城鄉(xiāng)社保體制已分割多年，如今在全國層面啟動城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度合并，是我國首次在這方面將城鄉(xiāng)居民一并考慮，可以說，這是從基礎制度層面破冰，意味著城市和農村居民在基本養(yǎng)老保險上身份差異的消失和利益的趨同，是縮小城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)社會公平的重要舉措。

2月7日，國務院常務會議決定，合并新型農村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農保）和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱城居保），建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。消息一出，立即引發(fā)熱議。對此，有評論指出，在全國層面啟動城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度合并，雖然意義重大，但這僅僅是我國整個養(yǎng)老制度并軌的第一步。

城鄉(xiāng)社保體制已分割多年，如今在全國層面啟動城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度合并，是我國首次在這方面將城鄉(xiāng)居民一并考慮，可以說，這是從基礎制度層面破冰，意味著城市和農村居民在基本養(yǎng)老保險上身份差異的消失和利益的趨同，是縮小城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)社會公平的重要舉措。

事實上，城鄉(xiāng)樊籬的基礎經濟制度被打破，發(fā)生在8年之內。取消農業(yè)稅是第一步，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老制度是第二步。2006年1月1日起廢止《農業(yè)稅條例》，意味著中國政府的稅收來源主要不再是農業(yè)與農民，中國經濟從農村走向市場；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一養(yǎng)老制度，意味著城鄉(xiāng)分隔體制、勞動力流動的樊籬逐漸被打破。

城居保、新農保合并

目前，我國“社會養(yǎng)老保險”分為五種：機關公務員、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農保。此次合并的并非關注度最高的機關事業(yè)人員與企業(yè)職工的雙軌，而是城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險與新農保。

基礎制度改革總會受到指責。有人認為，目前統(tǒng)一的是最低層級的養(yǎng)老保障，只能勉強為年過60歲的老人提供基本保障。據(jù)了解，“新農?！苯⒂?009年，替代了之前的“老農?！?，針對農民設立，目前參保人數(shù)達到4億多人；而“城居?！眲t建立于2011年，針對城市18歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民，這個群體人數(shù)不多，全國僅幾千萬人，參保人數(shù)就更少了，僅為千萬人左右。

“這兩種養(yǎng)老保險制度設計上非常相像，比如，都設立了個人賬戶，個人向賬戶里繳費，繳費公式也類似，其中新農保每人每年繳費從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；兩種制度養(yǎng)老金發(fā)放公式也類似，都是到60歲就每人每月固定開始領取養(yǎng)老金，跟以前的繳費記錄沒有任何關系?！鄙缈圃菏澜缟绫Ｑ芯恐行闹魅梧嵄恼f。他指出，由于新農保和城居保兩種制度極為類似，又是先后設立，重要的是，城居保制度的參保人數(shù)很少，為節(jié)省管理成本，有些省份在2011年城居保起步之初直接就將兩種保險制度合二為一。

首都經濟貿易大學勞動經濟專業(yè)教授庹國柱也認為，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度的設置比較類似，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度統(tǒng)一的難度較小，先從容易整合的做起，為下一步整個社會養(yǎng)老體制的大整合打下基礎。

此次國務院會議決定，合并后的制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農保和城居保保持基本一致。基金籌集采取個人繳、集體助、政府補的方式，中央財政按基礎養(yǎng)老金標準，對中西部地區(qū)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。

實際上，在2012年人社部發(fā)布的統(tǒng)計公報里就已經將二者的數(shù)據(jù)合二為一，合并之后的稱謂叫作“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險”。2012年，新農保和城居保合并之后的“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”共支出養(yǎng)老金1150億元，領取人數(shù)達13075萬人。據(jù)推算，在這兩個養(yǎng)老保險制度里，人均一年領取養(yǎng)老金是880元，每月73元。城居保的待遇水平略高于新農保。

“新農保和城居保的支出主要來自中央財政的轉移支付，其次才是地方財政拿一部分，而集體組織配套的資金則是微乎其微。這樣一個融資條件和來源結構，對于基層財政來說造成不了什么壓力?！编嵄恼f。

