劉燕舞 王曉慧

(1.武漢大學(xué) 社會學(xué)系，湖北 武漢 430072；2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430070)

黨的十八大再次強(qiáng)調(diào)要以改善民生和創(chuàng)新社會管理為重要抓手來推進(jìn)社會建設(shè)。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理工作最重要的環(huán)節(jié)之一就是要化解矛盾糾紛，調(diào)節(jié)利益沖突。當(dāng)前農(nóng)村社會管理所面臨的突出問題在于農(nóng)村社會各種矛盾糾紛和利益沖突日益增多，而其中大多都涉及農(nóng)地糾紛。因此，通過全面深入了解當(dāng)前農(nóng)地糾紛的基本形式、產(chǎn)生原因以及尋求具體的化解途徑是加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的一項重要課題。

一、當(dāng)前農(nóng)地糾紛的基本形式

當(dāng)前農(nóng)地糾紛形式多樣，根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以劃分多種類型。如有學(xué)者從農(nóng)地糾紛主體的角度將之劃分為農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與集體之間以及農(nóng)戶與國家之間等幾種基本形式[1]。筆者根據(jù)農(nóng)地用途和處置方式，將農(nóng)地糾紛劃分為農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛、農(nóng)地征用糾紛、國土整治糾紛、農(nóng)村建設(shè)用地糾紛四種基本形式。

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛

農(nóng)地流轉(zhuǎn)在民間一直廣泛存在，主要有以下四種情況。

其一，因農(nóng)地過多而流轉(zhuǎn)。一些農(nóng)戶由于人少地多，自身無力全部耕種，從而將部分富余土地以適當(dāng)價格租給其他村民耕種。這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)建立在雙方自愿的基礎(chǔ)上，由此所引發(fā)的農(nóng)地糾紛并不多。

其二，因外出務(wù)工而流轉(zhuǎn)。一些農(nóng)戶由于舉家或其主要勞動力外出務(wù)工，從而將自己土地委托給其他村民代為耕種，土地收益歸代耕者所有，稅費(fèi)也由代耕者負(fù)擔(dān)。這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)情形所導(dǎo)致的農(nóng)地糾紛也不多。

其三，因躲避稅費(fèi)而流轉(zhuǎn)。在1997年我國第二輪土地延包前后，因農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，一些農(nóng)戶為躲避稅費(fèi)將農(nóng)地拋荒后外出務(wù)工，經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導(dǎo)和村組集體具體負(fù)責(zé)，其農(nóng)地被流轉(zhuǎn)給外來農(nóng)戶或本村村民。當(dāng)時由于這些農(nóng)地的流轉(zhuǎn)處置比較倉促，村集體多未與原承包人簽訂嚴(yán)格的合同，以致在第二輪土地延包或稅改前后，承包關(guān)系發(fā)生變更。此后，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，農(nóng)地原承包人與新承包人、村集體甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間發(fā)生了一系列的農(nóng)地糾紛。

其四，因外力強(qiáng)制性介入而流轉(zhuǎn)。地方政府和村集體為坐地生財或套取國家惠農(nóng)補(bǔ)助，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營為幌子，采取以租代征的形式通過外力強(qiáng)制對農(nóng)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這種情況下如果流入方能按時兌現(xiàn)租金，便不會發(fā)生農(nóng)地糾紛，但當(dāng)流入方因?yàn)橹T如土地開發(fā)、資金不足等從而導(dǎo)致租金不能兌現(xiàn)時便會引發(fā)一系列的農(nóng)地糾紛。

當(dāng)前，由農(nóng)地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的農(nóng)地糾紛主要是由后兩種情況所造成的。依據(jù)農(nóng)地糾紛的主體，農(nóng)地糾紛主要發(fā)生在本地失地農(nóng)戶與流入了土地的外來戶之間、失地農(nóng)戶與村集體及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間、本地失地農(nóng)戶與流入了他們土地的本地村民之間。

(二)農(nóng)地征用糾紛

農(nóng)地征用糾紛是由于各種公益或公共事業(yè)建設(shè)需要征用農(nóng)地而引發(fā)的糾紛。從現(xiàn)實(shí)情況來看，幾乎每一起征地事件都會引發(fā)農(nóng)地糾紛，其主要形式有以下三種。

