王玉玲 潘 登 江榮華

（中央民族大學(xué)，北京 100081）

1994年以來，我國實行分稅制財政管理體制①“財政管理體制”是我國財政學(xué)界的傳統(tǒng)概念，與之對應(yīng)的，是西方財政學(xué)的“政府間財政關(guān)系”。本研究認(rèn)為，“財政管理體制”概念側(cè)重從中央層面進行“管理”，是由上而下的體制構(gòu)建；而“政府間財政關(guān)系”則是對不同級政府之間財政關(guān)系的界定。因此，本研究使用“政府間財政關(guān)系”進行基本概念界定。同時，對于我國的實際狀況，仍使用“財政管理體制”概念。，其核心內(nèi)容就是規(guī)范中央與地方政府（主要是省級政府）間財政關(guān)系。分稅制確立之初，提出“財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”原則，后這一原則修改為“財力與事權(quán)相匹配”。本研究認(rèn)為，對于中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系的原則而言，“財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”或者“財力與事權(quán)相匹配”的提法都比較籠統(tǒng)。中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系的基本邏輯應(yīng)為：在明確民族自治地方政府公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，匹配相應(yīng)的財力，財權(quán)作為財力的基礎(chǔ)。此外，應(yīng)逐漸完善民族自治地方的財政自治權(quán)，與財力共同形成“財政共治力”，以滿足其公共服務(wù)職責(zé)的需要，完成支出責(zé)任。因此，中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系的新原則為“明確民族自治地方政府的公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任，支出責(zé)任與財政共治力匹配”。

一、特殊的中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系要求特殊的原則

在我國，民族自治地方是特殊的地方，其與中央的關(guān)系也具有特殊性。特殊的中央與民族自治地方政府間關(guān)系要體現(xiàn)為特殊的財政關(guān)系，而特殊的財政關(guān)系要求特殊的原則。

中央與民族自治地方政府間關(guān)系的特殊性源于民族區(qū)域自治制度。作為我國三大基本政治制度之一的民族區(qū)域自治制度，在維護祖國統(tǒng)一、實現(xiàn)民族團結(jié)等方面，發(fā)揮了重要作用。本研究認(rèn)為，制度的活力，源于不斷充實和發(fā)展；而制度層面的充實和發(fā)展，依托于體制層面的完善。因此，民族區(qū)域自治制度的充實和發(fā)展需依托包括分稅制在內(nèi)的諸多體制的不斷完善。從財政的角度看，民族區(qū)域自治制度要體現(xiàn)、落實于分稅制，才不會流于泛泛。

分稅制的確立，有效提升了“兩個比重”，對于穩(wěn)定中央與地方財政關(guān)系，帶動中國稅收高速增長①有研究認(rèn)為，分稅制改革使得稅收分權(quán)向以分稅合同為主的契約轉(zhuǎn)變。與財政包干辦法相比，中央與地方稅權(quán)邊界比較清楚，稅收風(fēng)險和收益基本由雙方自己承擔(dān)，稅收激勵比較明顯，中央政府和地方政府均有動力提高稅收努力，并通過稅收信息化建設(shè)來提高征稅能力。由此，實現(xiàn)了稅收高速增長。參見呂冰洋、郭慶旺：“中國稅收高速增長的源泉：稅收能力和稅收努力框架下的解釋”，《中國社會科學(xué)》2011年第2期。，促進地方財政發(fā)展，起到了重要作用。但分稅制運行近二十年，始終是“分錢”重于“分權(quán)”，這一模式下，地方財政的主體性難以體現(xiàn)，其財政基本面也隨國家宏觀政策大幅波動，更催生出難解的“土地財政”困境，對其反思和改革也勢在必行。具體到民族自治地方而言，分稅制沒有承襲試點時給予民族自治地方（新疆）特殊地位的做法，中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系的特殊性難以充分體現(xiàn)。雖然中央在后來的諸如企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠、民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付等政策中給予民族自治地方一些特殊照顧，但相關(guān)規(guī)定呈零散狀，作用有限，且并未上升到理論層面進行探討，進而指導(dǎo)財政實踐。

分稅制將民族自治地方視為普通的地方的做法，在當(dāng)時的歷史條件下，對于克服中央與地方“一對一”談判的弊端是必要的，有助于分稅制改革的順利進行。但因民族區(qū)域自治制度的存在，民族自治地方畢竟不是普通的地方，其與中央政府的財政關(guān)系不同于非民族自治地方與中央政府的財政關(guān)系。從理論上明確這一關(guān)系的特殊性，并探討其改革的方向，就成為現(xiàn)實的需要。

