論農村土地征收中檢察職能作用的發(fā)揮

高建懷

(菏澤市曹縣人民檢察院，山東菏澤 274000)

論農村土地征收中檢察職能作用的發(fā)揮

高建懷

(菏澤市曹縣人民檢察院，山東菏澤 274000)

農村土地征收中由于征收法律制度的缺失，社會矛盾不斷涌現，這成為影響農村社會穩(wěn)定發(fā)展的重要因素，需要檢察權去介入，平復、修復失衡的社會關系。為此，以檢察職能作用的發(fā)揮為視角，從農村土地征收的現實需求出發(fā)，研究檢察職能作用發(fā)揮的范圍、內容及方式，以期實現檢察職能作用發(fā)揮的最大化，化解權力與權利博弈引發(fā)的社會矛盾，促進農村社會和諧穩(wěn)定，具有重要的現實意義。

農村土地征收；利益調整；檢察職能

隨著城鎮(zhèn)化建設進程的不斷推進，農村土地征收中出現的問題已成為影響農村社會穩(wěn)定的首要因素。這需要相應的權力去制衡。“檢察權作為一項獨立的國家權力，在推進、干預和制衡其他國家權力中應當發(fā)揮其職能作用”①參見: 張智輝, 謝鵬程. 現代檢察制度的法理基礎[J]. 國家檢察官學院學報, 2002, (4): 125-128. 該文作者認為, 檢察權是從審判權中分離出來的一種權力, 是立法權、行政權和司法權之外的一種權力, 即第四種權力.，“檢察權必然要更多地承擔起對社會利益保護的職能”[1]，農村土地征收中的問題需要檢察職能進行權力制約，防止行政權力的異化對農民合法權益和利益的限制和剝奪，化解社會矛盾，平復、修復被破壞的社會關系，促進農村社會的和諧穩(wěn)定。

一、農村土地征收需要檢察職能作用發(fā)揮的現實特征

土地征收制度是一種剝奪所有權制度。公權力與權利之間的利益沖突需要一定的權力去制約，達到雙方共同利益的均衡。由于“檢察權的實質是一種權力對另外一種權力的控制和約束，以達到權力之間的平衡”[2]，其具有調整社會關系、平衡社會利益、維護社會秩序的重要功能。因而檢察權介入農村土地征收領域具有現實性與時代性的特征。

（一）農村土地征收的法律制度缺失是檢察職能作用發(fā)揮的前提條件

我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”農村和城市郊區(qū)的土地，除了由法律規(guī)定屬于國有以外，屬于集體所有。我國征收管理的模式是：建設用地人需要使用農村和城市郊區(qū)土地的，無論是公益性建設還是經營性建設，無需與土地所有權人市場交易，一律由政府向農民征收，政府通過征收將集體土地變?yōu)閲型恋?，建設用地人通過向政府交付土地有償使用費或政府無償劃撥取得土地使用權。其危害是：第一，侵害土地所有權人和土地使用權人的合法權益。根據土地管理法第47條規(guī)定，政府征收農民土地（包括為開發(fā)商的建設征收經營性用地），每畝補償費幾萬元，但政府通過“招拍掛”方式出讓，出讓費達幾百萬或上千萬元，極易導致政府與被征收土地農民之間的對立與矛盾；第二，導致官商勾結和腐敗。開發(fā)商建設不能直接取得土地，經營性用地只能從政府處獲取，這給公權力制造了大量尋租機會，而尋租的蔓延，致使權力直接轉化為物質利益，形成“權力經濟”，極易產生“權力尋租”現象，滋生貪污腐敗，失職瀆職，使土地市場深受刺激而被扭曲?？梢钥闯?，這是以犧牲農民的合法權益和利益作為代價的，與檢察權的價值目標是相悖的。檢察機關合理運用和有效制約公共權力問題，介入征收領域，發(fā)揮其職能作用，具有合理性和現實必要性[3]。