其一，由村集體內(nèi)部公益事業(yè)建設(shè)征地而引發(fā)的糾紛。取消農(nóng)業(yè)稅以來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，公共財政投入加大，農(nóng)民在普遍獲益的同時，個別農(nóng)戶也會因土地征用而引發(fā)一些糾紛。這些糾紛十分復(fù)雜，有些是直接針對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，有些是借征地之機(jī)要求公權(quán)力解決生產(chǎn)生活困難的(如一些涉及地塊征用的農(nóng)戶除了要求按正常標(biāo)準(zhǔn)賠償外，還要求獲得低保指標(biāo)、困難補(bǔ)助指標(biāo)等)，還有一些則是由于在村集體內(nèi)部存在其他糾紛而借征地之機(jī)要求有關(guān)方面加以解決的。

其二，由村集體外部公共設(shè)施建設(shè)征地而引發(fā)的糾紛。近年來，高速鐵路、高速公路、省級公路等建設(shè)或改造工程越來越多，在涉及征地方面往往也會產(chǎn)生一系列的糾紛，這些糾紛主要涉及征地賠償款問題。

其三，原已解決的征地糾紛由于形勢發(fā)生變化而引發(fā)新的農(nóng)地征用糾紛。某些地方在取消農(nóng)業(yè)稅前，因建設(shè)多項公益事業(yè)(如修建道路)就占用了不少農(nóng)用地，地方往往是通過由受益戶來分?jǐn)偙徽嫉剞r(nóng)戶的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)處理占地問題。然而，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，其他農(nóng)戶由于不需要再承擔(dān)分?jǐn)偟亩愘M(fèi)而獲益，再加上農(nóng)地占用又往往是長期性或永久性的，從而使被占地農(nóng)戶感覺利益受損，因而要求重新補(bǔ)償而引發(fā)系列農(nóng)地征用糾紛。

(三)國土整治糾紛

近年來由于國土整治而引發(fā)的農(nóng)地糾紛也日益增多。國土整治的初衷和目的在于改善土地肥力、平整耕地、方便農(nóng)業(yè)機(jī)械化操作、增加耕地面積，等等。國土整治從政策設(shè)計目標(biāo)來說，是一項善政。然而，在具體操作中仍引起了一系列的農(nóng)地糾紛，主要有以下兩種情況。

其一，因國土整治以服務(wù)農(nóng)民為幌子抵消土地補(bǔ)償從而引發(fā)農(nóng)地糾紛。筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)在國土整治過程中，農(nóng)民未得到任何補(bǔ)償。有關(guān)方面認(rèn)為國土整治是幫農(nóng)民“做好事”，不收農(nóng)民的費(fèi)用就已經(jīng)不錯了，更不可能有所謂“補(bǔ)償”。然而，在實(shí)際操作過程中，由于國土整治會涉及土地平整后機(jī)耕道路以及灌溉水渠的重建問題，這勢必會使得部分農(nóng)戶土地被占用而受損，其他農(nóng)戶土地未被占用而得益。因此，在同樣的善政框架下，一些農(nóng)戶會因農(nóng)地被無償占用利益受損而對地方政府和相關(guān)職能部門產(chǎn)生強(qiáng)烈不滿，從而引發(fā)農(nóng)地糾紛。這些糾紛主要涉及農(nóng)戶與地方政府及施工單位。

其二，因國土整治工作不到位而引發(fā)農(nóng)地糾紛。一些國土整治項目存在比較嚴(yán)重的腐敗問題，使得項目經(jīng)過層層轉(zhuǎn)包后，利益被逐層剝?nèi)?。作為最底層的具體施工方，為了獲取利益只能采取偷工減料或敷衍塞責(zé)，造成農(nóng)地在國土整治后比整治前情況更差，以致出現(xiàn)農(nóng)作物嚴(yán)重減產(chǎn)、農(nóng)業(yè)收益下降、農(nóng)業(yè)耕作不方便等一系列新問題，由此也引發(fā)一系列的后續(xù)糾紛。這類糾紛所針對的主體往往是農(nóng)戶和政府有關(guān)部門，尤其是地方國土部門。

(四)農(nóng)村建設(shè)用地糾紛

本文所說的農(nóng)村建設(shè)用地主要指農(nóng)民的宅基地。由農(nóng)村建設(shè)用地處置所引起的糾紛也是農(nóng)地糾紛的一種主要形式，其主要包括以下兩種類型。

