東南亞七國縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)比較研究

尤樂，張裕欣

（深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東深圳 518060）

東南亞七國縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)比較研究

尤樂，張裕欣

（深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東深圳 518060）

雖然單一制是東南亞七國縱向結(jié)構(gòu)的主流，但是地方自治廣泛存在于文萊以外的聯(lián)邦制和單一制(地方分權(quán)型)國家中。地方不但擁有傳統(tǒng)性專屬事務(wù)的管轄權(quán)（聯(lián)邦制）或固有權(quán)力（單一制），而且國家的集權(quán)和地方的分權(quán)只是互有彼此的程度問題。以此為借鑒，單一制的中國在法治化軌道上構(gòu)建中央與地方關(guān)系的過程中應(yīng)以推進地方民主化為基礎(chǔ)，尊重地方的固有權(quán)力，向地方適度分權(quán)。同時，也應(yīng)賦予地方以共治權(quán)，在國家層面允許其參與決定自己地位和利益的決策。

縱向結(jié)構(gòu)；聯(lián)邦制；單一制；地方自治；共治

秉承反對集權(quán)、權(quán)力分立的基本理念，立憲主義的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)被設(shè)計為橫向分權(quán)（horizontal separation of powers）和縱向分權(quán)（vertical separation of powers）。前者形成國家與地方各級公權(quán)力機關(guān)平行嫁接三權(quán)分立的結(jié)構(gòu)，建立民主機制防止各級公權(quán)力出現(xiàn)極權(quán)化的傾向，尤其防止出現(xiàn)“基層政權(quán)正在遠離國家利益，同時也沒有貼近社會利益，他們?nèi)找娉蔀槊撾x了原來行政監(jiān)督的、同時未建立任何社會監(jiān)督的、相對獨立的、內(nèi)聚緊密的資源壟斷集團”[1]75的現(xiàn)象；后者形成國家與地方之間的權(quán)力劃分結(jié)構(gòu)，防止公權(quán)力過分集中在國家層面。20世紀后半葉，立憲與行憲的憲法理念持續(xù)影響傳統(tǒng)性較強的東南亞諸國，通過近現(xiàn)代化的改造，“民族、宗教和國王”的歷史性的身份認同觀念被現(xiàn)代政治意識形態(tài)所汲取，治國理念已明顯呈現(xiàn)憲政主義轉(zhuǎn)變。“對憲法作用的認識，應(yīng)當把型構(gòu)和整合社會秩序作為出發(fā)點”[2]，盡管目前中國內(nèi)地學(xué)界鮮見對東南亞地區(qū)國家縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究，但面對聯(lián)邦制國家（馬來西亞）和單一制國家（文萊、菲律賓、印度尼西亞、新加坡、泰國、柬埔寨）并存的情況，專門性的地方自治制度研究具有必要性并應(yīng)該依據(jù)七國①憲法文本，把作為區(qū)域性的人類生活共同體的地方的權(quán)力分取作為“行憲”過程或法律現(xiàn)象加以對比分析，從而提示法治化框架下地方制度的外觀和涵義，并為中國（內(nèi)地）在法治化框架下重構(gòu)中央與地方關(guān)系提供借鑒。

一 凸顯地方傳統(tǒng)的聯(lián)邦制國家

聯(lián)邦制，指聯(lián)邦政府和各州政府之間的權(quán)力劃分體系，包括地方(州)傳統(tǒng)事務(wù)管轄權(quán)、聯(lián)邦事務(wù)管轄權(quán)和剩余權(quán)力歸屬。馬來西亞是典型的“先有各州、后有聯(lián)邦”的國家，1957年以13個州立國，其中9個州（柔佛、彭亨、雪蘭莪、森美蘭、霹靂、登嘉樓、吉蘭丹、吉打、玻璃市）原為歷史上長期存在的各自獨立的蘇丹國②。憲法第1條明確該國實行聯(lián)邦制（本聯(lián)邦之馬來文與英文名稱為“馬來西亞”），并載明上述各地方單位，印證了該國制憲的“法律思想的構(gòu)成部分來自邏輯，部分來自習(xí)俗所建立的制度”[3]。