（二）“絕對權力”條件下形成的權力與權利之間的博弈是檢察職能作用發(fā)揮的價值內涵

征收是國家為了公共目的需要，以補償為條件，將集體所有土地強制性變?yōu)閲械男袨?。征收一律采取政府征收、出讓的方式。政府在征收中身兼數職，既是方案擬定者，又是申請者。其典型的活動是“先征收、后拍賣”，這在一定意義上形成“絕對權力”，致使行政權力極易被濫用、異化。有的地方政府任意擴大“公共利益需要”的外延和內涵，使一些地方的農民的合法權益被侵犯。利益沖突是由于權力與權利之間的不平等而形成的博弈造成的。第一，權力與權利的不對等。由于行政行為缺乏法律邊界，農民公平受償的權利受到不當的限制。行政權力過大且缺乏有效監(jiān)督制約，政府在征收與補償的法律關系中，集規(guī)則制定、參與、裁判與處罰等多種身份于一身，這給行政權力的濫用和異化提供了土壤和條件。第二，行政權力的濫用、異化。國家權力恣意擴張的本質是行政權的濫用。而權力本身所特有的異化機制和不平等性，是導致腐敗產生的根源之一。執(zhí)行主體的多樣性、復雜性等多種特性的存在，產生“權力尋租”，滋生貪污受賄、失職瀆職等腐敗現象，致使權力異化。在權力與權利博弈的過程中，權力的濫用和異化給二者之間設置了更大的矛盾空間。為使權力與權利之間的博弈趨向平衡，必須運用權力制約以防止行政權力的濫用和異化。具有制約性、制衡性的檢察權是引入土地征收領域的有效力量，這與其追求的公平正義的價值目標是一致的。

（三）保障權力與權利的利益均衡性是檢察職能作用發(fā)揮的理性選擇

在現有征收條件下，權力與權利的博弈的不對等性與失衡性，是我國土地制度在轉軌時期發(fā)生的必然現象。當前，隨著我國社會公益事業(yè)和城市建設的快速發(fā)展，在農村或者城郊必然有大量的土地被征收。由于城鎮(zhèn)化建設還不能形成集約化，還不能明確界定公共利益征地和非公共利益用地，權力與權利之間的矛盾沖突由此產生。在權力與權利的博弈中，征地權力的強制性勢必會剝奪農民的部分權利和利益。要化解和減少矛盾沖突，檢察部門就要通過懲治和預防尋租犯罪活動，對行政權力加以制約，使權力、權利利益均衡化。因此，檢察權就成為均衡權力與權利的中間制約力量，推動土地征收環(huán)節(jié)的管理朝著公平、合理和均衡的方向發(fā)展。

二、農村土地征收中需要檢察職能作用發(fā)揮的現實需求

檢察權雖然是公共權力，但具有行政管理職權，其職能作用取決于社會治理的現實需求。征收是一種權力經濟、利益經濟?！皺嗔ぷ狻雹賹ぷ饫碚撜J為: 在社會利益日趨多元化, 市場經濟主體利益日益覺醒的情況下, 權力腐敗存在雙向性, 其特征更加明顯. 特別是經濟體制轉軌時期, 計劃和市場雙規(guī)“交叉”, 公共權力直接與市場相結合, 權力主體與經濟主體往往合二為一、官商不分, 形成“權力經濟”, 公共權力成為謀私的工具和手段, 極易產生“權力尋租”現象.現象的必然存在是征收環(huán)節(jié)行使檢察權的職能條件，也是檢察職能作用發(fā)揮的職能動因。

（一）農村土地征收中的現實需求問題

土地征收必然會觸及農民的利益，存在著權力與權利之間的現實需求問題。第一，征地權行使。我國《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征用或征收。但是，其對公共利益沒有作出明確界定。首先，法律缺乏限權規(guī)定。政府在征地中存在著非公共利益征地行為，用于商業(yè)目的和營利性目的，這是“計劃經濟體制及其觀念的產物”[4]，不能形成有效保障公民財產權、制約政府權力的系統化制度，極易造成權力濫用。其次，征收主體范圍缺乏規(guī)定限制?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了征地審批權限，但是政府仍然擁有一定權力。監(jiān)督機制的不完善，造成征地過程中出現“征而不用”、“多征少用”和“征而遲用”等現象。再次，權屬界定不清。農村土地屬集體所有，但法律沒有明確集體含義。土地承包經營造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與農民的權利主體問題。第二，征地補償。征收補償標準采用法定補償標準，但政府自由裁決權也較大，例如，征收耕地補償費等賦予政府極大的自由裁決權。土地征收補償的不平等，與《物權法》“應當依法足額支付”的規(guī)定不相符。土地主體不明，進而出現或克扣土地款，或層層截留的現象，這侵犯了農民的依法受償的權利。第三，征地拆遷補償與安置。征地拆遷補償安置標準缺乏具體法律規(guī)定，這造成補償標準混亂的狀況。第四，征收主體操作不規(guī)范。征收環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督，引發(fā)貪污腐敗、失職瀆職等現象。這些現狀既有制度層面的問題，也有法律層面的問題；既有主觀原因，也有客觀原因；既有歷史因素，也有現實因素。我國應當對征收中存在的矛盾積極主動地去正視和化解。