其一，由于1990年代中后期沉重的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，一些農(nóng)戶采取以賣房屋的形式免費(fèi)搭售耕地的辦法將房屋轉(zhuǎn)讓給外來農(nóng)民，而地方政府為應(yīng)對農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的收繳難題而默許了這一行為。但是，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，一些賣房農(nóng)戶以宅基地不能買賣為由重新找買入戶要回宅基地甚至承包地，從而引發(fā)農(nóng)地糾紛。

其二，由于實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，一些地方為了獲得更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)，不顧自身財力而強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)村集中居住和拆村運(yùn)動以騰出更多的宅基地土地并將之復(fù)墾為耕地。農(nóng)民在失去自己原有宅基地的時候，需要支付比補(bǔ)償款更多的資金以獲得集中居住地的宅基地使用權(quán)，并需要支付比其原有房屋更多的資金用于建造新房。這對于一些需改建新房的農(nóng)戶來說不成太大問題，但對于一些既不急需改建新房同時也無力承擔(dān)建造新房開支的農(nóng)戶來說就成為極其嚴(yán)重的問題，并因此而引發(fā)一系列糾紛。

二、當(dāng)前農(nóng)地糾紛產(chǎn)生的原因

(一)政策及法律變動

1.農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策變化是產(chǎn)生農(nóng)地糾紛的首要原因

上述農(nóng)地糾紛中，有相當(dāng)部分糾紛與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策變動緊密相關(guān)。自1995年開始，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)在各地增長較快。如筆者在湖北京山等地調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，1990年代中后期當(dāng)?shù)剞r(nóng)村畝均稅費(fèi)達(dá)到300～380元，而戶均耕地在12畝左右，因畝均稅費(fèi)過高，導(dǎo)致每戶總體承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)過重。為躲避沉重的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，迫使許多農(nóng)戶直接將農(nóng)地拋荒然后外出務(wù)工。不過，當(dāng)時的地方政府和村集體為了彌補(bǔ)因大面積農(nóng)地被拋荒而造成的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)缺口而不得不采取各種辦法進(jìn)行補(bǔ)救，如安排外來移民落戶、代耕拋荒地并墊交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，或者強(qiáng)行流轉(zhuǎn)給村組干部或勞動力富余的農(nóng)戶耕種，并相應(yīng)墊交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。1997年第二輪土地延包時，拋荒農(nóng)地的承包權(quán)被重新確權(quán)到流轉(zhuǎn)戶，與原承包戶沒有了任何關(guān)系。2002年費(fèi)改稅政策出臺，農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)開始降低，一些拋荒外出的原承包戶開始回來索要自己原有的承包地，農(nóng)地糾紛隨之出現(xiàn)，并隨著稅費(fèi)的降低而逐漸加劇。取消農(nóng)業(yè)稅時，這類糾紛達(dá)到頂峰，有些地區(qū)甚至因農(nóng)地糾紛釀成流血沖突。2009年金融危機(jī)爆發(fā)，部分農(nóng)民工開始返鄉(xiāng)，農(nóng)地糾紛再次大規(guī)模爆發(fā)[2]。就目前來看，隨著城鎮(zhèn)化加速，農(nóng)地升值預(yù)期加快，部分地區(qū)將可能會迎來第三輪農(nóng)地糾紛大爆發(fā)。

除此之外，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策的變動還影響到了征地糾紛。很多地區(qū)在取消農(nóng)業(yè)稅前，在村集體公共品供給事業(yè)上，都是采取由受益戶分?jǐn)偙徽嫉剞r(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)來實(shí)現(xiàn)的。如果法律允許村集體調(diào)整土地，那么，在村集體公共品建設(shè)上，如果涉及到征地就可以采取調(diào)地的辦法來實(shí)現(xiàn)。然而，一些政策或法律事實(shí)上是越來越傾向于阻止村集體調(diào)地的，這在農(nóng)地承包時間預(yù)期比較長的地方如貴州地區(qū)尤其突出。因此，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)就成為利益調(diào)節(jié)的杠桿，能夠平衡村集體內(nèi)部各成員的利益。然而，取消農(nóng)業(yè)稅后，這一平衡被打破，從而引發(fā)被占地農(nóng)戶的強(qiáng)烈不滿而產(chǎn)生農(nóng)地糾紛。

