(guī)劃的協(xié)調(diào)性

支援方對(duì)受援地區(qū)的對(duì)口支援，短期內(nèi)通過大量的公共投資和私人資本的投入，刺激了消費(fèi)和就業(yè)的增長(zhǎng)，保障和改善基本民生的同時(shí)，有效地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（花中東、劉忠義，2012），但要做到與地方經(jīng)濟(jì)“互惠互利”的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展，僅依靠支援方單方面的投入是不行的，歸根結(jié)底取決于受援方內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?、建立在市?chǎng)機(jī)制運(yùn)作下的“造血”機(jī)能的培育程度，主要表現(xiàn)為企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、市場(chǎng)的生存能力。各地區(qū)間與此相關(guān)的內(nèi)在的長(zhǎng)期規(guī)劃的協(xié)調(diào)性顯然不足。因而對(duì)受援區(qū)的對(duì)口支援，不僅為資金、物資的直接的硬件援助，更重要的是建立健全受援地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制、不斷完善法制建設(shè)和先進(jìn)理念的文化建設(shè)等軟件援助，使受援區(qū)“造血”機(jī)能的培育產(chǎn)生實(shí)際效益，能夠參與國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，真正實(shí)現(xiàn)促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

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