（二）現實需求與檢察職能作用發(fā)揮的銜接問題

現實需求具有多樣性、多面性和復雜性。只有正確理解、把握現實需求與檢察職能發(fā)揮的銜接問題，才能達到對行政權力的制約，保護農民的合法權益。第一，正當性問題。檢察權與行政權分屬不同權力范疇，決定了檢察職能作用必須依法進行。第二，對檢察職能作用條件的符合。例如，征地權、土地權屬于行政權范疇，不屬于檢察權制約范疇，但其中涉嫌職務犯罪、刑事犯罪就屬于檢察權范疇。這表明征收中檢察職能不能全部介入和制約，只有符合職能發(fā)揮的條件時，才能運用檢察權制衡，否則會導致濫用問題。第三，銜接的界定和把握。在征收中，如何能滿足現實需求，需要對二者之間關系的正確界定和把握。檢察權的職能發(fā)揮應當以是否損害國家利益為前提。當前征收中存在的權力與權利的博弈問題，屬于公共利益界定的范疇。實踐中亂征、多征等現象已經違反國家利益，檢察權應當介入制約。職能發(fā)揮必須依法規(guī)范地進行，應當“監(jiān)督行政機關的違法行為，應當放在檢察機關的視線之內，而不應該放在檢察機關的視線之外，”[5]以確保法律監(jiān)督體系效能發(fā)揮的最大化。實踐中應當把握好理性、需要、符合和有限性原則，否則會出現檢察權乏力或無力現象。在符合檢察職能作用發(fā)揮的條件時，應當運用該職能去調整和修復失衡的社會關系，從而達到權力制衡的目的。

（三）檢察職能作用發(fā)揮的效力問題

如何滿足現實需求，效力問題成為一個重要問題。但檢察職能既要受職能特性的制約和影響，又要受到體制政策的約束和影響；既受征收模式因素的制約，也受客觀因素的制約。因此，我們不能簡單對其進行評價，這涉及到效力的評價標準問題。第一，把“是否損害國家利益”作為效力的標準問題。法律監(jiān)督權的最大特性就是國家性，其具體體現是以是否損害國家利益為標準。檢察機關的雙重領導體制，檢察權的地方化問題（甚至出現了嚴重的地方化傾向），這些成為檢察權介入的瓶頸和障礙[6]。第二，把“失地農民是否滿意”作為效力的標準問題。征收中權力與權利的博弈，其共同指向是利益，即農民利益和政府利益。檢察權的介入是為了促進依法行政，更好地保護失地農民的合法權益，使二者之間的利益得以均衡。盡管征收是一項權力經濟，政府從促進經濟發(fā)展、社會進步的意義上講，是為了更多人民群眾的利益而取得利益，但在評價介入效力上，我們不能簡單把“失地農民是否滿意”作為效力標準，否則有失公允。第三，把“法律監(jiān)督實質特征”作為效力的標準問題。檢察職能作用以行使檢察權為根本特征，而法律監(jiān)督的實質特征是衡量檢察職能作用發(fā)揮的根本標志。這包括三個方面。一、程序性。檢察權是一項程序權，居于核心地位，決定了其不能凌駕于行政權、審判權等之上，不能破壞權力之間的配置格局。征收中的介入正是需要啟動監(jiān)督程序從而實現監(jiān)督功能，去平衡權力與權利之間的博弈，體現檢察權的效力。二、多向互動性。在監(jiān)督過程中，檢察機關必然與其他有關監(jiān)督主體發(fā)生互動關系，同時與被監(jiān)督者發(fā)生糾正與被糾正的互動關系。這涉及與有關監(jiān)督主體的協作問題，表明檢察職能作用的效力要受到有關主體的制約和影響。三、范圍適度性。盡管檢察職能作用在征收中具有制約的功能，但是檢察監(jiān)督是諸多監(jiān)督形式的一種，不能過分地夸大其力量，忽視其他監(jiān)督形式的監(jiān)督功能。因此，職能發(fā)揮把檢察權的實質特征作為效力的標準問題，符合現實需求。

