王 蔚

(中共湖南省委黨校湖南行政學(xué)院 科社(政治學(xué))教研部，湖南 長沙 410006 )

社會(huì)管理職能是任何一個(gè)國家不可或缺的，它是一種維系人類共同體生活秩序尤其是現(xiàn)代國家政治體系良性運(yùn)作的主要手段。正如恩格斯所言：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ),而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”[1]在一個(gè)成熟的現(xiàn)代國家里，社會(huì)管理承擔(dān)著規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、增進(jìn)社會(huì)福利、緩和社會(huì)沖突、維持社會(huì)秩序、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國家主權(quán)、促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)作等基本功能。同時(shí)，社會(huì)管理職能更是國家對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)，它一方面反映了一定歷史發(fā)展階段中社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和利益關(guān)系變化的格局和特征，另一方面也反映了社會(huì)民眾在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中對(duì)普遍面對(duì)的社會(huì)矛盾迫切需要解決的訴求。

在當(dāng)前中國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，提高社會(huì)管理的科學(xué)化水平比以往更為迫切，因此，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新被中國共產(chǎn)黨明確為是中國特色社會(huì)主義建設(shè)總體布局中的一個(gè)重要內(nèi)容，新一屆政府更是提出要推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新、實(shí)行多元主體共同治理的新思路。因此，如何清醒地認(rèn)識(shí)我國基層社會(huì)治理體系與基層社會(huì)管理創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)，客觀分析在創(chuàng)新基層社會(huì)管理工作中面臨的主要問題，探討基層社會(huì)管理創(chuàng)新的建構(gòu)邏輯，對(duì)于以保障民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)和中國特色社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建具有前所未有的重大戰(zhàn)略意義。

一、邏輯起點(diǎn)：以人為本、執(zhí)政為民

社會(huì)管理是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn),對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程[2],同時(shí)也是規(guī)范和協(xié)調(diào)社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活的活動(dòng)[3]。一言以蔽之，社會(huì)管理就是對(duì)人的管理和服務(wù)，它既是治理，更是服務(wù)，它涉及到廣大人民群眾的切身利益。要推進(jìn)和創(chuàng)新新形勢下的基層社會(huì)治理體系與基層社會(huì)管理工作，提高社會(huì)治理的科學(xué)化和現(xiàn)代化水平，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民。

(一)基層社會(huì)管理創(chuàng)新堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，是在改善和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的需要，也是體現(xiàn)以人為本、全面推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的重要實(shí)現(xiàn)途徑

民生問題是創(chuàng)新社會(huì)管理的根本，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理最根本的是要把民生問題解決好。因?yàn)槊裆鷨栴}涉及人民群眾的衣食住行、教育醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)等諸多方面，直接關(guān)系到廣大人民群眾的生命、生活與健康，民生問題解決得好不好，不僅影響一個(gè)地方的改革發(fā)展與和諧穩(wěn)定，而且影響黨和人民群眾的關(guān)系，影響黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。因此，在社會(huì)管理中必須把民生問題放在突出位置，多謀民生之利，多解民生之愁，解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，解決好人民群眾學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等問題，把以人為本、執(zhí)政為民的原則落到實(shí)處，把民生和公共服務(wù)工作在一個(gè)有效的管理體制推進(jìn)過程中做得更加有效、更加符合群眾愿望，努力讓人民過上更美好的生活。只有在服務(wù)群眾方面創(chuàng)新新的思路和方法，才能真正開創(chuàng)新形勢下社會(huì)管理的新局面。

其實(shí)，中國共產(chǎn)黨率領(lǐng)中國人民在建設(shè)中國特色社會(huì)主義的征途中，已深刻認(rèn)識(shí)到了創(chuàng)新社會(huì)管理與加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的重要性。黨的十六屆四中全會(huì)最早提出“社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理創(chuàng)新”的概念，黨的十七大報(bào)告明確了社會(huì)建設(shè)的基本內(nèi)容，黨的十八大報(bào)告則強(qiáng)調(diào)“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”，并具體闡釋了社會(huì)建設(shè)的六大內(nèi)容：努力辦好人民滿意的教育、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)、千方百計(jì)增加居民收入、統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)、提高人民健康水平、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。目前正在實(shí)施的“十二五規(guī)劃”在加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、建立健全基本公共服務(wù)體系中也提出了六個(gè)方面的任務(wù)：就業(yè)和勞動(dòng)關(guān)系、收入分配、社會(huì)保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生、人口管理、社會(huì)管理。可見，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是黨中央從國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)確定的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，是適應(yīng)我國社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化、實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè)與國家長治久安的重要保證。而社會(huì)管理和服務(wù)的重心與難點(diǎn)在基層，社會(huì)穩(wěn)定的根基也在基層，因此，基層社會(huì)管理的創(chuàng)新是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的題中應(yīng)有之義。從一定意義上講，基層社會(huì)管理水平的高低，既影響著社會(huì)管理宏觀政策的有效貫徹和落實(shí)，也直接反映出社會(huì)管理的整體績效，因此，必須明晰當(dāng)前重點(diǎn)，努力尋求有效路徑，促進(jìn)基層社會(huì)管理水平提升。

