1月19日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，全面定調(diào)2014年及今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。

這是中央一號文件連續(xù)11年聚焦“三農(nóng)”。今年的關(guān)鍵詞“全面深化農(nóng)村改革”站到了俯瞰全局的高度，首次提出賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。農(nóng)業(yè)如何現(xiàn)代化成為此次一號文件的核心主題。

還權(quán)賦能，打開農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的閘門

今年中央一號文件提出我國將深化農(nóng)村土地制度改革，通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，使農(nóng)民分享改革成果，有效維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，從而為夯實(shí)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)。而關(guān)于農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的規(guī)定，將再一次推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。其中的關(guān)鍵在于，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保和抵押功能重新賦予農(nóng)民。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬表示，今年新出臺(tái)的一號文件首次提出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，這無疑是個(gè)進(jìn)步。一號文件表明了一個(gè)大方向，其象征意義更明顯，具體落實(shí)則需要配套的相關(guān)立法、社會(huì)保障制度的跟進(jìn)完善作為保證。

任大鵬認(rèn)為，現(xiàn)有的《土地承包法》對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制的背景是由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村的實(shí)際情況，農(nóng)民外出打工者少，農(nóng)民基本以土地耕種作為謀生的基本手段?；诒Ｗo(hù)農(nóng)民的生存權(quán)考慮，《土地承包法》要求在抵押之前首先要確定農(nóng)民的土地抵押資金用于生活還是生產(chǎn)，如果用于一般消費(fèi)，一旦不能償還則會(huì)直接影響到整個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)來源。現(xiàn)在，農(nóng)村外出務(wù)工者較多，很多農(nóng)民并不以種地為生。因此，農(nóng)民的部分承包土地流轉(zhuǎn)有利于集約利用土地資源，同時(shí)還能保證財(cái)產(chǎn)收益。

2003年開始施行的《農(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。11年前的那一次還權(quán)賦能，更多只是針對小范圍、小規(guī)模的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。彼時(shí)，中國已經(jīng)加入WTO，世界工廠的紅利開始加速釋放，海量農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市做工，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)恰逢其時(shí)。

在那之后，城鎮(zhèn)化率從40.5%提高至53.7%，意味著農(nóng)村人口又減少了近2億人，農(nóng)地的大規(guī)模集中開始成為可能。去年的中央一號文件中，亦首次出現(xiàn)了“職業(yè)農(nóng)民”字樣。

不過，種糧好手一直頗多苦水，11年前的《農(nóng)地承包法》盡管準(zhǔn)許轉(zhuǎn)讓，卻沒有提及擔(dān)保與抵押。換言之，種糧好手更多只能通過自身資金發(fā)展，擔(dān)保和抵押一類的金融杠桿難以撬動(dòng)，農(nóng)地規(guī)模大為受限，職業(yè)農(nóng)民之路依舊漫長。

這一輪的還權(quán)賦能，打開了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵閘門，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力釋放指日可期。但也要看到，這絕非“三農(nóng)”問題的終點(diǎn)。

53.7%的城鎮(zhèn)化率，距離75%-80%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，仍有二三十年的路要走。目前留在農(nóng)村的6.7億農(nóng)民中，仍有一半人將進(jìn)入城市工作、生活。此時(shí)，城市建設(shè)用地的緊張和農(nóng)村宅基地的浪費(fèi)，就成為一對此消彼長的蹺蹺板。如何盤活海量宅基地資源，如何增加城市建設(shè)用地供給，已是擺在決策層面前的一組課題。

此前，國土資源部的消息稱，500萬人口以上特大城市的用地指標(biāo)將被嚴(yán)控，正是這一對矛盾的現(xiàn)實(shí)寫照。無論是十八屆三中全會(huì)，還是今年的中央一號文件，均提出慎重、穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地使用權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)，用意就在于從根本上緩解這一矛盾。

如果宅基地的還權(quán)賦能工作，不能在農(nóng)村承包地“三權(quán)分離”改革后接力展開，則土地資本化難以推進(jìn)，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)會(huì)受到影響，數(shù)億農(nóng)民進(jìn)城的希望也會(huì)被拖延。

也許有人會(huì)說，即使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有落實(shí)，城鎮(zhèn)化率依舊一路攀升到了53.7%。問題是，如果統(tǒng)計(jì)了戶籍人口的城鎮(zhèn)化率，這一數(shù)字恐怕會(huì)下跌。戶籍背后附著的社保、教育、住房等保障功能，才是以人為本的城鎮(zhèn)化目標(biāo)最需發(fā)力之處。

