羅 睿

(武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、改革與完善黨內(nèi)選舉制度的必要性

黨的十七大報(bào)告指出，必須“改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式”[1]50。黨內(nèi)選舉制度是隨著黨的成立而產(chǎn)生的，并在黨綱和黨章中有著明確的規(guī)定。黨內(nèi)選舉制度是否健全與完善，是衡量黨內(nèi)民主水平和黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標(biāo)尺。與此同時(shí)，由于中國共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨，所以黨內(nèi)民主的程度又必將對(duì)社會(huì)主義民主建設(shè)產(chǎn)生極大的示范效應(yīng)，從而才能夠有力推進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)。

改革開放30多年來，雖然針對(duì)黨內(nèi)選舉制度一直在進(jìn)行積極的改革與探索，也取得了成績(jī)，但總體上仍然進(jìn)展遲緩。目前在黨內(nèi)選舉方面存在的最大問題是，無論各級(jí)黨代表的選舉還是領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，都不能充分體現(xiàn)選舉人的意志和意愿。換句話說，往往是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人主導(dǎo)的形式性的選舉，而不是充分體現(xiàn)選舉人意志的實(shí)質(zhì)性的選舉，甚至還存在著以自上而下的委任制或變相的委任制代替自下而上的選舉制的傾向，結(jié)果是“上邊發(fā)單單，下邊畫圈圈”，黨員沒有充分選擇的余地，其意愿難以充分實(shí)現(xiàn)，權(quán)利也難以得到切實(shí)保證。這種現(xiàn)狀顯然與黨內(nèi)民主發(fā)展的要求存在著相當(dāng)大的差距，是必須要改革的。

出現(xiàn)上述問題的深層原因是多方面的：歷史殘留，即封建專制主義殘余的影響；體制障礙，即高度集權(quán)的政治體制的影響；制度缺陷，即制度設(shè)計(jì)層面的疏漏缺失；人為阻力，即黨內(nèi)既得利益者的消極阻礙，等等。為了在新的歷史條件下提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，以更好地提高黨的執(zhí)政能力和拒腐防變能力，就必須加快改革和完善黨內(nèi)選舉制度的步伐，真正“落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[2]51。黨的十八大報(bào)告指出：“完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境?！盵2]52這為我們當(dāng)前和今后一段時(shí)期進(jìn)行黨內(nèi)選舉制度的改革、完善和創(chuàng)新指明了方向。

二、建立開放式的競(jìng)爭(zhēng)性選舉機(jī)制

(一)建立黨內(nèi)競(jìng)選制度

競(jìng)選，是現(xiàn)代民主的一個(gè)重要特征，與社會(huì)制度沒有本質(zhì)的聯(lián)系。競(jìng)選的實(shí)質(zhì)就是“讓選民用自己的標(biāo)準(zhǔn)去衡量候選人，拋開不適當(dāng)?shù)暮蜻x人，提出最優(yōu)秀的人來充當(dāng)候選人”[3]。建立黨內(nèi)競(jìng)選制度是從源頭上提高黨員代表素質(zhì)的一條有效措施，為候選人之間搭起公正、平等、競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上，候選人通過競(jìng)爭(zhēng)全方位來展示自己，使選舉人對(duì)其有較全面的客觀對(duì)比和了解，使投票時(shí)不再隨意、盲從和被動(dòng)。建立競(jìng)選制度有利于加強(qiáng)選民和選舉單位對(duì)候選人的監(jiān)督。在競(jìng)選過程中，候選人提出自己的競(jìng)選綱領(lǐng)、施政綱領(lǐng)，讓選民或選舉單位有了評(píng)價(jià)代表的參考依據(jù)，這樣代表有了危機(jī)感，如果未能取信于民，就會(huì)被黨員群眾依法撤回，由其他候選人取代。