更深層次看，重視中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系的特殊性源于對財政本質(zhì)的認(rèn)識。財政并非單純的經(jīng)濟問題，而是政治與經(jīng)濟的密切結(jié)合，是“政之財”、“財之政”?！耙载斝姓哉碡敗笔菍ω斦拍畹淖詈酶爬??！罢钡幕?，就是國家。②這一點上，在財政本質(zhì)問題的討論中長期占據(jù)主流地位的“國家分配論”是正確的，也是做出突出貢獻的。參見張馨等：《當(dāng)代財政與財政學(xué)主流》，東北財經(jīng)大學(xué)出版社2000年版，第14章“財政本質(zhì)論”。財政是以國家為邊界和主體的，從這個角度看，可以認(rèn)為財政是國家對經(jīng)濟的掌控。財政作為政治與經(jīng)濟的結(jié)合，起主導(dǎo)作用的是政治。因此，財政本質(zhì)是國家以政治形式控制經(jīng)濟的方式，是國家從經(jīng)濟對社會的調(diào)控，它由收入和支出兩個基本方面組成，收入的依據(jù)是政治權(quán)力，支出的原則是維持國家政權(quán)及其政治統(tǒng)治。基于對財政本質(zhì)的認(rèn)識，本研究認(rèn)為，中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系不單是“財”，且是“政”。應(yīng)重視民族區(qū)域自治這一政治制度，以彰顯財政的本質(zhì)，構(gòu)建新型中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系，實現(xiàn)國家對民族自治地方經(jīng)濟的掌控和從經(jīng)濟對其社會的調(diào)控。

本研究以“財政共治”概念界定中央與民族自治地方政府間特殊的財政關(guān)系。本概念的提出，受到朱倫先生“民族共治”概念的啟發(fā)。在其2001年-2003年的三篇文章③這三篇文章分別是“民族共治論——對當(dāng)代多民族國家族際政治事實的認(rèn)識”（《中國社會科學(xué)》2001年第4期）、“論民族共治的理論基礎(chǔ)與基本原理”（《民族研究》2002年第2期）和“自治與共治：民族政治理論新思考”（《民族研究》2003年第2期）。中，朱倫先生提出并論證了“民族共治”概念。朱倫認(rèn)為，所謂民族共治，就是在國家統(tǒng)一的前提下，由各民族共同造就的以共和為目標(biāo)、以權(quán)益平衡發(fā)展為取向、以民族關(guān)系良性互動為核心的政治結(jié)構(gòu)、運作機制和實現(xiàn)工具?！懊褡骞仓巍泵}，來源于對當(dāng)代多民族國家民族政治理性實踐的客觀總結(jié)，產(chǎn)生于對民族政治理性原則的深入認(rèn)識，因此，它是一個值得進行理論提升的命題，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)代多民族國家民族政治理論建設(shè)的核心思想。對此，還有研究者也提出，在單一制國家結(jié)構(gòu)內(nèi)，區(qū)域自治的前提是在中央的統(tǒng)一管治之下針對地區(qū)的差異因地制宜特殊處理。共治是本，自治是末。④參見戴小明等：《公共財政與憲政——民族地區(qū)公共財政法制研究》，中央民族大學(xué)出版社2009年版，“前言”第4頁。本研究認(rèn)同上述觀點，并認(rèn)為民族問題研究要突破單純從“自治”角度展開的局限。共治是一個比自治更寬、更高的概念，它不僅可以對自治做出方向性的規(guī)定，而且還因它本身就包含了自治，可以使自治的意義得到升華。⑤朱倫：“自治與共治：民族政治理論新思考”，《民族研究》2003年第2期。

上文已明確，財政的本質(zhì)是國家以政治形式控制經(jīng)濟的方式，是國家從經(jīng)濟對社會的調(diào)控。這一本質(zhì)落實于中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系就是“財政共治”。財政共治是指基于我國民族區(qū)域自治這一基本政治制度，建立在分稅制基礎(chǔ)上的中央與民族自治地方的特殊政府間財政關(guān)系。財政共治包含兩級政府——中央政府與民族自治地方政府①鑒于政府間財政關(guān)系的特殊性，這里的“民族自治地方政府”主要指自治區(qū)政府。這與分稅制主要涉及中央政府與省級政府的體制構(gòu)建是一致的。，其中，中央政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。財政共治的構(gòu)建基礎(chǔ)是民族自治地方的財政自治，財政共治并不否定財政自治，而是財政自治基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。財政共治以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，其基礎(chǔ)在于民族自治地方稅權(quán)的完善，方式是中央對民族自治地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