(二)基層社會(huì)管理創(chuàng)新堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，是體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本需要

以人為本、執(zhí)政為民的落腳點(diǎn)就是為了讓廣大人民過上美好的生活，它是中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的集中體現(xiàn)，是衡量中國共產(chǎn)黨一切執(zhí)政活動(dòng)的最高標(biāo)準(zhǔn)。中國共產(chǎn)黨的全部執(zhí)政活動(dòng)，就是不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，讓廣大人民群眾過上幸福安康的生活，其執(zhí)政的合法性也根源于此，推進(jìn)中國特色社會(huì)治理體系與社會(huì)管理創(chuàng)新也必須體現(xiàn)這一要求。社會(huì)治理體系的構(gòu)建需要社會(huì)多元主體的協(xié)同參與，社會(huì)管理的創(chuàng)新又牽扯到社會(huì)各階層和利益集團(tuán)的利益，必然會(huì)打破改革開放以來已取得的利益結(jié)構(gòu)和利益格局的穩(wěn)定。只有在任何時(shí)候、任何情況下，把最廣大人民群眾的根本利益放在首位，始終把群眾的呼聲當(dāng)作首要信號(hào)，把群眾的需要當(dāng)作首要選擇，把群眾的利益當(dāng)作首要考慮，把群眾的滿意當(dāng)作首要標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持為人民群眾辦實(shí)事、解難事、做好事，才能把全心全意為人民服務(wù)的黨的宗旨貫穿于社會(huì)管理創(chuàng)新的全過程，只有這樣，才能確保社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

(三)基層社會(huì)管理創(chuàng)新堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，是促進(jìn)社會(huì)公正、激發(fā)人民群眾創(chuàng)造活力、構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切需要

我國是社會(huì)主義國家，廣大人民群眾的根本利益是一致的，但是我國是個(gè)超大型的發(fā)展中國家，現(xiàn)實(shí)中的廣大民眾實(shí)際上是一個(gè)多元化的利益主體，有著不同的利益訴求，人民內(nèi)部利益多元化是一種客觀存在。各階層、各民族、各地區(qū)、各行業(yè)之間以及中央與地方、城市與農(nóng)村、沿海與內(nèi)陸之間都存在著利益的多樣性與差異性，雖然這種差別具有非對(duì)抗性和非對(duì)立性，卻難免有沖突和矛盾的時(shí)候，尤其是在發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，由于市場經(jīng)濟(jì)的本性和運(yùn)作機(jī)制必然導(dǎo)致財(cái)富分配的不平等，利益多元化的趨勢得到了進(jìn)一步增強(qiáng)，不平等的現(xiàn)象也越來越明顯。這種不平等雖然可以是市場經(jīng)濟(jì)體系充滿活力和具有效率的動(dòng)力之源，同時(shí)也成為加劇社會(huì)矛盾的誘因，每年發(fā)生的不同程度的群體性事件便是佐證。社會(huì)矛盾和利益結(jié)構(gòu)的失衡，對(duì)社會(huì)公正的呼聲更加凸顯。鄧小平早就預(yù)測到：“少部分人獲得那么多財(cái)富,大多數(shù)人沒有,這樣發(fā)展下去總有一天會(huì)出問題。分配不公，會(huì)導(dǎo)致兩極分化，到一定時(shí)候問題就會(huì)出來?！盵4]因此，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，讓廣大人民群眾都能享受改革開放的紅利，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)成為迫在眉睫的事情，通過加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、改革社會(huì)體制、構(gòu)建社會(huì)治理體系、創(chuàng)新社會(huì)管理工作來促進(jìn)社會(huì)公正和諧并激發(fā)人民群眾創(chuàng)造活力的工作提上了重要的議程。