從選舉本身的內(nèi)涵來講，黨內(nèi)選舉發(fā)展的大趨勢(shì)必將從“認(rèn)可性選舉”向“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”邁進(jìn)。所謂競(jìng)爭(zhēng)性選舉，簡(jiǎn)單地講就是多個(gè)候選人競(jìng)爭(zhēng)一個(gè)職務(wù)，候選人之間為了爭(zhēng)取選舉人信任而主動(dòng)地自我宣傳、自我表現(xiàn)并相互競(jìng)爭(zhēng)。到底是認(rèn)可性選舉還是競(jìng)爭(zhēng)性選舉，取決于候選人的提名方式與確定方式，假如候選人的提名方式與確定方式為當(dāng)權(quán)者所壟斷，那么，這種選舉一定是認(rèn)可性選舉，反之，則是競(jìng)爭(zhēng)性選舉。競(jìng)爭(zhēng)性選舉的特點(diǎn)是擺脫了“指選名單”的束縛，對(duì)于選舉人來說，更具民主性；而另一方面，競(jìng)爭(zhēng)性選舉使候選人處于積極主動(dòng)的地位，便于他們充分表現(xiàn)自己的思想、品德和才能，便于選舉人進(jìn)一步全面了解各位候選人的情況，以做出正確的選擇。從人才選拔的角度看，競(jìng)爭(zhēng)性選舉使選舉人和候選人都處于積極表現(xiàn)、主動(dòng)參與的狀態(tài)，兩者都處于最佳的選擇和被選擇狀態(tài)，這無疑有利于提高選舉質(zhì)量，是較高水準(zhǔn)的選舉。

目前，黨內(nèi)選舉從候選人的提名、介紹到組織部署，從選區(qū)代表名額分配到投票選舉都存在嚴(yán)重缺乏競(jìng)爭(zhēng)的問題，這個(gè)問題不解決，就很難推動(dòng)黨內(nèi)選舉制度的進(jìn)一步改革與完善。在這里必須正確理解“黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)”與西方的“政黨競(jìng)爭(zhēng)”的本質(zhì)區(qū)別：其是在黨的“一元”領(lǐng)導(dǎo)下的黨內(nèi)“多元競(jìng)爭(zhēng)”分權(quán)，它只會(huì)加強(qiáng)和完善而決不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，只會(huì)有利于“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”[4]。

(二)不斷健全與完善“票決制”

1.實(shí)行“票決制”的某些不足

“票決制”是指參加選舉的黨員或黨員代表，以投票表決的方式選舉出席各級(jí)黨的代表或領(lǐng)導(dǎo)干部的制度。因?yàn)檫x舉權(quán)主要掌握在選舉人手中，這種制度能較好地反映整體選舉人的意圖，是符合黨內(nèi)民主運(yùn)行發(fā)展的一種表決方式。票決制對(duì)于規(guī)范黨內(nèi)選舉制度有著明顯的積極作用，它使民主集中制原則有了較為具體的操作性。但目前黨內(nèi)選舉制度中的票決制還存在一些問題需加以認(rèn)真對(duì)待：

責(zé)任追究問題。由于票決制采用的是無記名票決，所以如果出現(xiàn)了被選舉人犯重大決策失誤的現(xiàn)象，由于被選舉人是選舉投票決定產(chǎn)生的，其責(zé)任追究的問題十分難以解決，即如何對(duì)這些投選舉票者實(shí)施監(jiān)督。如果沒有監(jiān)督，則極有可能出現(xiàn)誰也不負(fù)責(zé)的尷尬局面。

票決制程序欠缺合理性和科學(xué)性的問題。程序相當(dāng)于游戲規(guī)則。票決制程序是決定票決制運(yùn)作的次序、步驟和達(dá)到結(jié)果的必經(jīng)階段。按照程序規(guī)定，必須對(duì)票決選舉的任免對(duì)象進(jìn)行會(huì)前調(diào)研，而不少地方或單位在選舉前并沒有仔細(xì)做好前期準(zhǔn)備、醞釀、溝通等工作，簡(jiǎn)單地準(zhǔn)備一個(gè)名單和方案就倉促地在會(huì)上進(jìn)行投票選舉。由于投票人在他們不熟悉的名單中進(jìn)行投票選舉，在缺少足夠信息的情況下，投票人的決定只能是盲目的。