2.農(nóng)地政策及法律的調(diào)整也是產(chǎn)生農(nóng)地糾紛的重要原因

每一輪農(nóng)地糾紛高潮都與土地政策及法律調(diào)整有關(guān)。1980年代初期，剛分田到戶時，由于對原有土地制度體系預(yù)期的改變，在如何分田過程中產(chǎn)生了一系列農(nóng)地糾紛。隨后，因?yàn)檎哒{(diào)整逐步到位且開始鞏固，糾紛開始減少。1997年第二輪土地延包政策開始實(shí)施時，同樣由于政策預(yù)期的改變，農(nóng)地糾紛開始增多，但因?yàn)楫?dāng)時高額稅費(fèi)的壓力，使得農(nóng)地糾紛相對并不是非常突出。2002年隨著啟動農(nóng)業(yè)費(fèi)改稅和《農(nóng)村土地承包法》的出臺，使人們對土地承包期長期不變的預(yù)期更為清晰，從而引發(fā)了新一輪的農(nóng)地糾紛。2005年農(nóng)業(yè)稅取消后，圍繞農(nóng)地承包而發(fā)生的糾紛進(jìn)一步加劇。此后，《物權(quán)法》的出臺，使得農(nóng)地承包權(quán)成為一種用益物權(quán)，農(nóng)地糾紛再次加劇。此外，《物權(quán)法》的出臺，也強(qiáng)化了農(nóng)戶對于附著于其宅基地上的建筑物的權(quán)利，實(shí)際上也間接地使得宅基地使用權(quán)物權(quán)化或準(zhǔn)私有化。這樣所形成的后果是，因?yàn)槊媾R高額賠償問題，一些廢舊建筑物無法拆掉，而新的宅基地?zé)o法供給，以致引發(fā)有宅基地建房需要的農(nóng)戶與村集體之間的糾紛，這在我國北方農(nóng)村尤其突出?？傮w而言，在政策與法律調(diào)整的同時，原來抱有觀望態(tài)度的農(nóng)民逐漸意識到，農(nóng)地承包權(quán)或農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)一旦放棄或失去就可能很長時期內(nèi)不會再擁有，因而，對農(nóng)地權(quán)利的伸張，不管是合理與否，都會突然急劇增多，因此糾紛亦隨之而來。

(二)農(nóng)地利益釋放

農(nóng)地利益的釋放是引發(fā)農(nóng)地糾紛的直接誘因，其主要包括以下兩個方面。

1.由農(nóng)地升值而引發(fā)農(nóng)地糾紛

伴隨經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展與城市化速度加快，農(nóng)地大幅升值，農(nóng)民的土地觀念以及農(nóng)民對農(nóng)地變現(xiàn)的預(yù)期發(fā)生改變。一些地區(qū)在農(nóng)地沒有升值預(yù)期時，農(nóng)地收益十分有限，因而，農(nóng)民農(nóng)地觀念相對淡薄。然而，當(dāng)進(jìn)行大量基礎(chǔ)設(shè)施或工商業(yè)建設(shè)而需要征用土地時，農(nóng)地的高價值和高收益就會刺激農(nóng)民的利益神經(jīng)。一些農(nóng)戶在風(fēng)聞農(nóng)地有可能被征用時，就開始為農(nóng)地被征用而做準(zhǔn)備，因此，涉及農(nóng)地各種權(quán)利界定或獲得而引發(fā)的糾紛就開始增多。而當(dāng)征地一旦開始，農(nóng)地升值變現(xiàn)在即，圍繞利益分配而展開的糾紛就更加在所難免。尤其對于一些農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)均屬于集體的情況，圍繞農(nóng)地升值后利益分配的糾紛更為劇烈。每一個農(nóng)戶都想盡一切辦法實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，以致任何一種利益分配方案都會遭到部分農(nóng)戶的否決。筆者曾經(jīng)對某條高鐵線路所經(jīng)過的諸多村莊進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，每個村都存在由集體土地征用而引發(fā)的利益分配方面的糾紛。