2011年2月23日習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班結(jié)業(yè)式上強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)管理主要是對(duì)人的服務(wù)和管理，說到底是做群眾工作。一切管理部門都是為群眾服務(wù)的部門，一定要把全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨貫徹始終；一切社會(huì)管理工作都是為群眾謀求利益的工作，一定要把實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好、維護(hù)好最廣大人民的根本利益貫徹始終；一切社會(huì)管理過程都是做群眾工作的過程，一定要把群眾觀點(diǎn)、群眾路線貫徹始終?！雹賲⒁姟读?xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班結(jié)業(yè)式上強(qiáng)調(diào)群眾工作是社會(huì)管理基礎(chǔ)性經(jīng)常性根本性工作》(http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/23/c_121115704.htm)。因此，加強(qiáng)基層社會(huì)管理創(chuàng)新，要把群眾工作作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、經(jīng)常性、根本性的工作。要通過推進(jìn)社會(huì)體制改革的一系列制度安排，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮廣大人民群眾的積極性和創(chuàng)造力，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，通過政府、社會(huì)、公民多元協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，把政府管理與社會(huì)自治有機(jī)統(tǒng)一起來，進(jìn)一步開創(chuàng)社會(huì)和諧人人參與、人人有責(zé)、人人共享的生動(dòng)局面。

二、建構(gòu)難點(diǎn)：基層社會(huì)管理創(chuàng)新過程中需要克服的困難

當(dāng)前，我國加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、改革和完善社會(huì)管理體制機(jī)制的訴求，直接的動(dòng)力源于我國現(xiàn)階段社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中衍生的種種社會(huì)問題及其挑戰(zhàn)。改革開放30多年，我國取得了舉世矚目的偉大成就，也出現(xiàn)了很多前所未有的發(fā)展問題，這些新情況、新問題考驗(yàn)著我們黨的執(zhí)政能力和政府的公信力與執(zhí)行力。胡錦濤在黨的十八大報(bào)告中對(duì)當(dāng)前的形勢做了清醒而理性的判斷：“前進(jìn)道路上還有不少困難和問題。主要是：發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不持續(xù)問題依然突出，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)依然薄弱，資源環(huán)境約束加劇，制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙較多，深化改革開放和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式任務(wù)艱巨；城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大；社會(huì)矛盾明顯增多，教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問題較多，部分群眾生活比較困難；一些領(lǐng)域存在道德失范、誠信缺失現(xiàn)象；一些干部領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展能力不強(qiáng)，一些基層黨組織軟弱渙散，少數(shù)黨員干部理想信念動(dòng)搖、宗旨意識(shí)淡薄，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻。”②參見胡錦濤《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》(http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，基層管理形勢相應(yīng)發(fā)生著深刻變化，基層政府在社會(huì)管理中面臨新的挑戰(zhàn)。

(一)從鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)型中帶來一系列的社會(huì)難題

社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重大標(biāo)志就是越來越多的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型為城鎮(zhèn)。2012年9月15日，東北亞開發(fā)研究院、中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)、中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社等單位聯(lián)合在北京召開第九屆中國中小城市科學(xué)發(fā)展高峰論壇，論壇發(fā)布了《2012中國中小城市綠皮書》，該書指出：2000年至2011年，我國城鎮(zhèn)化率由36.2%提高至51.3%③參見《〈2012中國中小城市綠皮書〉:中國城鎮(zhèn)化率已超過50% 》(http://www.qmw.cn/xueshu/2012-09/17/content_5095905.htm)。。這意味著城鎮(zhèn)比例已經(jīng)超過農(nóng)村，但是，我國的城鎮(zhèn)化是一種典型的“不完全城鎮(zhèn)化”，大量農(nóng)民只是名義上的城鎮(zhèn)“居民”，主要體現(xiàn)在大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工、郊區(qū)就地轉(zhuǎn)化的農(nóng)轉(zhuǎn)非居民以及城鎮(zhèn)擴(kuò)區(qū)后存在的大量農(nóng)民，雖然住在城鎮(zhèn)地區(qū)，并被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)居民，但他們并沒有真正融入城市。這種轉(zhuǎn)型中的城鎮(zhèn)化給傳統(tǒng)管理帶來了一系列困難和挑戰(zhàn)。