選舉投票結(jié)果相近時(shí)的科學(xué)決策問題。如果投票結(jié)果出現(xiàn)贊成票與非贊成票票數(shù)相近的現(xiàn)象(事實(shí)上這是一種經(jīng)常出現(xiàn)的情況)，若贊成票超過半數(shù)，干部任免方案就可以通過，但這客觀上卻形成了一個(gè)對(duì)有爭(zhēng)議人選的任免決定，在這種情況下如何進(jìn)行科學(xué)決策則是一個(gè)難題。如16個(gè)選舉人投票，被選舉人通過的票數(shù)在10票以上，則這個(gè)結(jié)果可行；但若被選舉人得票數(shù)為9票，如果實(shí)行多數(shù)通過的原則，那就勉為其難了。在這種情況下，最佳的處理方式應(yīng)以得票數(shù)超過1/2，但未到2/3來作為緩定處理，達(dá)到2/3或超過2/3的作為通過處理。但這種做法卻與現(xiàn)行的有關(guān)制度和規(guī)定是相違背的。

票決制流于形式化的問題。其主要表現(xiàn)為：在投票選舉之前，有的黨組織或主要領(lǐng)導(dǎo)就有了意向，其提出的明確框框和杠杠，明眼人一看便知，不得不違心地按照組織意愿來投票選舉。為了實(shí)現(xiàn)組織意愿，對(duì)被選舉人實(shí)行等額制，實(shí)際上縮小了投票者的選擇范圍。投票者出心不公，投票時(shí)不看被選舉人的政績(jī)，而是看與自己的關(guān)系親疏和是否打過招呼；有的投票者把選舉權(quán)力和選票聯(lián)系起來，用權(quán)利徇私情，搞票錢交易。這些都表明，票決制在實(shí)踐過程中很容易偏離既定軌道，往往流于形式。

2.解決這些不足的若干對(duì)策

要解決上述這些問題，必須從健全制度入手，推行票決責(zé)任制和責(zé)任追究制，將票決回避制、票決工作監(jiān)督制、任前公示制、試用制以及票決結(jié)果公示、反饋和申訴制等相關(guān)制度配套實(shí)施，整體推進(jìn)，把票決置于全體黨員的監(jiān)督之下，放在制度的約束之中。然而最重要的是要做到對(duì)“制度彈性”的限定，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)民主“解釋彈性”的限定。具體的做法如下:

首先,取消書記辦公會(huì),把票決制的主體放在全委會(huì)和黨代會(huì)。對(duì)書記辦公會(huì)、常委會(huì)、全委會(huì)這三個(gè)會(huì)議制度之間進(jìn)行制度改革,取消常委會(huì),減少全委會(huì)的名額,以全委會(huì)代行常委會(huì)的職能。取消書記辦公會(huì),把“票決制”干部的權(quán)限放到全委會(huì)中，既能充分體現(xiàn)民主的原則,也符合中央通過黨內(nèi)民主適當(dāng)分解黨內(nèi)權(quán)力，從源頭上防治腐敗的制度意圖。

其次,引入民主聽證會(huì)制度,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主的對(duì)接,保持黨內(nèi)民主的開放性。要真正發(fā)揮黨內(nèi)民主的作用,必須把黨內(nèi)民主與人民民主在制度上聯(lián)結(jié)起來,唯有此才能形成一個(gè)良好的民主監(jiān)督環(huán)境,也唯有此才能真正實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主對(duì)人民民主的推動(dòng)作用。具體來說,在投票選舉時(shí),可以有選擇地邀請(qǐng)一部分熟悉相關(guān)情況的黨代表和人大代表列席,這些列席代表可以就被選舉人事項(xiàng)發(fā)表自己的意見和看法,但不擁有表決權(quán)。這樣做的好處，一是可以最大限度地避免票決制“暗箱操作”的可能和嫌疑；二是有助于強(qiáng)化對(duì)票決干部的監(jiān)督；三是有助于提高票決者對(duì)情況的掌握,從而避免“倉促票決”和糾正“票決制”過程的不公平現(xiàn)象。