三、檢察職能作用發(fā)揮的范圍、內容及方式

權力先天具有擴張性、侵略性的特點。檢察權也隨著“國家法律監(jiān)督職能不斷強化的客觀需要而擴張，使檢察職能不斷向外延伸，其觸角涉及刑事、民事和行政訴訟領域，甚至超出訴訟領域對行政權力運作產生影響”[7]，以更多地承擔對社會利益的保護功能。征收中現實需求具有復雜性、多樣性和全面性等特點，檢察職能作用發(fā)揮的范圍、內容和方式也應因之而發(fā)生變化和調整，以確保檢察職能作用的發(fā)揮不“缺位”，也不“越位”。

（一）檢察職能作用發(fā)揮的范圍界定與把握問題

土地征收涉及民事、行政等多種法律關系，其現實需求需要多種權力進行調整，而檢察權調整只是其中的一項。這涉及到檢察職能作用發(fā)揮的范圍界定和把握問題。根據權力法定原則，應以征收中的社會關系需要檢察權去調整時的權力范圍為標準。但涉及土地權屬、行政權“權力真空”、濫用、異化等引發(fā)的社會矛盾，由于缺乏法律規(guī)定，有時檢察權無法觸及，權力范圍將可能會受到制約。征收中一方面“必須對權力加以嚴密控制以防止權力濫用”[8]，另一方面檢察權無法觸及，職能發(fā)揮的范圍有限帶來現實難題。權力范圍界定問題，不能單純、機械地理解權力法定原則，應以廣闊視野審視檢察權的擴張功能、延伸功能，調整權力與權利之間的社會關系，實現權力范圍最大化。相關部門應把握原則有三點。第一，有限原則。既要注意把握檢察權本身的有限性問題，又要注意把握不能把應當由民事、行政調整的社會關系，任意擴大到檢察職能范圍。第二，限度延伸原則。這是基于檢察權的擴張性和實踐的需要。要注意把握：一、權力范圍延伸是在現有法律規(guī)定的檢察職能上的延伸，不能脫離檢察職能搞所謂的職能延伸；二、權力范圍是有限度的，只能在限度范圍內延伸監(jiān)督權力范圍。第三，創(chuàng)新原則。征收中社會關系調整的復雜性和多樣性需要職能發(fā)揮隨著社會關系的調整而變化。其權力范圍只有通過創(chuàng)新的方式，才能最大限度地調整社會關系，不能機械地為調整而調整，而忽視現實矛盾的復雜性。

（二）檢察職能作用發(fā)揮的內容問題

從檢察職能的角度分析，檢察職能作用的發(fā)揮限于發(fā)生在征收環(huán)節(jié)及其領域內引發(fā)的職務犯罪、刑事犯罪等內容問題。征收工作是社會系統工程，不是簡單的征收與被征收的關系問題，也不是普通賠償與被賠償問題。它既涉及征收、評估、補償、審批等各環(huán)節(jié)，也涉及到農民安置、就業(yè)培訓、司法救濟等內容。其中既有民事行政法律關系，也有民事關系與刑事法律關系的糾結問題；既涉及職務犯罪、刑事犯罪等問題，也涉及民事行政法律監(jiān)督、社會矛盾化解等問題。因而，在檢察職能作用發(fā)揮方面，應以農村社會穩(wěn)定為前提，去把握檢察職能作用發(fā)揮的內容。只有理解職能發(fā)揮的內容，才能實現檢察職能作用發(fā)揮的最佳化。第一，從社會關系調整的角度分析。這主要包括利益關系引發(fā)的刑事犯罪、權力腐敗導致的職務犯罪、征收后引發(fā)的社會矛盾的社會關系調整等問題。其內容主要包括刑事和職務犯罪的懲治與預防、民事行政檢察監(jiān)督、社會矛盾的化解等項內容。第二，從農村社會穩(wěn)定的角度分析。這主要包括查處職務犯罪，做好職務犯罪預防，杜絕和防止職務犯罪的發(fā)生，平復和恢復引發(fā)刑事犯罪的被告人及其受害人的心態(tài)，化解社會矛盾等項內容。第三，從公共利益角度分析。這包括做好法律宣傳、補償監(jiān)督、征收后監(jiān)督、農民利益的政策落實等項內容。綜上所述，檢察職能作用發(fā)揮的內容，其內涵涵蓋征收的各個環(huán)節(jié)，既包括檢察職能的規(guī)定內容，也包括檢察權擴張、職能延伸的內容。實踐中要正確理解和把握內涵，防止簡單執(zhí)法和機械執(zhí)法。