首先，大量的鄉(xiāng)村人口高度流動(dòng)至城市，導(dǎo)致城市人口的高度集中以及資源爭奪明顯加劇，城市容積率等問題接踵而來。其次，城鎮(zhèn)化催生了大量的流動(dòng)人口，因?yàn)閼艏贫鹊南拗?，這些外來務(wù)工者在工作地受到原有福利制度和社會(huì)心理的雙重歧視，難以享受到教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面同等待遇和社會(huì)保障。特別是現(xiàn)在農(nóng)民工二代正在逐步成長，他們的生活狀況與他們對(duì)都市生活的預(yù)期存在很大的差異，回到農(nóng)村又面對(duì)失地境遇，有可能成為無土地、無職業(yè)、無社保的“三無農(nóng)民”。這些問題處置不好，將直接成為社會(huì)生活不穩(wěn)定的導(dǎo)火索。再次，農(nóng)村出現(xiàn)“空巢化”現(xiàn)象。隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市大量轉(zhuǎn)移，留守婦女、留守兒童和留守老人成為農(nóng)村當(dāng)前普遍存在的難題。最后，在城鎮(zhèn)化過程中，人們的行為方式、生活方式、價(jià)值觀念都會(huì)發(fā)生明顯的變化。在從熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)型中，依靠禮俗和同質(zhì)性文化來維系社會(huì)關(guān)系的方式與城市社會(huì)理性和法理規(guī)則發(fā)生明顯沖突，農(nóng)民的交往行為方式無法適應(yīng)而有可能導(dǎo)致行為失范。

(二)從“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)型帶來管理難度

隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，傳統(tǒng)單位體制面臨解體，勞動(dòng)者由“單位人”逐步向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，使得國家通過單位全方位管理和控制其成員的模式開始解體，單位與個(gè)體之間形成的全面支配和依附關(guān)系徹底瓦解。傳統(tǒng)單位管理體制的逐步消失改變了國家與社會(huì)的關(guān)系：一是改變了國家對(duì)個(gè)體成員的統(tǒng)治關(guān)系，個(gè)體成員獲得了一定自由度與決定權(quán)；二是在擴(kuò)大自由發(fā)展空間的同時(shí)也增加了個(gè)人發(fā)展的隨意性和隨機(jī)性，社會(huì)呈現(xiàn)出原子化和碎片化特征。依賴于單位的社會(huì)管理功能正在大幅度減弱，社會(huì)流動(dòng)不斷加強(qiáng)，使得相當(dāng)一部分社會(huì)成員處于非組織化狀態(tài)，原子化和碎片化的狀態(tài)使得個(gè)體行為得不到應(yīng)有的約束，由此帶來了社會(huì)矛盾與社會(huì)問題的多發(fā)性和不確定性，給有序、有效管理帶來了復(fù)雜性和難度。

(三)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中社會(huì)矛盾易發(fā)多發(fā)挑戰(zhàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的難度

地方政府在推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中和在加速發(fā)展和均衡利益分配中面臨很大的挑戰(zhàn)。比如：社會(huì)問題頻發(fā)、群體性事件增多、上訪多、社會(huì)矛盾激化，表現(xiàn)在群眾在涉災(zāi)涉訴、征地拆遷、環(huán)境污染等方面的訴求不斷增多，看病、就業(yè)、安居等方面的問題亦疊加出現(xiàn)，直接引發(fā)了一些社會(huì)矛盾。根據(jù)《中國社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書》統(tǒng)計(jì)，每年發(fā)生的群體性事件，多達(dá)數(shù)萬起。在當(dāng)前社會(huì)矛盾多發(fā)、易發(fā)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何加快推進(jìn)政府社會(huì)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，提高地方政府的社會(huì)管理能力和水平，是當(dāng)前亟需破解的一項(xiàng)重要課題。

(四)收入分配兩極化現(xiàn)象日漸突出，底層民眾情緒化嚴(yán)重，需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理