政府間財政關(guān)系的首要與核心是對原則的規(guī)定，特殊的中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系“財政共治”要求特殊的原則。我國目前分稅制的原則，即“財力與事權(quán)相匹配”原則，將民族自治區(qū)與其他省同等對待，不能體現(xiàn)中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系的特殊性，國家從經(jīng)濟角度對民族自治地方的調(diào)控?zé)o法真正落實，只能給予一些優(yōu)惠政策，未從總體上考慮民族自治地方的特殊性。民族自治地方財政出現(xiàn)的很多問題，諸如財政自給率低、高度依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付、難以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，都和未以特殊的原則體現(xiàn)中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系的特殊性相關(guān)。

概括而言，中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系具有特殊性，可界定為“財政共治”，財政共治需要特殊的原則，本研究界定為“明確民族自治地方政府的公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任，支出責(zé)任與財政共治力匹配”。

二、“事權(quán)”概念不準(zhǔn)確

在上述“財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”或者“財力與事權(quán)相匹配”原則中，“事權(quán)”是一個重要概念，但本研究認(rèn)為，“事權(quán)”概念并不準(zhǔn)確。因此，中央與民族自治地方政府間財政關(guān)系的原則不使用“事權(quán)”這一概念。

“事權(quán)”是一個中國獨有的財政學(xué)概念，也是一個“熟知但非真知”的概念。改革開放初期，政府間財政關(guān)系中的“事權(quán)”是指各級政府對所轄國營企業(yè)與事業(yè)單位的行政管理權(quán)。許毅和陳寶森在1984年出版的《財政學(xué)》中，對于正確處理中央與地方財政關(guān)系的基本經(jīng)驗和應(yīng)堅持的原則時指出：“財權(quán)和事權(quán)是聯(lián)系在一起的，我國的社會制度決定國民經(jīng)濟的主體是國營企業(yè)與事業(yè)單位。國營企業(yè)和事業(yè)單位歸哪一級管理，即事權(quán)放在哪一級，財權(quán)也相應(yīng)放在哪一級?！胤截敊?quán)的大小和中央劃給地方的事權(quán)應(yīng)當(dāng)一致起來……地方財權(quán)的大小，表現(xiàn)在事權(quán)的劃分上，反映在各項支出的支配權(quán)上?！雹谠S毅、陳寶森：《財政學(xué)》，中國財政經(jīng)濟出版社1984年版，第587頁?？梢?，這里的“事權(quán)”是指各級政府對所轄國營企業(yè)和事業(yè)單位的行政管理權(quán)，反映的是各級政府管理職能的劃分，突出的是按行政隸屬關(guān)系劃分財政收支的傳統(tǒng)體制設(shè)計思路。③張晉武：“中國政府間收支權(quán)責(zé)配置原則的再認(rèn)識”，《財貿(mào)經(jīng)濟》2010年第6期。與其同年代的財政學(xué)教科書中，也對事權(quán)進行了基本相同的表述。

改革開放后，伴隨經(jīng)濟體制的改革，尤其是分稅制的實行，原有對事權(quán)的理解，因為缺失體制基礎(chǔ)而滯后了。但“事權(quán)”概念卻保留了下來，并加進了一些新的界定，表現(xiàn)為以責(zé)任和權(quán)力的統(tǒng)一來解讀事權(quán)。例如，有學(xué)者提出，所謂事權(quán)，為某一級政府所擁有的從事一定社會經(jīng)濟事務(wù)的責(zé)任和權(quán)力，它是責(zé)任和權(quán)力的統(tǒng)一，單單把它理解為政府的責(zé)任或權(quán)力都是片面的。事權(quán)不等同于事責(zé)，事責(zé)只是從責(zé)任的方面來體現(xiàn)事權(quán)。④王國清、呂偉：“事權(quán)、財權(quán)、財力的界定及相互關(guān)系”，《財經(jīng)科學(xué)》2000年第4期。還有學(xué)者認(rèn)為，所謂事權(quán)，是指政府承擔(dān)辦事權(quán)力與職責(zé)，也就是確定政府財政支出范圍及管理權(quán)力的運用范圍。事權(quán)的大小取決于可支配資金數(shù)的多少。⑤譚建立：“論中央與地方的財權(quán)、事權(quán)關(guān)系”，《財政研究》2008年第1期。