再次,完善無記名表決方式。無記名投票大致分為兩種：一是手寫方式,二是使用電子投票器。手寫方式要經(jīng)過發(fā)票、寫票、收票、點(diǎn)票、核票幾道程序,如果核點(diǎn)后的票封存不當(dāng),誰投了什么票最終被秘密“查出”的可能性是存在的,這會(huì)在一定程度上對(duì)投票者產(chǎn)生負(fù)面影響，而電子投票器就沒有上述“后患”。因此在黨內(nèi)選舉中，應(yīng)大量使用電子投票器。在電子技術(shù)普及的今天,電子投票器已不屬價(jià)格昂貴的“高科技產(chǎn)品”,完全應(yīng)該能夠普及。即便由于條件所限暫時(shí)還不能啟用電子投票器,有關(guān)方面也應(yīng)當(dāng)重視投票細(xì)節(jié)的完善,比如,除統(tǒng)一發(fā)放選票外,還要采取統(tǒng)一發(fā)筆、寫票時(shí)人員分散等措施,讓選舉人無后顧之憂。

總之,健全與完善票決制是一個(gè)長(zhǎng)期的、艱巨的任務(wù)，不能指望一蹴而就，但以下三點(diǎn)共識(shí)卻是必須的:黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)是“少數(shù)服從多數(shù)”；黨內(nèi)民主的維持不能靠政治性的組織動(dòng)員,而要靠制度化的民主過程;黨內(nèi)民主的結(jié)構(gòu)不能是封閉的,而必須對(duì)黨外參與保持開放。

三、設(shè)置選舉制、任期制和罷免制三位一體的黨選舉機(jī)制

(一)不斷改革和完善黨內(nèi)選舉制度

列寧指出：“每一個(gè)人大概都會(huì)同意‘廣泛民主原則’要包括以下兩個(gè)必要條件：第一，完全的民主性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉。”[5]由選舉產(chǎn)生的黨的干部都有一定任期，必須建立與黨內(nèi)選舉制度相適應(yīng)的黨內(nèi)任期制；根據(jù)權(quán)力授受關(guān)系和權(quán)力控制原則，如果由選舉產(chǎn)生的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不能按照選舉人的意志正確行使黨員賦予的權(quán)力，選舉人則有權(quán)對(duì)他們進(jìn)行彈劾罷免，將授予給他們的權(quán)力收回。這就是說，改革和完善黨內(nèi)選舉制度，必須著眼于建立和完善選舉制、任期制和彈劾罷免制在內(nèi)的“三位一體”的“大”選舉制度。

如前文所述，黨內(nèi)差額選舉制度是黨內(nèi)選舉制度的支撐點(diǎn)，健全與完善黨內(nèi)差額選舉制度，可以充分實(shí)現(xiàn)黨章規(guī)定的黨員選舉權(quán)和被選舉權(quán)，擴(kuò)大選人用人視野，使選上來的干部和黨代表有更多的責(zé)任心和使命感，注意與廣大黨員和群眾保持密切聯(lián)系，能更好地為人民掌好權(quán)，用好權(quán)。雖然從1998年起，一些地方實(shí)行過差額選舉制度，結(jié)果是一些高官被“差”掉，這是黨內(nèi)選舉制度改革的一個(gè)新突破。但從目前黨內(nèi)選舉的現(xiàn)狀來看，由于黨內(nèi)差額選舉的范圍和比例偏小，所以嚴(yán)重地制約著黨內(nèi)民主政治的進(jìn)一步發(fā)展。因此，今后改革與完善黨內(nèi)選舉制度的重點(diǎn)應(yīng)該是：①要完善并逐步擴(kuò)大差額選舉。各級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)按照黨的十八大要求積極推行差額選舉，逐步廢除等額選舉制度和任命制度。當(dāng)前，特別是要適度提高差額選舉的比例，實(shí)行由預(yù)選差額向正式選舉差額的過渡，杜絕差額選舉走過場(chǎng)、形式化和以差額選舉的外衣掩蓋等額選舉的現(xiàn)象。②要試行競(jìng)選制。通過競(jìng)選，讓候選人直接和黨員或黨員代表見面、交流，把自己當(dāng)選后的計(jì)劃和打算向黨員說明，讓廣大黨員或黨員代表對(duì)候選人的計(jì)劃、打算及候選人的競(jìng)選表現(xiàn)有一個(gè)比較分析，從而選出合格干部。③要改革和完善候選人提名制度。實(shí)行自上而下的提名與一定范圍內(nèi)的民主推選候選人相結(jié)合的辦法，解決黨委提名的候選人黨員不認(rèn)可和黨員群眾推薦的候選人黨委不滿意的矛盾，使所提名的候選人既能代表民意，又充分體現(xiàn)黨委意圖。