隨著社會(huì)階級(jí)階層結(jié)構(gòu)的巨大變化，群體之間、階層之間的地位和利益關(guān)系也發(fā)生了變化，近幾年來，社會(huì)階層的收入差距在不斷擴(kuò)大。2013年1月，國家統(tǒng)計(jì)局首次公布的基尼系數(shù)顯示，2012年基尼導(dǎo)數(shù)為0.474,表明我國國內(nèi)居民貧富差距依然較大①參見《我國首次公布基尼系數(shù) 統(tǒng)計(jì)局承認(rèn)貧富差距較大》(http://www.chhzm.com/epaper/hzwb/content/20130121/Articel11001QY.htm)。。其中，城鄉(xiāng)收入差距、地區(qū)收入差距、階層收入差距、行業(yè)收入差距以及干部與群眾收入差距指數(shù)都在明顯擴(kuò)大。改革收獲了巨大的成果，但改革的成果沒有讓廣大人民充分共享，沒有為廣大階層民眾充分共享，導(dǎo)致了底層民眾的情緒越來越難以穩(wěn)定。

(五)基層組織建設(shè)薄弱有礙于基層社會(huì)管理創(chuàng)新

農(nóng)村基層組織建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)重要任務(wù)就是要不斷增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。但是，在各種基層組織中普遍存在建設(shè)薄弱的問題。比如隊(duì)伍建設(shè)不力、管理經(jīng)費(fèi)保障不力、基層管理人員缺乏，致使一些地方社會(huì)管理和政府服務(wù)還比較滯后。

從基層黨組織的建設(shè)來看，雖然國家在這方面下的功夫很大，各級(jí)黨委也都非常重視基層黨組織建設(shè)，但是基層黨組織在領(lǐng)導(dǎo)作用、政治核心作用以及監(jiān)督作用等方面存在發(fā)揮不力的情況。一些農(nóng)村基層黨組織缺少政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和陣地意識(shí)，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)不重社會(huì)管理，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)工作搞好了，一切社會(huì)管理工作就做好了。一些農(nóng)村基層黨組織的同志往往習(xí)慣于用簡單、粗暴的管理辦法處理當(dāng)前復(fù)雜的人民內(nèi)部矛盾，以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示為依據(jù)而不是以法律和政策為依據(jù)解決問題。

此外，還有一些社會(huì)問題挑戰(zhàn)著社會(huì)管理創(chuàng)新的難度，比如，利益結(jié)構(gòu)的固化、垂直流動(dòng)的空間和通道變窄，阻滯底層精英向上流動(dòng)，導(dǎo)致個(gè)體發(fā)展動(dòng)力不足；政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力、水準(zhǔn)和方式與民眾需求升級(jí)之間的不適應(yīng)性加大；社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)轉(zhuǎn)型中社會(huì)成員的價(jià)值信仰缺失，整個(gè)社會(huì)難以形成公共認(rèn)知和遵守的社會(huì)行為規(guī)范，一些社會(huì)行為不斷跌破道德底線。

三、建構(gòu)途徑：創(chuàng)新基層社會(huì)管理的主要工作思路

當(dāng)前，創(chuàng)新和完善社會(huì)管理需要我們直面所有的社會(huì)問題、社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，分析其形成的機(jī)理，尋求解決路徑。

(一)樹立科學(xué)的創(chuàng)新理念和正確的價(jià)值取向

首先，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中要更加堅(jiān)定堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的理念，就是要真正把社會(huì)建設(shè)擺到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的位置；就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程；就是要把保障和改善民生作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；就是要轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念，實(shí)現(xiàn)由防范、控制型管理向人性化、服務(wù)型管理的轉(zhuǎn)變。

其次，公平正義是社會(huì)管理創(chuàng)新的根本價(jià)值追求。要讓人人共享改革開放的可喜成果，必須確立公平正義準(zhǔn)則，構(gòu)建公平正義社會(huì)，為構(gòu)建和諧社會(huì)提供保障基本權(quán)利和尊嚴(yán)、維護(hù)機(jī)會(huì)均等、實(shí)現(xiàn)程序正義的制度框架。

第三，多元協(xié)同、社會(huì)共治是創(chuàng)新社會(huì)管理的根本出路。社會(huì)管理的主體應(yīng)該是多元化的，它不是政府單一主體的單邊行為，它是除了政府主體之外還有其他社會(huì)公共組織多元主體參與的共同治理的過程，政府的分權(quán)和授權(quán)是建立政社合作、形成良性互動(dòng)伙伴關(guān)系的首要條件。在理念上要把社會(huì)管理轉(zhuǎn)變成社會(huì)治理，以社會(huì)需求為中心，增強(qiáng)社會(huì)活力，增加居民的互動(dòng)和參與度，把社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為社會(huì)議題，推動(dòng)社會(huì)秩序的多樣化和人性化，以開放的姿態(tài)增進(jìn)社會(huì)和諧。