首先，作為國家象征的最高元首（虛位）體現(xiàn)地方傳統(tǒng)，即由上述9個州的世襲蘇丹組成最高統(tǒng)治者會議選舉產(chǎn)生，如現(xiàn)任（第14任）最高元首端古·阿卜杜勒·哈利姆（馬來語：Tuanku Abdul HalimMu'adzam Shah Ibni Sultan Badlishah）③即為第27任吉打州蘇丹[4]；其次，部分仿效美國的聯(lián)邦制④，各州通過參議院（或上議院，馬來語：Ahli Dewan Negara）直接參與聯(lián)邦事務(wù)決策和維護各州權(quán)利，參議院中的26名議員分別由13州平均普選產(chǎn)生，但在該國的議會內(nèi)閣制中參議院議員的任期不受下議院選舉影響，即使下議院解散，上議員的任期依舊持續(xù)[5]；再次，憲法直接載明聯(lián)邦與地方的事務(wù)和權(quán)限劃分，剩余權(quán)力空間被縮減。第9附編中，第一表列明聯(lián)邦事務(wù)，如對外事務(wù)（第1條）、防衛(wèi)（第2條）、內(nèi)部治安（第3條）、民事與刑事之法律和訴訟程序以及司法（第4條）、聯(lián)邦公民與歸化（第5條）、政府機關(guān)之組織（第6條）、財政（第7條）、貿(mào)易商業(yè)與工業(yè)（第8條）、航運航行和漁業(yè)（第9條）、交通與運輸（第10條）、聯(lián)邦之工程與電力（第11條）、調(diào)查探查與研究（第12條）、教育（第13條）、醫(yī)藥與衛(wèi)生（第14條）、勞工與社會安全（第15條），其他如原住民之福利、報紙等的檢查制度、聯(lián)邦建屋與改良信托等分列第16條至第27條。第二表列明地方事務(wù)，除聯(lián)邦規(guī)定的事務(wù)外，主要集中在州的行政建制和州的內(nèi)部事務(wù)或傳統(tǒng)事務(wù)；第三表列明聯(lián)邦與各州的共同事務(wù)，包括聯(lián)邦和州事務(wù)中已列明之外的社會福利、規(guī)劃、公共衛(wèi)生和動植物保護等。另第10編規(guī)定了中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。

綜上，一方面，正如前馬來西亞聯(lián)邦法院首席大法官穆罕默德·薩菲·哈希姆指出眾議院的建立“原是為了保護聯(lián)邦體制”[6]，體現(xiàn)和平衡地方利益訴求；另一方面，憲法通過對聯(lián)邦和州的權(quán)力的詳細列舉，意在減少因剩余權(quán)力的歸屬而引起的爭端。同時，該國憲法顯然賦予聯(lián)邦政府更為集中的權(quán)力，而使其聯(lián)邦制具有集權(quán)性特點，但是通過對地方單位的傳統(tǒng)性和民主性的吸納以及各自和共同權(quán)力的明確劃分，非“均權(quán)”的縱向結(jié)構(gòu)設(shè)計仍具有聯(lián)邦制的特點，即“聯(lián)邦、州……典型層級之政府間亦應(yīng)保持適當之制衡關(guān)系”[7]。

二 地方自治已趨成熟的單一制國家

單一制，指中央政府和地方政府（基層單位）之間的權(quán)力劃分體系，包括地方（基層）固有權(quán)力、地方（基層）分得權(quán)力（中央通過法律向地方或基層授權(quán)）和中央權(quán)力。文萊、菲律賓、印尼、新加坡、泰國和柬埔寨六國擁有共同的歷史文化傳統(tǒng)，“即基于農(nóng)業(yè)的家庭、中央集權(quán)體制中等級排列的組織”[8]，故其憲法均作單一制國家設(shè)計，但是由于地區(qū)、族裔、宗教等團體性因素及其強烈的宗派性和地方性，以及法律體系構(gòu)建中的承繼或移植（歷史因素），上述六國的單一制縱向結(jié)構(gòu)又分為中央集權(quán)型和地方分權(quán)型。

（一）中央集權(quán)型單一制國家

作為東南亞“唯一的絕對君主制國家”[9]（二元君主制），集立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)于一身的文萊蘇丹是國家權(quán)力中心和最高統(tǒng)治者，其權(quán)力的集中性不僅反映在中央政權(quán)組織層面⑤，也體現(xiàn)在它對地方單位的控制。首先，地方行政長官（區(qū)長和鄉(xiāng)長）系蘇丹經(jīng)由政府（內(nèi)閣）任命⑥，代表中央來對地方行使統(tǒng)治權(quán)，不能代表地方利益，反而接受中央的嚴格管束；其次，雖然村長由村民民主選舉產(chǎn)生，但是基層性和社會性的村組織不屬于國家行政建制，它可以反映地方利益卻非其代表。

因此，鑒于蘇丹絕對權(quán)力的存在和王室對內(nèi)政的嚴格控制，區(qū)級和鄉(xiāng)級地方政府對中央政府負責(zé)，自治權(quán)極其有限，且中央政府對地方行政長官享有完整的任免權(quán)，文萊的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)屬于單一制下的中央集權(quán)型。

（二）地方分權(quán)型單一制國家

菲律賓、印尼、新加坡、泰國、柬埔寨五國中，菲律賓和柬埔寨仿效美國作兩院制議會設(shè)計，但參議員均按人口選舉，而非先按自治單位平均名額，故不似聯(lián)邦制一般代表地方。國土面積狹小的新加坡（716平方公里）自立國（獨立）之始即無地方政府的建制，而以基層（社區(qū)）直接作為治理單位，頗具城邦國家之古風(fēng)。五國通過憲法和自治性法律使地方（基層）居民可以民主方式產(chǎn)生地方（基層）公共機關(guān)，在中央不同程度的監(jiān)督下自主辦理地方（基層）固有權(quán)限內(nèi)事務(wù)和中央授權(quán)事務(wù)。