顯然，上述認(rèn)識還是以認(rèn)可“事權(quán)”概念為前提，并加進“責(zé)任”來解讀事權(quán)。權(quán)力與責(zé)任確實存在貫通之處。責(zé)任是權(quán)力賦予的直接依據(jù)，權(quán)力是履行責(zé)任的必要手段。但權(quán)力與責(zé)任雖有聯(lián)系，卻不相同。責(zé)任是分內(nèi)應(yīng)做的事情，權(quán)力則是職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量；權(quán)力要求的是利益，而責(zé)任突出的是義務(wù)，是社會、他人或某些情況對責(zé)任主體行什么事及如何行事的要求。⑥張晉武：“中國政府間收支權(quán)責(zé)配置原則的再認(rèn)識”，《財貿(mào)經(jīng)濟》2010年第6期。更重要的是，在分稅制下，“事”作為“權(quán)”很難理解。做事是為了攬權(quán)嗎？

本研究認(rèn)為，“事權(quán)”概念界定上的眾說紛紜，源于概念本身的不準(zhǔn)確?！笆隆睙o非兩類，管事和辦事。管事意味著對某事決策、指揮、控制；辦事則強調(diào)對某事的辦理。但“管事”也好，“辦事”也罷，都不是“權(quán)”，而是“責(zé)”。沿用“事權(quán)”概念會造成邏輯的混亂，并導(dǎo)致現(xiàn)實中的困惑。因此，應(yīng)將“事權(quán)”明確為“事責(zé)”，管事與辦事不是“權(quán)”，而是“責(zé)”。并且，因為是“責(zé)”，就必須嚴(yán)格盡責(zé)。

對民族自治地方而言，在分稅制下，中央為了維護邊疆穩(wěn)定，打擊分裂勢力，實現(xiàn)民族團結(jié)，改善各民族公民民生狀況，給予了民族自治地方轉(zhuǎn)移支付等方式的大量財政資金。但由于“事權(quán)”概念的不準(zhǔn)確，這些財政支出支撐的似乎是地方政府的“權(quán)”，卻不能明確其“責(zé)”，是否盡責(zé)更難以考量。在這種背景下，只能通過強化對干部的政績考核來對其進行約束，“政績工程”層出不窮與此高度相關(guān)。體制本身的問題應(yīng)首先從體制入手解決，反思“事權(quán)”概念，建立清晰的中央與地方政府間財政邊界，就成為必然。就財政共治而言，必須厘清中央政府與民族自治地方政府的“錢”、“責(zé)”界限，中央政府出“錢”要對應(yīng)著民族自治地方政府盡“責(zé)”?！笆聶?quán)”概念可以休矣！

三、明確民族自治地方政府的公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任

以對管事與辦事的區(qū)分為基礎(chǔ)，政府責(zé)任應(yīng)分為公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任①“支出責(zé)任”概念正在逐漸成為官方表述。例如，2013年7月17日，財政部部長樓繼偉在第五輪中美經(jīng)濟與戰(zhàn)略對話上發(fā)表講話，提出正在醞釀財政改革，將調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，保障市場更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務(wù)的全國均等化。參見《樓繼偉：中美加強合作共同對挑戰(zhàn)》，http：//wjb.mof.gov.cn/pindaoliebiao/ldjh/201307/t20130716_966675.html。。所謂公共服務(wù)職責(zé)，是指各級政府承擔(dān)的應(yīng)由本級政府提供的公共服務(wù)供給的職能和責(zé)任，它決定各級政府在公共服務(wù)供給中的出資范圍；從政府收支角度看，就是各級政府承擔(dān)的出資責(zé)任。而所謂支出責(zé)任，是指各級政府承擔(dān)的組織落實財政支出的責(zé)任。公共服務(wù)職責(zé)（出資責(zé)任）與支出責(zé)任的主體可以一致，也可以不一致。