(二)建立和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)干部任期制

黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部的任職不是無限期的，必須實(shí)行任期制。規(guī)范的任期制可以促使領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部干好工作的緊迫感和使命感，減少在一個(gè)崗位上任職較長(zhǎng)而動(dòng)力不足和權(quán)力腐敗的危險(xiǎn)。建立黨內(nèi)任期制要抓好以下工作：①規(guī)定任職年限制?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》第三條規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為五年”；第六條規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在同一職位上連續(xù)任職達(dá)到兩個(gè)任期，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù)”。這就是說，中央明確規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任期制，到期必須更換。②禁止對(duì)選舉產(chǎn)生的干部在任職期間隨意調(diào)配。長(zhǎng)期以來，我們習(xí)慣了將黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的任期未滿的黨委委員特別是黨委書記根據(jù)“工作需要”進(jìn)行調(diào)配，產(chǎn)生了一批“空降書記”，這樣做違背了黨員和黨代表的選舉意志，是對(duì)黨內(nèi)選舉制度的踐踏和破壞。③對(duì)選舉產(chǎn)生的干部實(shí)行任期政績(jī)考評(píng)。由于任期政績(jī)考評(píng)不僅是對(duì)干部任職期限內(nèi)工作的總體評(píng)價(jià)，而且也是干部對(duì)選舉他們出來的黨員的工作匯報(bào)，所以考評(píng)不合格者堅(jiān)決不許升遷。只有這樣，才能徹底杜絕“先拍腦袋決策，次拍胸脯保證，再拍大腿糟糕，最后拍屁股走人”的“四拍干部”現(xiàn)象。

(三)建立對(duì)選舉產(chǎn)生干部的彈劾罷免制度

對(duì)那些經(jīng)過民主選舉被選上領(lǐng)導(dǎo)崗位的黨員干部，如果由于地位發(fā)生變化后不再踐行黨的宗旨，專為自己和小團(tuán)體謀私利，腐化墮落，黨員代表大會(huì)應(yīng)該有權(quán)隨時(shí)隨地予以撤換。雖然黨章和黨內(nèi)有關(guān)選舉條例對(duì)黨員享有的罷免權(quán)作了原則性規(guī)定，但沒有明確規(guī)定罷免權(quán)的實(shí)施細(xì)則。這樣一來，代表或黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部一當(dāng)就是一屆，選舉人只有把他們“選”上去的權(quán)利，而沒有把他們“拿”下來的權(quán)力；他們?cè)趰彆r(shí)無所作為、政績(jī)平平，甚至瀆職，但只要沒犯罪，就很少被撤職。當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步解放思想，打破“彈劾罷免制度是資本主義的專利”的觀念，在吸收西方彈劾罷免制度合理成份的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨內(nèi)實(shí)際來建立健全黨內(nèi)彈劾罷免制度，并且制定切實(shí)可行的操作措施，以此來支撐黨內(nèi)選舉制度，使之成為制約和監(jiān)督在任期間各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要杠桿。一般而言，黨的各級(jí)代表大會(huì)提起的彈劾罷免主要針對(duì)縣以上黨委成員，黨員個(gè)人或聯(lián)合提起的彈劾罷免則針對(duì)與自己日常工作和生活聯(lián)系密切的基層單位領(lǐng)導(dǎo)。彈劾罷免案的運(yùn)作是一件嚴(yán)肅的事情，一定要以事實(shí)為依據(jù)，以黨規(guī)黨法為準(zhǔn)繩，制定具體的規(guī)則、程序，切忌把彈劾罷免當(dāng)成了泄私憤。