鄭秉文分析指出，這兩項制度在合并時最好還應有所改善，而不僅僅是簡單地合并?！氨热?，目前這兩個制度設計特點更像救助制度，在財務可持續(xù)性上也還有一些加強的余地，在未來的養(yǎng)老保障一攬子改革的頂層設計中，應有所改進和完善。再比如，在基金投資制度等方面也有很大的改革空間，截至2012年底，這兩個制度的基金結余累計已高達2300億元，但仍存在銀行，面臨很大的貶值風險?！?/p>

打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老界限在于“公平”

城鄉(xiāng)差別被普遍認為是中國最大的現(xiàn)實不公平，而養(yǎng)老金二元結構又是城鄉(xiāng)差別中最大的差別，近年來飽受質疑。因此有人將這兩項城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度的合并，視為打破了城鄉(xiāng)養(yǎng)老“雙軌制”。

養(yǎng)老制度的并軌之所以爭議不休，主要在于“不公”二字。中國養(yǎng)老制度分成并不公平，分成機關公務員、事業(yè)單位人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民與新型農村社會養(yǎng)老保險制五大層級，有評論認為本次合并的是保障程度最低的后兩者，沒有解決養(yǎng)老體制的不公平。不僅如此，北京、上海等一線城市與四線城市養(yǎng)老保障差異極大，即使統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度，也無法保證戶籍自由流動。

葉檀認為，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度就是為了建立最高層級的“中央”保險制度，如果各個省份依然畫地為牢禁止他省勞動力進入，就失去了建立統(tǒng)一保險制度的根本意義。

困難之處在于各個省份人均收入有差距，城鄉(xiāng)統(tǒng)一養(yǎng)老保險水準各不相同，導致“中央”保險制度崎嶇不平，勞動力仍然難以流動。

根據(jù)人社部的數(shù)據(jù)，2012年末，全國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)4.837億人，全年城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金收入1829億元，比上年增長64.8%。其中個人繳費594億元，比上年增長41.0%，除去個人繳費之外的財政補貼1235億元，基金累計結存2302億元。另據(jù)人社部最新數(shù)據(jù)，2013年1月到11月，全國城鄉(xiāng)居民為4.9454億人，基金收入1823.2億元。

與全國的平均水平相比，富裕地區(qū)高出一大截。2011年北京基礎養(yǎng)老金標準就達到每人每月280元，自2011年起，還建立了城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金和福利養(yǎng)老金的正常調整機制。成都等地的城鄉(xiāng)基礎養(yǎng)老平均水準也高于全國兩到三倍。

不僅如此，去年初社科院發(fā)布的《中國社會保障收入再分配狀況調查》顯示，被訪者2011年8月領取的養(yǎng)老金從200元至1萬元不等，待遇最高相差高達50倍；而同期發(fā)布的《社會保障綠皮書》披露，對養(yǎng)老保險最不滿的是參加新農保的人群，認為其無法滿足生活需要的占78.9%。實際上，新農保自2009年試點以來，一直未能擺脫待遇低、持續(xù)難的問題。有調查顯示，2012年陜西、河南、江蘇3省6個縣的新農保養(yǎng)老金待遇每人每月的加權平均值僅為78.64元，在目前的物價水平面前，根本無法滿足保障基本生活的初衷，更不用說以此過上有尊嚴的養(yǎng)老生活；而隨著農民收入的逐漸增高，新農保的養(yǎng)老替代率亦不斷下降，據(jù)測算，2008-2011年間該數(shù)字僅在14.11%-30.84%之間，而2011年城鎮(zhèn)企業(yè)職工的同一數(shù)值已達50%，待遇低很大程度降低了農民的參保意愿。

此次新農保和城居保合并，離真正打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老“雙軌制”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的有效制度尚遠。盡管政府下了統(tǒng)一養(yǎng)老制度的決心，但完全實現(xiàn)它，并不容易。中國農村經濟需要有新的突破性增長，農村剩余勞動力需要有更多更好的城市就業(yè)機會，農民個體致富的機會增多，社保的來源就會更豐富，農民獲得與城市居民公平的養(yǎng)老條件才能成為可持續(xù)的社會福利。福利城鄉(xiāng)界限的抹除只是最容易的第一步，而距離終結養(yǎng)老多軌、建立起公平完善的養(yǎng)老保險制度還有很多路要走。