第四，法治是創(chuàng)新社會(huì)管理合法性的保障與手段。任何政府和任何公民都應(yīng)在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力和權(quán)利。沒有法治就談不上基本的公平正義，法治是正義實(shí)現(xiàn)的制度化保障。對(duì)政府而言，法治就是要約束公共權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，要求政府必須依法行政保障公民權(quán)利。對(duì)公民個(gè)體而言，法治不僅是要強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利意識(shí)，還要強(qiáng)調(diào)公民的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化民眾的守法意識(shí)和行為，要在法律許可的范圍內(nèi)維權(quán)，同時(shí)還要具備一定的公共理性精神。

(二)強(qiáng)化基層組織建設(shè)，夯實(shí)基層社會(huì)管理創(chuàng)新工作的組織基礎(chǔ)

社會(huì)管理創(chuàng)新需要頂層設(shè)計(jì)，但是工作的重心必須放在基層，工作經(jīng)驗(yàn)需要基層創(chuàng)新，工作措施需要基層落實(shí)。這是因?yàn)?，基層組織建設(shè)是社會(huì)管理的基本單元，只有充分發(fā)揮基層組織的作用創(chuàng)新社會(huì)管理，才能有效解決發(fā)展中的諸多矛盾和問題。

首先，加強(qiáng)各個(gè)領(lǐng)域黨的基層組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨組織和黨的工作全覆蓋，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，充分發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)服務(wù)群眾、反映群眾訴求、化解社會(huì)矛盾的重要作用。在各種基層組織中，基層黨組織是黨在基層社會(huì)管理中的領(lǐng)導(dǎo)核心，基層黨建創(chuàng)新是基層社會(huì)管理創(chuàng)新的原動(dòng)力。這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用和原動(dòng)力，有利于保證黨的路線、方針、政策在基層的貫徹執(zhí)行，有利于重大問題的科學(xué)決策，有利于協(xié)調(diào)和處理各方面的利益與矛盾，有利于保證地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。為此，要保證實(shí)現(xiàn)基層黨組織的可持續(xù)發(fā)展，搭建基層黨組織與社會(huì)多元主體的協(xié)作平臺(tái)；要完善基層黨建工作運(yùn)行機(jī)制，把黨建工作要求與基層社會(huì)發(fā)展任務(wù)有機(jī)結(jié)合起來；要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)管理格局，切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在基層社會(huì)管理創(chuàng)新中，要完善日常工作機(jī)制，建立定期分析社會(huì)管理工作的制度，研究解決社會(huì)管理中的重大問題，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)管理工作方面的規(guī)劃制定；要把社會(huì)工作者人才隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)管理工作培訓(xùn)分別納入人才隊(duì)伍建設(shè)總體規(guī)劃和干部教育培訓(xùn)規(guī)劃，明確具體目標(biāo)，細(xì)化具體舉措；要完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用，增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力和生命力。

其次，建立健全基層保障機(jī)制。把人力物力財(cái)力更多地投向基層、向基層傾斜，特別要形成激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制，讓人才在基層留得住、扎得下，實(shí)現(xiàn)基層有人辦事、有錢辦事、有能力辦事。

第三，培育社會(huì)組織建設(shè)?；鶎咏M織居于基層民眾之中，是黨和政府聯(lián)系基層民眾的基本紐帶?；鶎用癖娡ㄟ^各種各樣的基層組織平臺(tái)集中反映他們的多種訴求到黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中來，使得黨和政府同廣大民眾保持著廣泛而又密切的聯(lián)系。社會(huì)組織是基層社會(huì)管理最重要的內(nèi)容，如同經(jīng)濟(jì)改革中政府把更多的任務(wù)交給企業(yè)去做一樣，今天的社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)應(yīng)該更多地交給社會(huì)組織去完成。