四、完善對(duì)違反黨內(nèi)選舉制度的監(jiān)督和懲罰機(jī)制

(一)紀(jì)委監(jiān)督職能和懲罰機(jī)制的缺位

現(xiàn)行黨章規(guī)定紀(jì)委的職能之一是：“檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件”[1]90。這就是說，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督違反黨紀(jì)的專門機(jī)關(guān)。前文所述的黨內(nèi)選舉中所存在的種種問題，既有制度設(shè)計(jì)上的問題，又有違反黨章和違反黨內(nèi)法規(guī)的問題，還有嚴(yán)重違反黨紀(jì)的問題，按理應(yīng)受到紀(jì)委的監(jiān)督和處理,然而這些問題卻很少出現(xiàn)在紀(jì)委的工作范圍之內(nèi)。換而言之，紀(jì)委的監(jiān)督和懲罰黨內(nèi)違紀(jì)違法行為的職責(zé)嚴(yán)重缺位,現(xiàn)行的紀(jì)委監(jiān)督體制和監(jiān)督方式亟待改革和完善。

1.黨委和紀(jì)委兩者之間的關(guān)系不對(duì)稱

現(xiàn)行黨章第三章第19條規(guī)定：“黨的全國代表大會(huì)的職權(quán)是：選舉中央委員會(huì)；選舉中央紀(jì)律檢查委員會(huì)”。第四章第25條規(guī)定：“黨的地方各級(jí)代表大會(huì)的職權(quán)是：……(四)選舉同級(jí)黨的委員會(huì)，選舉同級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)”[1]77,80。這就是說，由于黨的各級(jí)委員會(huì)和各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)都是由黨的各級(jí)代表大會(huì)產(chǎn)生——即授權(quán)機(jī)關(guān)相同(或說權(quán)力來源相同)。因此，從理論上來說，黨的各級(jí)委員會(huì)和各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)該是平行的兩個(gè)機(jī)構(gòu)，不應(yīng)該是一者屬于另一者。但是黨章第八章第43條又規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”。第44條規(guī)定：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)……協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”[1]88,89。這些規(guī)定的含義也十分明確：黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)隸屬于各級(jí)黨的委員會(huì)，并在其領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。由上可以看出，黨章的第19、25條和43、44條有不相稱、不協(xié)調(diào)之處，這就導(dǎo)致了黨的委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)兩者之間的關(guān)系不對(duì)稱、不平衡。

2.紀(jì)委的監(jiān)督職能缺乏相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性

被授權(quán)機(jī)關(guān)賦予特殊監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)，所擁有的監(jiān)督權(quán)是“專門監(jiān)督權(quán)”。這種專門監(jiān)督權(quán)是有特定指向的，而不是全面的。黨的各級(jí)紀(jì)委是由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生并授予特殊監(jiān)督權(quán)的黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)。它主要是對(duì)特定對(duì)象的黨紀(jì)進(jìn)行“專門監(jiān)督”，它在黨內(nèi)具有其他任何機(jī)關(guān)不可替代的功能和作用。按理，黨的各級(jí)委員會(huì)，除了受同級(jí)黨代表大會(huì)的一般監(jiān)督之外，還應(yīng)該受同級(jí)紀(jì)委的專門監(jiān)督。