以明晰的公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任的區(qū)分，來取代不準(zhǔn)確的“事權(quán)”概念，對于正確理解政府間財政關(guān)系的原則，無疑是有益的。應(yīng)根據(jù)支出受益范圍、職權(quán)下放、中央財政主導(dǎo)性等原則，依法規(guī)范中央和地方政府的支出責(zé)任：一是中央政府財政支出。主要包括中央政府行政管理支出，國防經(jīng)費、武警部隊經(jīng)費、國家外交事務(wù)和援外經(jīng)費支出，全國性的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)經(jīng)費支出，全國性固定資產(chǎn)投資支出，各種補貼支出、支農(nóng)支出，撫恤和社會救濟費、社會福利保障等方面支出，轉(zhuǎn)移支付支出，國內(nèi)外債務(wù)還本付息支出等。二是地方政府財政支出。主要包括地方政府行政管理支出，地方文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)事業(yè)經(jīng)費和其他事業(yè)經(jīng)費支出，地方固定資產(chǎn)投資支出，各種區(qū)域性補貼支出和支農(nóng)支出，撫恤和社會救濟費、社會福利保障支出，對下級地方政府的轉(zhuǎn)移支付支出，地方（指省級）債務(wù)還本付息支出等。三是合理劃分中央與地方政府共同承擔(dān)的支出。具有調(diào)節(jié)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間重大收入分配性質(zhì)的支出責(zé)任，應(yīng)由中央財政承擔(dān)或由中央財政與地方財政共同承擔(dān)；對于在省級范圍內(nèi)，但有“外溢效應(yīng)”的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如跨地區(qū)的交通、郵電、空港、環(huán)保等項目，應(yīng)由中央財政和地方財政共同承擔(dān)。

在上述劃分的基礎(chǔ)上，民族自治地方政府的支出責(zé)任主要為三類：（1）自身公共服務(wù)職責(zé)的支出責(zé)任，如城市維護和建設(shè)、地方公共管理等。這類公共服務(wù)職責(zé)惠及轄區(qū)內(nèi)居民，外溢性不強，可稱為“內(nèi)部公共服務(wù)職責(zé)”。此類公共服務(wù)職責(zé)（出資責(zé)任）和支出責(zé)任的主體一致，都是民族自治地方政府。（2）代理性公共服務(wù)職責(zé)的支出責(zé)任。這是民族自治地方政府代理了本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)所帶來的支出責(zé)任。這類公共服務(wù)職責(zé)關(guān)系國家整體利益，有很強的全國范圍受益性質(zhì)，需要中央政府承擔(dān)全部出資責(zé)任，民族自治地方政府只承擔(dān)支出責(zé)任。代理性公共服務(wù)職責(zé)可細(xì)分為兩類，一類是顯性的，由中央政府以文件等提出明確要求，體現(xiàn)在諸如國家安全與穩(wěn)定、公共突發(fā)事件處理、社會發(fā)展等領(lǐng)域；另一類為隱性的，是民族自治地方政府實際承擔(dān)了應(yīng)由中央政府承擔(dān)的職責(zé)，包括自然災(zāi)害應(yīng)急處理、生態(tài)治理等。（3）外溢性公共服務(wù)職責(zé)的支出責(zé)任，如基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護等。這類公共服務(wù)職責(zé)的外溢性強，惠及轄區(qū)周邊乃至全國居民，需要中央政府按照外溢程度承擔(dān)相應(yīng)份額的出資責(zé)任，民族自治地方政府承擔(dān)支出責(zé)任。①關(guān)于民族自治地方政府的代理性和外溢性公共服務(wù)職責(zé)，有研究以新疆為對象，做了細(xì)化分析。參見李學(xué)軍、劉尚希，《地方政府財政能力研究———以新疆維吾爾自治區(qū)為例》，中國財政經(jīng)濟出版社2007年版，第55-60頁。

上述三類支出責(zé)任中，民族自治地方政府都是支出責(zé)任主體。但后兩類并非民族自治地方政府的公共服務(wù)職責(zé)，因此不能要求民族自治地方政府承擔(dān)全部出資責(zé)任。中央政府應(yīng)根據(jù)實際情況，以財政轉(zhuǎn)移支付的形式全部或部分承擔(dān)出資責(zé)任，以幫助民族自治地方政府更好地完成支出責(zé)任。另一方面，民族自治地方政府作為支出責(zé)任主體，并非出資主體，在履行支出責(zé)任時，要嚴(yán)格按照中央政府的要求進行。