(三)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型地方政府

在社會(huì)轉(zhuǎn)型中，轉(zhuǎn)變地方政府職能至關(guān)重要。在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，通過行政系統(tǒng)功能的轉(zhuǎn)換和重新定位，為破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)公共資源配置低效率的狀態(tài)、重新優(yōu)化資源配置建立良性的“路徑依賴”，形成“市場主導(dǎo)-社會(huì)自治-政府服務(wù)”的現(xiàn)代治理模式。正確處理好市場與社會(huì)的關(guān)系，在轉(zhuǎn)變政府職能過程中要有壯士斷腕的決心，把該放的權(quán)放掉，把該管的事管好，激發(fā)市場主體和社會(huì)主體的創(chuàng)造活力，把地方政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來。結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)服務(wù)型政府，切實(shí)限定政府責(zé)任和履職邊界，明確地方政府及其部門履行職能的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。按照權(quán)責(zé)一致的原則，不斷規(guī)范地方政府的行為，實(shí)現(xiàn)管理與責(zé)任掛鉤、與利益脫鉤，切實(shí)為社會(huì)組織的發(fā)展和基層自治開放空間，培育服務(wù)市場，營造發(fā)展環(huán)境?；鶎诱颜匦南乱疲焉鐣?huì)管理和社會(huì)服務(wù)等職能向基層延伸，變管理為服務(wù)，實(shí)施政府購買服務(wù)和“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”辦法，確?；鶎佑绣X辦事。健全市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)政務(wù)服務(wù)體系，把政府職能職責(zé)與建立臺(tái)賬工作緊密結(jié)合，以更貼近群眾的方式，履行政府職責(zé)。

(四)發(fā)展社會(huì)管理多元協(xié)同治理模式

作為一個(gè)后發(fā)型現(xiàn)代國家，我國地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治生活中發(fā)揮著重要作用，但是對(duì)政府積極作用的強(qiáng)調(diào)并不意味著對(duì)社會(huì)公眾的忽視。社會(huì)管理并不是政府的獨(dú)角戲，而是政府與社會(huì)公眾的合作互動(dòng)，尤其是對(duì)公共事務(wù)非常繁瑣的基層，政府更不可能也沒有精力事無巨細(xì)地參與到所有的公共事務(wù)管理之中，此時(shí)，就需要社會(huì)的積極參與、支持和配合。在一定意義上講，公共參與不同于政治參與，它的范疇更加廣泛，平臺(tái)更加廣闊，空間更加寬廣。只要事關(guān)公共利益，都可以通過公共參與的方式予以協(xié)調(diào)解決。公共參與能在互動(dòng)過程中建構(gòu)起參與者對(duì)社會(huì)的認(rèn)同感和參與效能感，進(jìn)而積極構(gòu)筑社會(huì)成員與管理者之間的互信。對(duì)于當(dāng)下的基層社會(huì)管理，社會(huì)組織是可以充分發(fā)揮作用而且應(yīng)該予以鼓勵(lì)參與的重要力量。除此之外，還要積極拓展空間、暢通渠道，構(gòu)建現(xiàn)實(shí)社會(huì)與虛擬社會(huì)和諧并進(jìn)的廣闊渠道，讓公眾力所能及地參與到更多的領(lǐng)域，培育良好的參與氛圍，讓參與者在輕松、常態(tài)化的環(huán)境中自覺參與。

首先，要大力培育成熟而有規(guī)則的社會(huì)組織。地方政府要結(jié)合實(shí)際，有序放開社會(huì)組織發(fā)展的門檻。通過簡化登記手續(xù)、降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)科技類、慈善公益類、社會(huì)服務(wù)類、社區(qū)服務(wù)類的社會(huì)組織加快發(fā)展；通過科學(xué)評(píng)估，將部分不適合由政府履職的職責(zé)交由社會(huì)組織承擔(dān)，并通過合同外包、特許服務(wù)、購買服務(wù)等多種新公共治理工具和形式，形成開放競爭的社會(huì)服務(wù)市場；在稅收減免、會(huì)費(fèi)收取、票據(jù)管理、社會(huì)保險(xiǎn)等方面積極作為，為社會(huì)組織發(fā)展提供便利和良好的發(fā)展環(huán)境；充分發(fā)揮“兩新組織”在社會(huì)管理中的作用，通過開展扶貧幫困、奉獻(xiàn)愛心、回報(bào)社會(huì)等服務(wù)活動(dòng)，參與社區(qū)(村)共建、社會(huì)慈善事業(yè)和地方重大活動(dòng)，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織為群眾排憂解難。