但是，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》第8條指出：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。中央紀(jì)委在中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，黨的地方各級(jí)紀(jì)委和基層紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下”[6]來履行黨內(nèi)監(jiān)督的職責(zé)。根據(jù)這條規(guī)定和上述黨章第19、25、43、44條的內(nèi)容，紀(jì)委目前只能實(shí)行由同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這就使得紀(jì)委的監(jiān)督和懲罰職能處于十分尷尬的地位：從理論上來說，紀(jì)委和黨委的授權(quán)機(jī)關(guān)相同，權(quán)力的來源一致，兩者不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系而是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系；但在實(shí)踐中來看，紀(jì)委卻必須在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下展開工作。在現(xiàn)行的這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀(jì)委的監(jiān)督和懲罰職能則很難實(shí)現(xiàn)——因?yàn)橐环矫?，紀(jì)委這種從屬關(guān)系的設(shè)置與其權(quán)力的來源是互相矛盾的，兩個(gè)機(jī)構(gòu)同來源于黨代表大會(huì)，但其中一個(gè)機(jī)構(gòu)卻隸屬于另一個(gè)機(jī)構(gòu)，它不但不符合權(quán)力制衡原理，而且還使得紀(jì)委喪失了其應(yīng)有的相對(duì)獨(dú)立性；另一方面，由于紀(jì)委監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是其上級(jí)——同級(jí)黨的委員會(huì)，同級(jí)黨委如果出現(xiàn)了違反黨章黨紀(jì)黨法的現(xiàn)象，則很難得到有效地糾正。這種監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的體制從根本上說是違背監(jiān)督原則的。這樣，紀(jì)委又喪失了其應(yīng)有的絕對(duì)權(quán)威性。

這種監(jiān)督體制和監(jiān)督方式所帶來的直接后果是：“做什么事上級(jí)紀(jì)委可以安排，怎么做卻得聽從同級(jí)黨委的意見”。由于缺乏相對(duì)獨(dú)立性和絕對(duì)權(quán)威性，因此極大地束縛了紀(jì)委的手腳，紀(jì)委很難對(duì)同級(jí)黨委，特別是某些常委違反黨內(nèi)選舉制度的行為進(jìn)行有效監(jiān)督和懲罰，從而造成事實(shí)上的“弱監(jiān)”和“虛監(jiān)”。

(二)完善紀(jì)委監(jiān)督職能和懲罰機(jī)制的若干思考

1.在依法治國的框架內(nèi)履行自己的職能

法治是治國理政的基本方式。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，黨的所有機(jī)構(gòu)都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，任何黨的組織、機(jī)構(gòu)和紀(jì)委干部都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。紀(jì)委在行使自己的監(jiān)督職能時(shí)，必須嚴(yán)格區(qū)分和掌握黨章、黨紀(jì)與法律之間的尺度，只能對(duì)違反黨章、黨紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)督和處罰，而對(duì)違反憲法和法律的行為，則必須移交給相關(guān)的檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)來處理。只有這樣，才能確保審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立地、公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，以真正全面推進(jìn)依法治國。

2.在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)h章的若干規(guī)定進(jìn)行合理的修改

①修改的原因：黨章是黨的根本大法，黨的各級(jí)組織的設(shè)立及職責(zé)所在都應(yīng)以黨章為準(zhǔn)繩；②修改的原則：調(diào)整和理順黨的代表大會(huì)和黨的委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)之間的關(guān)系；③修改的目標(biāo)：改變紀(jì)委受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，確定各級(jí)紀(jì)委同各級(jí)黨委平行的體制，下級(jí)紀(jì)委實(shí)行歸上級(jí)紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)的垂直體制，即，將“雙重領(lǐng)導(dǎo)”改為“統(tǒng)一管理，直接領(lǐng)導(dǎo)”；④修改的目的：強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)——紀(jì)律檢查委員會(huì)，使其具有相對(duì)獨(dú)立性和絕對(duì)權(quán)威性。

只有這樣，才能使各級(jí)紀(jì)委能夠真正地充分地行使自己的監(jiān)督權(quán)，以更好地來履行對(duì)黨內(nèi)選舉監(jiān)督的職責(zé)；也只有這樣，才能徹底糾正在黨內(nèi)選舉中所屢屢出現(xiàn)的違反黨章、黨內(nèi)法規(guī)和黨紀(jì)的行為。