1.憲法和法律保障地方（基層）自治。一者，菲律賓憲法第2章第1節(jié)（原則）第25條規(guī)定國家保證地方政府的自治；第10章地方政府通則中明確領(lǐng)土和行政區(qū)域⑦應(yīng)享有地方自治權(quán)（第2條）以及國會應(yīng)該建立實行分權(quán)制的地方政府機構(gòu)（第3條）；二者，印尼憲法第6章（地方政府）第18條規(guī)定在行政區(qū)劃和相應(yīng)的行政權(quán)體系設(shè)置方面強調(diào)國家與地方政府之間的協(xié)商以及法律對地方世襲權(quán)益的尊重。根據(jù)《地方自治法》⑧，行政建制分省（特區(qū)、首都地區(qū)，共32個）、縣和市、鄉(xiāng)或區(qū)三級⑨，縣和市為直接和切實提供公共服務(wù)的地方自治單位，?。ㄌ貐^(qū)、首都地區(qū)）政府為代表中央監(jiān)督縣及市政府的上級機關(guān)；三者，新加坡之基層（社區(qū)）分設(shè)三個層級，第一級為23個市鎮(zhèn)中心，第二級為每個市鎮(zhèn)中心下轄的5至8個鄰里中心，第三級為每個鄰里中心包含的6至7個鄰里組團（每個鄰里組團一般由4至8棟組屋組成）。新加坡立法推行基層（社區(qū)）自治；四者，泰國地方政府層級較多，分府、縣、區(qū)、村及不同級別的市鎮(zhèn)⑩，憲法第197條規(guī)定地方政府的組織應(yīng)符合自治原則、當?shù)厝嗣竦囊庠负头梢?guī)定；五者，柬埔寨設(shè)省（20個）和市（4個直轄市），省—縣下設(shè)的鄉(xiāng)和市—大區(qū)下設(shè)的小區(qū)（分區(qū)）為地方自治單位，該級政府的理事會由選舉產(chǎn)生，憲法第145條規(guī)定地方權(quán)力由組織法授權(quán)并保障。五國之自治單位及其權(quán)力的存在體現(xiàn)“基本人權(quán)意味著個人的自己決定權(quán)，自治體也具有內(nèi)在地包含了居民自己決定的固有基本權(quán)。此外，只有地方自治的場所，才較容易實現(xiàn)人民主權(quán)性權(quán)利的憲法原理”[10]。

2.憲法和法律明確地方政府（基層組織）的權(quán)責(zé)，分別采取三種方式分配中央與地方的權(quán)力。其一，憲法“列舉式”載明地方政府權(quán)力，如菲律賓憲法第10章規(guī)定各地方政府有權(quán)創(chuàng)造各自的歲入來源（征收稅、捐、費），分享中央的財政收入，可進行區(qū)域合作（11），展現(xiàn)了地方政府較大的權(quán)力空間；其二，憲法將中央政府權(quán)力列明，地方政府權(quán)力由法律規(guī)定，如印尼和泰國。印尼憲法第7章（國民代表大會）中詳細列舉中央政府權(quán)力，地方政府權(quán)力通過《地方自治法》規(guī)定。泰國憲法前半部分通過對各個機關(guān)的規(guī)定闡明中央政府權(quán)力，第196條規(guī)定地方政府依據(jù)地方組織法獨立決定地方行政、稅收和財政政策；其三，憲法不載明各自權(quán)力，由法律對地方政府（基層組織）的權(quán)力加以規(guī)定，如新加坡和柬埔寨。各國通過憲法和法律在明確中央的宏觀（國家）性權(quán)力的同時，使地方（基層）的固有權(quán)限和中央授予權(quán)限有機結(jié)合，組成地方自治的內(nèi)容。

3.憲法和法律建立自治監(jiān)督體制，國家自中央逐級而下監(jiān)督地方（基層）自治?！白灾伪匦袆佑趪冶O(jiān)督之下”[11]，雖然國家之監(jiān)督權(quán)限必有一定限制，但國家以外無所謂自治，單一制國家較聯(lián)邦制國家更著重中央政府對地方政府的行政管理與自治監(jiān)督，以菲印泰三國為例。菲律賓憲法規(guī)定總統(tǒng)對地方政府行使全面監(jiān)督。省對于所管轄的公民會議，應(yīng)保證他們的活動分別符合所規(guī)定的各自職權(quán)范圍（第10章第4條）。印尼憲法第6章第18條強調(diào)國家與地方政府之間的協(xié)商以及法律對地方世襲權(quán)益的尊重，旨在認可地方傳統(tǒng)事務(wù)和權(quán)力的同時，表示地方政府應(yīng)“與中央政府的調(diào)和……自治理論反對中央與地方政府的專制，而支持不過于中央集權(quán)，也不過于地方分權(quán)的政府”[12]。泰國憲法第196條第3款規(guī)定中央政府“除為保護當?shù)鼐用窭婊蛉珖癖姍?quán)益之需要外，不得監(jiān)督地方行政組織。”這種對于權(quán)限范圍的極具綱領(lǐng)性的表達方式，既為中央政府作出擴張（干預(yù)）性解釋預(yù)留了充分的空間，同時也給地方政府職權(quán)做了限縮（排除）性的規(guī)定，其中間之波段將會在權(quán)限發(fā)生爭議時以解釋之寬嚴為爭議點。