四、支出責(zé)任與財政共治力匹配

在明確民族自治地方政府支出責(zé)任基礎(chǔ)上，要求“支出責(zé)任與財政共治力匹配”。之所以提出“財政共治力”概念，是因為對于民族自治地方而言，其財政的內(nèi)容既包括分稅制所確定的財權(quán)、財力，也包括《民族區(qū)域自治法》所明確的財政自治權(quán)。民族自治地方財政自治權(quán)是指在國家統(tǒng)一的財政體制下，自治機關(guān)根據(jù)憲法原則和民族區(qū)域自治法及其他相關(guān)法律法規(guī)的精神，依照自治條例的規(guī)定和當(dāng)?shù)孛褡逭?、?jīng)濟及文化的特點，制定財政自治條例或有關(guān)法律的變通及補充規(guī)定等，組織財政收入，統(tǒng)籌分配財政資金，自主地管理本地區(qū)財政事務(wù)的權(quán)力。其內(nèi)容包括：①財政自治立法。②自主組織和使用財政收入。③依法安排財政支出。④對屬于地方財政收入的某些稅收實行減稅或免稅。②參見戴小明：“財政自治及其在中國的實踐——兼論民族自治地方財政自治”，《民族研究》2001年第5期。因此，相較于其他地區(qū)而言，民族自治地方的財政具有特殊性。這種特殊性，需體現(xiàn)為特殊的概念，本研究將之明確為“財政共治力”。

簡單說來，單就分稅制框架分析，對于民族自治地方而言，其

其他省、直轄市的財權(quán)、財力同此。但對于民族自治地方而言，還需要加上“財政自治權(quán)”，這樣，其財力+財政自治權(quán)=財權(quán)+中央財政轉(zhuǎn)移支付+

其中，等號左邊我們稱之為“財政共治力”，因此，

上述以簡單等式表示各概念的關(guān)系，嚴(yán)格說來是不準(zhǔn)確的，但可以相對清晰地闡明“財政共治力”的內(nèi)容。我們以公式（3）來進行分析。在這個公式中，財政共治力包括民族自治地方政府的財權(quán)、中央財政轉(zhuǎn)移支付和財政自治權(quán)，其中，財權(quán)與中央財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容來自分稅制的規(guī)定；財政自治權(quán)則來自《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定。

上述兩方面缺一不可。只有財權(quán)與中央財政轉(zhuǎn)移支付，則民族區(qū)域自治制度明確的財政自治權(quán)無以體現(xiàn)，民族自治地方和其他省、直轄市的財政管理體制的差別無法彰顯；而如果只有財政自治權(quán)，在分稅制下也是不現(xiàn)實的。

從滿足出資責(zé)任的角度看，財政共治力中的“財權(quán)”與“財政自治權(quán)”主要是滿足前述“內(nèi)部公共服務(wù)職責(zé)”要求的出資責(zé)任；而“中央財政轉(zhuǎn)移支付”則是滿足代理性和外溢性公共服務(wù)職責(zé)要求的出資責(zé)任。代理性和外溢性公共服務(wù)職責(zé)的存在，使得民族自治地方政府的出資責(zé)任與支出責(zé)任存在巨大差異，這一差異是其財政無力獨自承擔(dān)的。對此，中央政府應(yīng)通過財政轉(zhuǎn)移支付全部或部分承擔(dān)出資責(zé)任，為民族自治地方政府履行支出責(zé)任提供財力保障。這兩大類出資責(zé)任，最終都要落實于民族自治地方政府，構(gòu)成其支出責(zé)任。因此，要求“支出責(zé)任與財政共治力匹配”。

〔1〕張馨等.當(dāng)代財政與財政學(xué)主流.東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2000年版.

〔2〕朱倫.民族共治論——對當(dāng)代多民族國家族際政治事實的認(rèn)識.中國社會科學(xué)，2001年第4期.

〔3〕張晉武.中國政府間收支權(quán)責(zé)配置原則的再認(rèn)識.財貿(mào)經(jīng)濟，2010年第6期.

〔4〕王玉玲.民族自治地方稅權(quán)論.中國社會科學(xué)出版社，2011年版.

〔5〕李學(xué)軍，劉尚希.地方政府財政能力研究——以新疆維吾爾自治區(qū)為例.中國財政經(jīng)濟出版社，2007年版.

〔6〕課題組.明晰支出責(zé)任：完善財政體制的一個切入點.經(jīng)濟研究參考，2012年第40期.