3.要逐步建立黨內(nèi)分權(quán)制度

對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效地監(jiān)督和制衡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家有政治競(jìng)爭(zhēng)力政黨的普遍特點(diǎn)。當(dāng)今，在世情、國情、黨情發(fā)生深刻變化的新形勢(shì)下，黨面臨著“執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)”和“精神懈怠的危險(xiǎn)，能力不足的危險(xiǎn)，脫離群眾的危險(xiǎn)，消極腐敗的危險(xiǎn)”[7]。作為執(zhí)掌國家公共權(quán)力的中國共產(chǎn)黨，能否有效地對(duì)權(quán)力進(jìn)行制度化的監(jiān)督和控制，不僅是進(jìn)一步改革與完善黨內(nèi)選舉制度的需要，更是能否徹底根除腐敗，使黨能夠長(zhǎng)期執(zhí)政的需要。為此必須做到在執(zhí)政黨內(nèi)部建立適當(dāng)?shù)姆謾?quán)制。黨在這一點(diǎn)上也曾經(jīng)進(jìn)行過有益的嘗試，特別是中共八大在黨的體制構(gòu)建問題上也邁出過可喜的第一步。但在黨的政治實(shí)踐過程中，由于“三權(quán)”高度集中于各級(jí)黨委和常委以及“第一把手”身上的現(xiàn)象長(zhǎng)期沒有得到有效糾正，因而黨內(nèi)監(jiān)督和懲罰機(jī)制的軟弱、缺位現(xiàn)象十分突出。

今天，針對(duì)由于沒有必要的分權(quán)而使得黨委(常委)權(quán)力的過分集中，集中的權(quán)力又缺乏有效的監(jiān)督而導(dǎo)致了權(quán)力的濫用，權(quán)力的濫用又進(jìn)而產(chǎn)生黨內(nèi)選舉中經(jīng)常發(fā)生的違反黨章、黨內(nèi)法規(guī)和黨紀(jì)的行為，有必要根據(jù)權(quán)力制衡的原理， 在黨內(nèi)的現(xiàn)行體制上設(shè)立黨的權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的相互制約和平衡機(jī)制，實(shí)施“必要的分權(quán)”，即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離的權(quán)力制衡機(jī)制。要逐步建立黨的各級(jí)代表大會(huì)是同級(jí)黨的權(quán)力機(jī)關(guān)和決策機(jī)關(guān)，黨的各級(jí)委員會(huì)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)這樣一種分權(quán)機(jī)制。只有調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，平衡權(quán)力關(guān)系，紀(jì)委的監(jiān)督和懲罰機(jī)制才能真正有效。

這里必須正確理解權(quán)力制衡這一原則的科學(xué)性和合理性。因?yàn)榉謾?quán)制衡機(jī)制正是“為了簡(jiǎn)化和監(jiān)督國家機(jī)構(gòu)而實(shí)行的日常事務(wù)上的分工”，而關(guān)鍵是要認(rèn)識(shí)到：黨的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與專門監(jiān)督權(quán)這三權(quán)的合理劃分與相互制約，與西方的三權(quán)分立有著本質(zhì)的區(qū)別，因?yàn)檫@三者權(quán)力最終都來源于黨的全國代表大會(huì)，因此黨內(nèi)的權(quán)力在整體上是集中統(tǒng)一的，而不是相互鼎立的，是在黨的“一元”領(lǐng)導(dǎo)下的黨內(nèi)“多元”分權(quán)，它只會(huì)加強(qiáng)和完善而決不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，其總的出發(fā)點(diǎn)是：必須堅(jiān)持“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨”這個(gè)最基本的原則，必須有利于“不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力”[2]49。

[1] 中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，2007.

[2] 胡錦濤.在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2012.

[3] 斯大林.斯大林文選:下冊(cè)[M].北京：人民出版社，1962:80.

[4] 中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，2002:33.

[5] 列寧.列寧全集:第10卷[M].北京：人民出版社，1987:153.

[6] 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)[M].北京：中國法制出版社，2004:4.

[7] 胡錦濤.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上的講話[M].北京：人民出版社，2011:10.