4.憲法和法律強調(diào)以選舉作為地方（基層）自治的民主依托。孫中山先生曾在《建國大綱》第9條中指出“一完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權(quán)，有直接罷免官員之權(quán)，有直接創(chuàng)制法律之權(quán)，有直接復(fù)決法律之權(quán)”。因此，選舉既是地方（基層）自治的先導(dǎo)，也是地方（基層）自治實施的保障。五國作為民主后發(fā)國家，地方制度的建立均伴隨著民主選舉的進行。新加坡的社區(qū)選舉已踐行多年。菲律賓憲法第10章第3條規(guī)定國會應(yīng)制定地方選舉法律，第8條規(guī)定選舉產(chǎn)生的地方政府官員的任期為3年。印尼憲法雖未規(guī)定地方政府的選舉，但根據(jù)《地方自治法》（2001）（12），地方議會和省長、區(qū)長由選舉產(chǎn)生。泰國憲法第198條規(guī)定地方議員原則上由選舉產(chǎn)生，必要時可任命，且選舉采取直接選舉和不具名投票方式。根據(jù)柬埔寨憲法和選舉法，2007年4月1日共有來自12個政黨的10萬多名候選人，競選全國1621個鄉(xiāng)和分區(qū)理事會約1.14萬個職位[13]。

5.憲法和法律推動發(fā)展地方自治，有助于解決部分國家的分離主義或獨立運動問題，包括菲律賓、印尼和泰國。一者，菲律賓長期存在“南部菲律賓”（官方稱謂，當?shù)厝朔Q為摩洛蘭，The morland）的摩洛人（13）問題。1972年馬科斯政府在推行南部同化政策之前，當?shù)馗骷壭姓L官均由摩洛人擔任，實行相對自治；之后由于天主教移民的大量增加和軍事管制，獨立運動高漲，摩洛民族解放陣線開始軍事對抗。其間，1987年南部四省公投，政府承認“棉蘭老穆斯林自治區(qū)”；1996年摩洛民族解放陣線與政府達成和平協(xié)議，但政府作出的有關(guān)尊重摩洛自治的承諾一直未全部落實，造成摩洛解放陣線內(nèi)部的自治派不滿，獨立派的武裝對抗情緒更是被激發(fā)并和阿布沙耶夫恐怖組織合作，展開游擊戰(zhàn)，襲擊政府軍、綁架旅游者等各種沖突持續(xù)至今；二者，印尼自20世紀70年代以來被東帝汶問題（14）和亞齊（Aceh）問題所困擾。1913年以前亞齊為獨立王國，荷蘭占領(lǐng)后仍維持其自治地位，1949年印尼借脫離荷蘭獨立之機占領(lǐng)亞齊并先后設(shè)立自治省和特區(qū)（1956年），但亞齊在資源分配的自主權(quán)和宗教文化的平等對待方面的訴求長期不能得到滿足。1976年12月哈?！さ狭_（Hasan di Tiro）發(fā)起成立自由亞齊運動組織（GAM）并建立武裝，爭取建立有別于印尼的穆斯林國家。由于印尼的堅持，國際社會未予承認。2005年8月雙方簽署和解協(xié)議，停止沖突，同年12月政府軍大部撤出，自由亞齊運動組織解除武裝。2006年7月11日，印尼國會通過《亞齊自治法》[14]，賦予亞齊省地方政府充分的自治權(quán)，包括不駐有非亞齊族裔的軍人，亞齊開發(fā)石油和天然氣收入的70%將由本省支配，分離主義勢力可以組建政黨并參加各級政府競選等，國家的法秩序得以恢復(fù)；三者，泰國曾長期遭受南部以北大地地區(qū)為核心的馬來穆斯林獨立運動的困擾。20世紀以前，該地區(qū)馬來穆斯林人的傳統(tǒng)文化受到尊重，除稅收和公共管理及軍事駐扎外，其余事務(wù)自治。1938年被譽為泰國憲法之父的鑾披汶·頌堪（1897～1964年，Luang Pibul Songgram,也稱Pibun）出任總理后制定《泰人習(xí)俗條例》（1961年廢除），提升佛教的地位和政治控制力，馬來穆斯林為對抗“大泰族主義”而在南疆開展民族分離主義運動。20世紀80年代該運動步入高潮，沖突不斷升級，襲擊事件劇增。但20世紀90年代，中央政府開始一方面逐漸落實憲法（1946年）規(guī)定的宗教和文化的自由權(quán)和平等權(quán)以及穆斯林的參政權(quán)，撤銷對穆斯林婚嫁、繼承等傳統(tǒng)習(xí)俗的禁令；另一方面實行一系列有利于南疆的經(jīng)濟利益分享政策或計劃，如1989年的南部發(fā)展計劃和“國家經(jīng)濟與社會發(fā)展委員會準備18項計劃”[15]，在自治得到尊重和保障的情況下，隨著中央政府的有針對性的、高效的援助與支持，北大地地區(qū)社會與經(jīng)濟發(fā)展迅速，基層民眾的生存、教育等各種社會權(quán)利也得到保障，民生問題也隨之解決，泰南分離主義運動開始沉寂?？梢?，地方自治的發(fā)展和落實在政治、經(jīng)濟和宗教（文化）這些方面對3國上述問題的解決作用顯著。政治權(quán)利的平等決定宗教的受尊重程度和經(jīng)濟利益分配的平等與合理，宗教和經(jīng)濟是爭取政治權(quán)利的內(nèi)在動因，分離主義或獨立運動只是三個因素不平衡匹配后出現(xiàn)的極端現(xiàn)象，一旦特定族群的個人政治權(quán)利、族群的宗教權(quán)利和地方的治理權(quán)力和利益得到保障，宗教差異反倒不是重要的沖突因子。解決國家內(nèi)部“自決”“獨立”或“分離”問題無出于利益調(diào)和之右者，自治為前述權(quán)利和利益提供了保障，也是消弭爭端的替代性的溫和手段，3國在克服上述問題上的得失恰恰印證了憲政所強調(diào)的“唯有透過實存性的分擔與共享者，才能夠取得正確地認知與理解的可能性，以及因此而共同參與和作判斷的權(quán)賦”[16]。