2.由外來資源輸入分利而引發(fā)農(nóng)地糾紛

當(dāng)前中國農(nóng)村已進(jìn)入到以工補(bǔ)農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。在此階段，輸入農(nóng)村以扶助其發(fā)展的外來資源日益增多。然而，面對這些資源如何進(jìn)行分配，而農(nóng)民最終又能否真正獲得這些資源呢？據(jù)筆者調(diào)查，當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際情況是，眾多自上而下的資源并未能直接分配到各個農(nóng)戶，而是被各種分利集團(tuán)將之瓜分掉了[3]。更嚴(yán)重的是，一些分利集團(tuán)在瓜分這些資源和利益的同時，還會以為農(nóng)民謀利和服務(wù)為幌子侵害農(nóng)民利益，農(nóng)戶不僅未因此獲利，甚至還會因此受損。如推行國土整治，由于措施不當(dāng)，使得原有農(nóng)田水系破壞、農(nóng)地土壤改變，從而導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品減產(chǎn)的現(xiàn)象層出不窮，而真正能夠分食這部分利益的卻是涉及國土整治的相關(guān)部門及地方黑惡勢力。除此之外，諸如在興修小型農(nóng)田水利工程、修路鋪橋等公共設(shè)施建設(shè)過程中，均存在此類現(xiàn)象，盡管形式不一，而各分利集團(tuán)將農(nóng)戶排斥在外、自上而下對輸入農(nóng)村的各種資源分利的實(shí)質(zhì)是相同的，并因此而造成各種涉及農(nóng)地的糾紛。

三、當(dāng)前農(nóng)地糾紛的化解路徑

針對當(dāng)前多發(fā)的農(nóng)地糾紛，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面進(jìn)行有效化解。

(一)進(jìn)一步完善農(nóng)地政策和法律制度，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)民對農(nóng)地政策與法律預(yù)期的穩(wěn)定性

事實(shí)證明，每一輪農(nóng)地政策及法律的調(diào)整都會帶來一系列的農(nóng)地糾紛，相反，每一次農(nóng)地政策及法律的穩(wěn)定和鞏固都會使農(nóng)地糾紛減少。實(shí)踐表明，政策法律的調(diào)整過于頻繁，圍繞農(nóng)地利益的預(yù)期被不斷改變。這也從另一個角度揭示出，我們在制定相關(guān)政策制度或法律時既應(yīng)符合現(xiàn)實(shí)情況，又需要有一定的超前思維。否則，每一次政策法律的制定都會在短期內(nèi)面臨多次調(diào)整的命運(yùn)。這一方面降低了政策法律的公信力與合法性，另一方面也容易產(chǎn)生利益沖突和糾紛。

農(nóng)地政策與法律制度完善的基本策略是，既要尊重歷史，也要照顧現(xiàn)實(shí)，更要顧及未來發(fā)展的方向。所謂尊重歷史，就是要對過去眾多形成既定事實(shí)且在過去的具體實(shí)踐中沒有爭議的問題進(jìn)行確證和保護(hù)，不容推翻歷史。如對祖業(yè)權(quán)的伸張[4]就不應(yīng)受法律保護(hù)，對于據(jù)此伸張權(quán)利且無理上訪的部分農(nóng)戶，完全有理由按相關(guān)法律法規(guī)對其進(jìn)行處理，而不能擔(dān)心其影響社會穩(wěn)定而隨意遷就，以致形成負(fù)面示范效應(yīng)。另外，如果一切關(guān)于祖業(yè)權(quán)的伸張都能夠獲得保護(hù)，那么，新中國成立以來的所有農(nóng)地制度都將失去其基本的法理基礎(chǔ)。如果都否定過去，那么現(xiàn)在也將沒有合理性和合法性。所謂照顧現(xiàn)實(shí)，就是要看到某些現(xiàn)實(shí)權(quán)利訴求的合理性，并給予積極回應(yīng)。如當(dāng)前各種國土整治項目的實(shí)踐，從宏觀層面來說，其基本立意和出發(fā)點(diǎn)都是好的，但是不能因此而損害農(nóng)民的利益，對于農(nóng)民的合理訴求應(yīng)該正面回應(yīng)，并應(yīng)有相應(yīng)的政策和法律進(jìn)行保障。又如，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的糾紛問題，對于那些當(dāng)年確實(shí)因高額稅費(fèi)而迫不得已拋荒以致喪失農(nóng)地承包權(quán)的農(nóng)戶，在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況已經(jīng)改變的前提下，應(yīng)該有所合理安排，如給予他們部分口糧田以維持其在特殊時期(如金融危機(jī)失業(yè)返鄉(xiāng))的最低生計水平，但同時又要尊重歷史，即不能完全主張其要回原有的農(nóng)地承包權(quán)。所謂顧及未來發(fā)展方向，就是指我們的農(nóng)地制度與法律應(yīng)有較為長遠(yuǎn)的頂層設(shè)計，一旦制定，就應(yīng)當(dāng)能管長遠(yuǎn)，而非朝令夕改，讓農(nóng)民無所適從。