為“三農(nóng)”輸入金融血液

針對當(dāng)前農(nóng)村金融組織體系尚不完善，“三農(nóng)”貸款難、貸款貴依然突出的問題，2014年中央一號文件提出，要加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新。其背后現(xiàn)狀是，在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路漸寬漸穩(wěn)的同時(shí)，仍存在融資難、融資渠道窄、金融服務(wù)硬件落后等諸多“短板”。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化離不開金融服務(wù)的“血液”營養(yǎng)，以銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“蓄水池”和“灌溉渠”。同時(shí)，各方還應(yīng)著力破除目前農(nóng)村金融存在的機(jī)制體制弊端，為農(nóng)村金融創(chuàng)新減少障礙，讓金融“輸血”更通暢。

如何使農(nóng)民獲得充分、方便、快捷的金融服務(wù)？有人說：金融支農(nóng)支小，這是一個(gè)世界性難題。但決不能因?yàn)椤半y”而對農(nóng)民貸款難、農(nóng)村金融服務(wù)不足視而不見、無所作為，而是需要進(jìn)一步改變觀念，充分認(rèn)識到推進(jìn)這項(xiàng)工作的緊迫性，更需要進(jìn)一步強(qiáng)化改革動(dòng)力機(jī)制，通過制度創(chuàng)新盡快建立完善的農(nóng)村金融體系。在我國農(nóng)村金融市場上，面對多元化、多層次的農(nóng)村金融需求，發(fā)展農(nóng)村金融是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方參與、形成合力。任何一家金融機(jī)構(gòu)都不可能“包打天下”。

2014年中央一號文件明確指出，“積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，逐步實(shí)現(xiàn)縣市全覆蓋，符合條件的適當(dāng)調(diào)整主發(fā)起行與其他股東的持股比例。支持由社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立服務(wù)‘三農(nóng)的縣域中小型銀行和金融租賃公司?！?/p>

農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)是主要由民間資本發(fā)起設(shè)立的服務(wù)“三農(nóng)”的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。目前，社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)了投資機(jī)構(gòu)種類全覆蓋和地域無限制。截至2013年末，全國共組建農(nóng)村商業(yè)銀行468家、農(nóng)村合作銀行122家，農(nóng)村信用社1803家，村鎮(zhèn)銀行1071家，民間資本在農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)中的合計(jì)持股占比90%、在村鎮(zhèn)銀行占比71%。

2013年10月中旬，隨著馬鞍山農(nóng)商行發(fā)起的甘肅永登新華村鎮(zhèn)銀行的正式掛牌成立，我國第1000家村鎮(zhèn)銀行也正式誕生。上千家村鎮(zhèn)銀行，是我國推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋工作的重要抓手，截至2013年9月末，全國村鎮(zhèn)銀行共吸納4000余家企業(yè)股東和8000余名自然人股東，直接和間接入股村鎮(zhèn)銀行的民間資本達(dá)到472億元，較年初增加57億元。

銀監(jiān)會(huì)副主席閻慶民曾明確表示，2014年將允許發(fā)展成熟、經(jīng)營穩(wěn)健的村鎮(zhèn)銀行，適當(dāng)調(diào)整主發(fā)起行與其他股東資本比例。按照銀監(jiān)會(huì)最新發(fā)布的《農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法（征求意見稿）》規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行最低持股比例已由過去的20%降低到15%。這樣的比例調(diào)整，對進(jìn)一步拓寬民間資本投資空間，實(shí)現(xiàn)金融資本、產(chǎn)業(yè)資本、社會(huì)資本的有機(jī)聯(lián)合奠定了基礎(chǔ)。

此外，在農(nóng)村金融改革中，抵押物問題的解決是關(guān)鍵。允許土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保，使農(nóng)民最大的資源發(fā)揮效用，改變了以前缺乏抵押擔(dān)保物的狀況，是有效解決農(nóng)民“貸款難”問題的突破口。

今年的中央一號文件還提出，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。賦予農(nóng)民對落實(shí)到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。將農(nóng)民家家都有的土地經(jīng)營權(quán)，變成“三農(nóng)”金融服務(wù)的“信用證”，無疑增加了農(nóng)民的致富渠道。這是保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要抓手，也是更好地保障農(nóng)民的金融權(quán)利、使他們獲得發(fā)展資金的重要舉措。