綜上，民主政治意味著分散化的主權(quán)。對于經(jīng)濟上富甲天下，政治上卻侏儒化的文萊，有著單一化宗教背景和二元君主政體的支持，在5 765平方公里的狹小國土里實施高度中央集權(quán)——中央政府與人民緊緊相鄰，既不會對行政技術(shù)提出更高的要求，反而為便于威權(quán)控制，地方自治可以無存；但在國土面積更加局促的新加坡，由于民主政治的要求，基層（社區(qū)）自治不可或缺并得到良好的憲法保障和實施；對于菲印泰柬四國，遼闊的疆域使得中央政府與人民不可能保持親密的距離，地方間也具有明顯和不可融合的差異，因此，國家統(tǒng)治不僅需要地方自治（尊重其固有權(quán)力并分權(quán)），而且實踐表明它有助于解決多元民族、文化和經(jīng)濟之間的沖突，能夠促進國家法治化進程，如菲律賓的地方自治在1898年6月美西戰(zhàn)爭結(jié)束后就已開始，孫中山先生曾盛贊道“美國之欲扶助菲島人民以獨立也，乃先從訓(xùn)政著手，以造就其地方自治為基礎(chǔ)。至今不過二十年，而已丕變一半開化之蠻種，以成為文明進化之民族”[17]，1972年馬克斯總統(tǒng)推行南部同化之策之前，地方自治一直得到良好的實行，而由南部同化政策所造成的中央政府與摩洛伊斯蘭解放陣線（又名莫洛伊斯蘭解放陣線）（Moro Islamic Liberation Front）的軍事沖突自1986年馬克斯總統(tǒng)流亡國外時延宕至今，2012年10月菲律賓中央政府方才與摩洛伊斯蘭解放陣線達成協(xié)議，在南部建立名為“邦薩摩洛”（Bangsamoro）的菲律賓領(lǐng)土和主權(quán)范圍內(nèi)的新自治政治實體，雖然當?shù)貙⒔⒁粋€內(nèi)閣式的政府，但其國防、外交、外貿(mào)和貨幣等政策制定的權(quán)力仍歸中央政府[18]。