(二)構(gòu)建合理的農(nóng)戶利益平衡機(jī)制

一些農(nóng)地糾紛的發(fā)生，從根源來說與農(nóng)村的利益平衡機(jī)制被打破有相當(dāng)關(guān)聯(lián)[5]。中國社會歷來都是“不患寡而患不均”，這種樸素的平等觀念經(jīng)由新中國成立后的社會主義新傳統(tǒng)的強(qiáng)化更進(jìn)一步為農(nóng)民所內(nèi)化。所以，農(nóng)地糾紛大多是由于村集體內(nèi)部利益平衡被破壞而導(dǎo)致。如在公共品供給過程中，在農(nóng)業(yè)稅取消前，因?yàn)橛卸愘M(fèi)作為杠桿進(jìn)行調(diào)節(jié)，能夠讓被占地農(nóng)戶感覺到利益基本平衡，而取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，因?yàn)槔嫫胶獗淮蚱谱屗麄兏惺艿搅藱C(jī)會成本的喪失。同樣，對于國土整治來說，農(nóng)地占用后如果對所有剩余農(nóng)地進(jìn)行重新平分一般會較少出現(xiàn)糾紛。然而在現(xiàn)實(shí)條件下，試圖通過調(diào)整土地或平分土地從而實(shí)現(xiàn)總體利益平衡的辦法是不現(xiàn)實(shí)的，唯一可行的辦法就是通過財政轉(zhuǎn)移支付即以財政補(bǔ)貼的形式彌補(bǔ)受損農(nóng)戶，從而讓財政轉(zhuǎn)移支付替代性地起到調(diào)節(jié)利益平衡的杠桿作用，以盡可能地化解基于村集體內(nèi)部利益失衡所引致的農(nóng)地糾紛。

(三)嚴(yán)控分利集團(tuán)分食農(nóng)地資源

無論是農(nóng)地征用、國土整治項目推行，還是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐，都應(yīng)嚴(yán)格控制層層轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象發(fā)生，嚴(yán)格防止因各種土地開發(fā)產(chǎn)生腐敗，堅決制止黑惡勢力參與工程項目。黑惡勢力的加入既損害農(nóng)民利益，同時又會逐漸成為權(quán)力機(jī)構(gòu)自身的毒瘤，輕則損害公權(quán)力的威信，重則損害公權(quán)力的合法性。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)踐中，對于那些沒有足夠財力的地方政府，要嚴(yán)格控制其推動大規(guī)模的拆村運(yùn)動，以免侵害農(nóng)戶建設(shè)用地權(quán)益。此外，對于在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中以規(guī)模經(jīng)營為幌子套取國家惠農(nóng)補(bǔ)貼、既坑害國家公共財政又坑害農(nóng)戶權(quán)益的現(xiàn)象更應(yīng)強(qiáng)力打擊和堅決查處?？傊?，要盡可能地維護(hù)農(nóng)戶合法的農(nóng)地權(quán)益，最大程度地阻止各種勢力侵蝕分利。

四、結(jié)語

當(dāng)前農(nóng)地糾紛正處于多發(fā)時期。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，由農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用和國土整治所引發(fā)的農(nóng)地糾紛還會在新的條件下進(jìn)一步加劇。要化解當(dāng)前農(nóng)地糾紛困境，必須要繼續(xù)完善農(nóng)地政策與法律制度，增強(qiáng)政策法律預(yù)期的穩(wěn)定性，盡力構(gòu)建平衡農(nóng)民利益的合理機(jī)制，嚴(yán)控分利集團(tuán)參與農(nóng)地利益分配從而損害農(nóng)民利益。

[1] 郭亮.地權(quán)糾紛與鄉(xiāng)村治理的“困境”——來自湖北S鎮(zhèn)的調(diào)查[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2010(4)：10-15.

[2] 劉燕舞.農(nóng)地確權(quán)確地：實(shí)踐及其出路——基于湖北省五個地區(qū)的調(diào)查思考[J].中共寧波市委黨校學(xué)報，2011(4)：31-36.

[3] 賀雪峰.論利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理——以河南周口市郊農(nóng)村調(diào)研為討論基礎(chǔ)[J].政治學(xué)研究，2011(6):47-56.

[4] 陳鋒.“祖業(yè)權(quán)”：嵌入鄉(xiāng)土社會的地權(quán)表達(dá)與實(shí)踐——基于對贛西北宗族性村落的田野考察[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2012(2):68-75.

[5] 劉岳，劉燕舞.當(dāng)前農(nóng)田水利的雙重困境[J].探索與爭鳴，2010(5):42-45.