（三）檢察職能作用發(fā)揮的方式問題

“完善征地補償機制，規(guī)范征地拆遷管理，維護被征地農民合法權益”①摘自胡錦濤總書記在2011年8月23日中央政治局就完善我國土地管理制度問題集體學習時的講話.，這需要檢察機關發(fā)揮更大職能作用。檢查機關要堅持民生為本的理念，運用多種方式將其落實到各項環(huán)節(jié)。采取的方式有三種特性。一、主動性。主動性原則表明了檢察權力是以主動性為基本特征的國家權力。要堅持主動性方式，以法律監(jiān)督者和公共利益代表人的身份，通過職務犯罪預防，主動介入征收領域的各個環(huán)節(jié)。通過勘查、預算、評估、審批、補償、補償分配等方式開展職務犯罪預防，對職務犯罪嚴厲打擊，絕不姑息。針對職務犯罪的多發(fā)領域，特別是基層干部在征地過程中涉嫌的貪污、截留、挪用土地補償款等，加大打擊力度，防止引發(fā)矛盾和沖突。對涉及民事行政抗訴案件，要加強法院民事判決的監(jiān)督，對不符合抗訴條件的要做好“檢調對接”，采取多種措施和途徑做好息訴維穩(wěn)。要加強行政檢察監(jiān)督，積極探索新途徑新方式，通過檢察建議等方式督促落實。采取措施，運用多種宣傳手段開展法律宣傳。二、延伸性。征收中引發(fā)矛盾和沖突的原因是多方面的，要通過探索引發(fā)矛盾沖突的原因，以檢察權的延伸性構建檢察環(huán)節(jié)的社會矛盾化解機制。采取介入、參與、引導、檢察建議等方式，做好法律宣傳、征收環(huán)節(jié)的制度落實、補償分配監(jiān)督、矛盾排查化解等項工作。要把職務犯罪預防工作納入到廉政教育系統工程，構建涉法矛盾預警機制，對重點領域、薄弱環(huán)節(jié)、易發(fā)多發(fā)關鍵點存在的廉政安全隱患進行風險評估，運用典型案例進行政策法律宣傳，加強涉法矛盾的搜集和反饋。建立職務犯罪預防體系，及時發(fā)現導致職務犯罪發(fā)生的原因，把握變化的趨勢和發(fā)案規(guī)律，加強對策研究，向有關領導機關和管理部門提出改進建議和預防對策。運用檢察建議方式，做好政策制度的督促落實。三、創(chuàng)新性。征收工作是一個動態(tài)化管理過程，要堅持創(chuàng)新，探索征收中存在的新問題，創(chuàng)新并延伸法律監(jiān)督觸角。

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On the Procuratorial Function in the Rural Land Expropriation

GAO Jianhuai
(People’s Procuratorate of Cao County, Cao County of Heze, Heze, China 274000)

In rural land expropriation, social contradictions emerge continually due to the lack in legal systems, which has become the important factor influencing rural society’s stability and development and requires procuratorial power to engage, heal, and repair the imbalanced social relationships. From the perspective of the procuratorial function, in regard to the practical needs in rural land expropriation, this paper attempts to research into the scope, content and manner of the procuratorial function, so as to bring into full play the procuratorial function, resolve the social contradictions caused by the game between power and rights, and promote the rural society’s harmony and stability.

Rural Land Expropriation; Adjustment to Interest; Procuratorial Function

D926.3

A

1674-3555(2014)04-0081-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.04.013 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2013-10-08

高建懷(1967-)，男，河南范縣人，檢查員，學士，研究方向：檢察應用理論