三 國家縱向結(jié)構(gòu)的法治化改造

除文萊實行嚴苛的中央集權(quán)型單一制外，無論實行非均權(quán)型聯(lián)邦制的馬來西亞，還是菲印新泰柬等實行地方（基層）分權(quán)型單一制的五國，國家（中央）與地方權(quán)力架構(gòu)的核心均在于“要之中央政府，不特其才力優(yōu)越，而且有綜覆各地事務(wù)之能力。然至于地方細故，則以地方舉行，為優(yōu)于中央政府”[19]302，力圖通過地方（基層）自治組織的擴展（能動）性力量，使國家能夠成為由地方性碎片組成的巨大混合體，并將人民聚合成為一個整體，即由多元化的人民構(gòu)成國家的基本組成部分。東方世界的歷史文化傳統(tǒng)中素來缺乏法治元素，與東南亞七國相比，更具有歷史文化傳統(tǒng)、疆界更為廣袤的正處于現(xiàn)代化進程中的中國，固然注意到地方存在及其活力對于國家發(fā)展的重要性，如憲法第3條第4款規(guī)定“充分發(fā)揮地方的主動性和積極性”，但也是同條款規(guī)定“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下”，使用的是高度政策性的立法語言[20]。如果借鑒東南亞六國（文萊以外）的地方（基層）自治理念和分權(quán)制度及其實踐，可以發(fā)現(xiàn)解決偏執(zhí)的縱向結(jié)構(gòu)和區(qū)域間良性互動的問題（南北和東西之間的平衡和協(xié)調(diào)）的最值得選擇的辦法，是立憲主義下“基于地區(qū)居民的意思（居民自治），由作為法人而獨立于國家的地域性統(tǒng)治集團自主處理一定的地區(qū)性事務(wù)（團體自治）”[21]，中央政府應(yīng)脫離“統(tǒng)一和權(quán)威是國內(nèi)主權(quán)在權(quán)力的集中化過程中體現(xiàn)的產(chǎn)物”[22]這一理念的局限，從而建立穩(wěn)固的國家（中央）與活力的地方之間能夠保持次級（地方）忠誠的權(quán)力平衡機制。

首先，雖然中國歷史上“中央政府有逐步集權(quán)的傾向”[23]，但從未徹底消滅地方利益（15），而現(xiàn)代國家是產(chǎn)生于地方的人類生活最大的聯(lián)合體，它不可能統(tǒng)歸一切決策的決斷權(quán)。固有權(quán)力表現(xiàn)為居民自治，它是政治意義上的自治，體現(xiàn)人民主權(quán)原則，其存在基礎(chǔ)在于國家尊重地方的傳統(tǒng)性（16）和差異性，故而地方處理自身事務(wù)的固有權(quán)力并不依賴于憲制體系的承認；反之，國家予以承認就能使地方自治得到更加良好的貫徹和落實，畢竟“地方自治的核心要素在于居民自治”[24]，故而《立法法》第63條和第64條第2款也不得不承認，為滿足特別需要，地方可以就屬于地方性事務(wù)制定地方性法規(guī)。

其次，允許單一制國家中存在地方分權(quán)。地方分權(quán)表現(xiàn)為團體自治，它是法律意義上的自治，指由地方單位自行辦理地方行政（與居民生活密切相關(guān)的事務(wù)），所辦理事務(wù)是本應(yīng)國家自己推行的事務(wù)?！读⒎ǚā返?5條中有關(guān)特區(qū)授權(quán)的規(guī)定隱約顯露出對地方（特殊）進行分權(quán)的縫隙，如果在具體事件中依據(jù)《立法法》第47條中“法律解釋同法律具有同等效力”的規(guī)定，通過立法解釋對《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》相關(guān)條款進行進一步解釋，是達致地方分權(quán)的可能路徑。地方通過法律取得國家授權(quán)將其作為自己的事務(wù)辦理，一方面較之基于固有職權(quán)辦理的居民自治事務(wù)它將更多地受到國家監(jiān)督；另一方面，地方分權(quán)事實上擴大了地方的管轄權(quán)（事務(wù)）范圍，起到提高地方自治程度的作用，一定程度上滿足了在中央與地方兩極關(guān)系中地方和次級地方始終存在的更多占有權(quán)力的欲望，能夠使之與中央更好地形成忠誠和協(xié)力，解決目前中國（內(nèi)地）完全依靠中央最高權(quán)力貫徹、推動政令以及政令時常不暢的問題。

最后，以地方自治推進國家的民主化（文萊除外）。聯(lián)邦制或單一制的地方制度設(shè)計思想的基礎(chǔ)皆為自治和民主，就本質(zhì)而言，聯(lián)邦制是在主權(quán)國家內(nèi)實行地方自治的憲政制度安排。憲制體系對地方的管轄權(quán)限（自治單位的固有權(quán)限和分權(quán)）的程度性安排只是國家縱向結(jié)構(gòu)中的一個主要梁柱，“另一個同等重要的因素涉及地方自治政府是否能真正代表自治單位的人民的利益”[25]。由于地方自治契合“民主政治基本品質(zhì)的要點：平等、分散、聯(lián)合”[26]，且憲政理念的適用沒有國家建制層級的區(qū)別，故此立憲主義不僅僅要求國家權(quán)力能夠取得人民的授權(quán)，同樣也對地方單位提出貫徹民主原則的要求。中國（內(nèi)地）目前正在施行的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》將各級地方中直接選舉的層面長期停留在較低層次，而“間接選舉的民主性遠不如直接選舉”[27]，且間接選舉層次越多，損害選民利益的程度及選民監(jiān)督控制難度和風(fēng)險（代理成本）更大，更重要的是缺乏地方民主的情況下，“官僚機構(gòu)會利用其支配的資源創(chuàng)造出作為其它代表的利益集團——他們將奮力為其從這些公共工程中獲得的利益而戰(zhàn)斗，并不會估計寬泛的公共利益會受到什么影響”[28]，如2014年被稱為吉林“最美最狠強拆女市長”的韓迎新事件[29]。