其次，發(fā)動(dòng)公民參與社會(huì)管理、樹立服務(wù)意識(shí)。強(qiáng)化基層民眾的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，發(fā)動(dòng)群眾有組織地參與社區(qū)建設(shè)，深化基層民眾的代表議事會(huì)議制度，建立家家參與、戶戶有責(zé)的社會(huì)管理長效機(jī)制。激活公民自我管理資源，通過宣傳、幫扶、引導(dǎo)等方式，培養(yǎng)和壯大志愿者隊(duì)伍，弘揚(yáng)志愿者精神，激勵(lì)社會(huì)各界熱心參與公益事業(yè)，促進(jìn)文明的社會(huì)氛圍的形成。

再次，鼓勵(lì)協(xié)商治理。健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度是黨的十八大報(bào)告中首次提出的理念。協(xié)商民主的精神應(yīng)該充分體現(xiàn)在社會(huì)管理多元互動(dòng)的格局中。在我國基層社會(huì)管理實(shí)踐中，已經(jīng)探索出了很多有益的值得推廣和借鑒的基層協(xié)商民主的辦法，比如基層協(xié)商議事會(huì)、社區(qū)居民共商會(huì)等都是通過協(xié)商來實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理良性化的有益探索。事實(shí)證明，協(xié)商治理模式能夠培養(yǎng)出有效治理所必需的公民美德，如相互理解、相互尊重、妥協(xié)和節(jié)制等，能夠促進(jìn)成員積極形成集體責(zé)任感，也有利于促進(jìn)政府作用的合理發(fā)揮，避免政府作用過當(dāng)或政府不作為，從而建構(gòu)規(guī)范化的現(xiàn)代公共行政，有利于推動(dòng)官民互信，形成官民互動(dòng)。

(五)加強(qiáng)社會(huì)管理的法治保障

實(shí)施社會(huì)管理離不開強(qiáng)有力的法治保障。要切實(shí)加快社會(huì)管理領(lǐng)域的立法工作，依靠法律來規(guī)范個(gè)人組織的行為，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，監(jiān)督和保護(hù)公共權(quán)力，保護(hù)公民合法權(quán)益，防止公共權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵犯[5]。

首先，對(duì)地方黨委和地方政府而言，要通過法治，進(jìn)一步明確黨委、各級(jí)地方政府、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織、公民、企業(yè)在社會(huì)管理中的定位和職責(zé)。徹底避免政府在社會(huì)管理中的越位、錯(cuò)位、缺位，建立長效的公共服務(wù)體制，依法行政，公平公正地處理公共事務(wù)。通過立法，避免工作的隨意性，防止權(quán)力濫用和以權(quán)謀私。

其次，對(duì)各種社會(huì)組織而言，要通過法治，推動(dòng)社會(huì)空間的生長發(fā)育和完善，形成國家與社會(huì)的良性互動(dòng)，使得全社會(huì)達(dá)成共識(shí)，形成公共理性精神，從而不斷保障公民社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并切實(shí)履行公民應(yīng)盡的義務(wù)。

第三，從整個(gè)社會(huì)管理的角度而言，要通過法治，及時(shí)平衡利益糾紛，化解社會(huì)矛盾和沖突。加強(qiáng)社會(huì)管理的法治保障需要加強(qiáng)社會(huì)立法，用法律手段來強(qiáng)化和保障公民的社會(huì)治理主體地位，維護(hù)民主的社會(huì)治理機(jī)制?，F(xiàn)代國家無不通過立法來集中民意、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、調(diào)整利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源和社會(huì)利益的合理分配，這也是基層社會(huì)管理的任務(wù)之一。只有通過立法、執(zhí)法、司法等方式調(diào)整各類社會(huì)主體間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系、家庭關(guān)系等，才能起到調(diào)節(jié)矛盾、緩和矛盾的作用。因此，要將當(dāng)前社會(huì)管理中的一些行之有效的方法、措施上升到法律層面，以公開、公平、公正的方式對(duì)原子化的個(gè)體社會(huì)行為作出判斷，對(duì)人們的利益糾紛和矛盾糾紛進(jìn)行權(quán)威的合理合法的處置。

[1] 馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯選集:第3卷[M].北京:人民出版社,1995:523.

[2] 李學(xué)舉.加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理 促進(jìn)社會(huì)和諧與發(fā)展[J].求是,2005(7).

[3] 俞可平.推進(jìn)社會(huì)管理體制的改革創(chuàng)新[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2007-04-23.

[4] 中共中央文獻(xiàn)研究室.鄧小平年譜 (1975-1997):下冊(cè)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2007： 1 364.

[5] 馬凱.努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理[J].求是,2010(20).