綜上，雖然單一制是東南亞七國縱向結(jié)構(gòu)的主流，但是地方自治廣泛存在于文萊以外的聯(lián)邦制和地方分權(quán)型單一制國家中，而在中央集權(quán)型的單一制國家中，地方實體不可能享有自治權(quán)和共治權(quán)。地方不但擁有傳統(tǒng)性的專屬事務(wù)管轄權(quán)（聯(lián)邦制）或固有權(quán)力（單一制），這種“作為整體性的法律的實際性、概念性和制度性的后果是提升了對包含自治和參與的民主理想的追求”[30]，而且國家的集權(quán)和地方的分權(quán)只是互有彼此的程度問題，表現(xiàn)在國家不同程度的集權(quán)是它們共同的特點，中央集權(quán)的弱化、分權(quán)的加強也是它們共同的發(fā)展趨勢。國家（聯(lián)邦或中央）與地方（州）的權(quán)力平衡是縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計的應(yīng)有內(nèi)容，以“強干”維護國家主權(quán)，“弱枝”反生離心力作用；“強枝”無礙于國家主權(quán)，卻有“強干”之事半功倍效果，即建立和維持國家統(tǒng)一和穩(wěn)定的局面；更重要的是，“地方自治還可提升居民的民主意識和自治能力，從而為國家的政治民主化奠定基礎(chǔ)，從這個意義上看，地方治理的興起和發(fā)展，實質(zhì)上是一個還權(quán)于民的過程”[31]。東南亞七國中，馬來西亞作為區(qū)域內(nèi)唯一的聯(lián)邦制國家，其憲法中對于地方內(nèi)部和傳統(tǒng)事務(wù)以及共同事務(wù)的管轄權(quán)的規(guī)定具有明顯的法律移植特點，其地方制度的設(shè)計和實施中的經(jīng)驗與教訓(xùn)值得亞洲各民主轉(zhuǎn)型國家汲?。粏我恢茋抑?，新加坡的基層（社區(qū)）自治早已成熟，其法律繼承的成果為民主后發(fā)型亞洲國家研究和學(xué)習(xí)的典范；印尼和泰國通過“行憲”并落實地方自治改革，已基本解決亞齊和北大地的分離主義或獨立運動問題；菲律賓政府與摩洛伊斯蘭解放陣線（“摩伊解”）最終取得恢復(fù)和平的結(jié)果取決于菲律賓政府落實憲法中地方自治規(guī)定的決心和雙方對自治權(quán)的內(nèi)容達成妥協(xié)。隨著文萊國內(nèi)民主化的呼聲漸次高漲，地方制度改革將必伴生?？梢灶A(yù)見，東南亞七國仍將會以立憲主義改造國家的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，明確和保障地方自治的固有（專屬）和分權(quán)屬性，使多元化的地方能夠深刻和廣泛地參與中央決策，從而保障地方人民的基本權(quán)利和滿足其利益訴求，只有法治化的地方制度方能借助平等權(quán)的實現(xiàn)而避免宗教、文化和經(jīng)濟等方面的沖突以及對國家統(tǒng)一和穩(wěn)定帶來的沖擊。

拉鐵摩爾指出：“封建制度并沒有恢復(fù)……封建貴族殘余已經(jīng)沒有能力把握唯一現(xiàn)存的國家體制。這個體制的成功已經(jīng)由封建勢力的失敗，劉邦戰(zhàn)爭的勝利證明了……帝國已經(jīng)建立了一個帝國權(quán)力及地方權(quán)力的平衡。”[32]可見中國政治傳統(tǒng)中早已具有地方自治的內(nèi)容，歷史事實證明強干弱枝恰恰不利于“大一統(tǒng)”局面的建立和維持。因此，單一制中國在法治化框架下構(gòu)建中央與地方關(guān)系的過程中應(yīng)尊重地方固有權(quán)力，向地方適度分權(quán)。同時，更應(yīng)允許并創(chuàng)造機制使地方單位參與決定它們自己地位和利益的事務(wù)，即地方的民主性使其在固有權(quán)限和分權(quán)的基礎(chǔ)上進一步取得共治權(quán)，參與組建國家機關(guān)，得到在國家層面的參與權(quán)并對國家的實體決策施加影響，彌補與中央間的不平等地位，其意在于“讓地方公民對國家政策的制定發(fā)揮較大的影響力”[33]。對此，一方面，中國（內(nèi)地）的憲制設(shè)計中并無供地方與中央、地方之間進行利益溝通和協(xié)調(diào)的專門機制，如全國人大會議期間以省為單位的分組討論，全國人大及其常委會中各種委員會能夠充分體現(xiàn)專門性、專業(yè)性或職能性（17），或能分散體現(xiàn)并解決地方利益訴求，但對于具有多元多層次利益訴求的中國（內(nèi)地）而言，確應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行憲法第70條，仿效單一制印度尼西亞的“地方代表理事會”（18）的組成，在最高權(quán)力機關(guān)內(nèi)設(shè)立具有民意和地方代表性的專門委員會，以之為平臺，間接促進各級人大代表專門化和職業(yè)化發(fā)展的同時，使地方擁有行使與中央和其他地方共治權(quán)利的平臺并享有國家資源的支配權(quán)，如法治化而非行政政策主導(dǎo)的轉(zhuǎn)移支付作為中央對地方進行調(diào)控的手段，成為地方在國家層面上與其他地方形成的維系國家的利益分配契約，后者如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步支持甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)2010年第29號文）[34]；另一方面確應(yīng)仿效菲律賓、泰國和印尼等國，以憲法或法律形式明確地方的橫向聯(lián)合權(quán)（19）以及地方政策和稅收的決策權(quán)，尤以后者更為重要。目前中國（內(nèi)地）地方?jīng)]有開征地方稅的決定權(quán)，明確劃歸地方管理和支配的地方稅的比例也較小，更無規(guī)制國家與地方稅收的專門性法律。決定地方法律地位的核心性影響因素是對資源的控制權(quán)，而“只要沒配置征稅權(quán)或其他資源控制權(quán)，多級國家中不同實體之間的任何權(quán)力分配都毫無意義”[35]。印尼于1999年施行的《中央與地方財政平衡法》（Fiscal Balance between Central and Local Governments Law）明確規(guī)定地方政府享有稅負、采礦、捕魚與森林砍伐的自主權(quán)力，其地方自主空間較大，也表現(xiàn)在該法規(guī)定財政劃分方面地方擁有較大的份額，如省可保留森林、農(nóng)、漁、牧收入的80%，天然氣收入的30%，造林基金的20%，原油的15%。

總之，中國未來國家縱向結(jié)構(gòu)的改造可從如下兩方面入手：首先，雖然現(xiàn)行憲法在立法技術(shù)或內(nèi)容方面沒有如中華民國1946年《憲法》一般明確承認地方自治并列舉地方權(quán)力，且憲法第3條第4款之表述也過于政策化，但是結(jié)合《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及各種單行法律中的相應(yīng)條款，內(nèi)地普通地方（省市）可以地方自治的內(nèi)在精神為衡量，通過殊別案例中的適法過程，挖掘有關(guān)條款中對地方權(quán)力加以肯定的應(yīng)有之義，從而解決目前現(xiàn)行憲法行憲力不足的問題并為地方自治的推行尋找法律依據(jù)，畢竟法律解釋的最終目標只能是探求法律在今日法秩序的標準意義（其今日的規(guī)范性意義）[36]。其次，通過改造集權(quán)型體制結(jié)構(gòu)，明確和保障地方自治的固有和分權(quán)屬性以及具體權(quán)限和權(quán)力糾紛解決機制，促進地方通過共治預(yù)先性地、主動地表達利益訴求并獲得滿足，在立法中適度滿足地方的權(quán)力和利益需求，則中央與內(nèi)地普通地方之間關(guān)系的法治化勢成必然，亦有助于中央與港澳地區(qū)和臺灣統(tǒng)一等諸多問題的解決。

注釋：

①除上述七國外，東南亞還有越南、老撾、緬甸和東帝汶四國。越南和老撾實行社會主義憲法，即經(jīng)濟體制以生產(chǎn)資料公有制為主體，體現(xiàn)工人階級和廣大勞動人民意志和利益，兩國權(quán)力譜系與上述七國截然不同，與中國（內(nèi)地）的權(quán)力結(jié)構(gòu)類似并具有同質(zhì)性；緬甸憲法雖自稱為社會主義憲法，但該國軍人長期把持國政，壓制非軍隊背景的政黨，人民議會形同虛設(shè)，多年受到國際制裁，既與本國憲法相悖，也與社會主義民主南轅北轍；東帝汶立國時日尚短，雖建立了一院制的議會和法院體系以及相應(yīng)的多黨派普選體制，但作為世界上極貧窮落后的國家之一，該國仍處于經(jīng)濟重建和社會發(fā)展階段，行憲初創(chuàng)。因此，上述四國未納入本研究范圍。

②其余四州為馬六甲、檳市、沙巴、沙撈越，后又成立首都吉隆坡、納閩和布特拉再也三個聯(lián)邦直轄區(qū)。

③端古·阿卜杜勒·哈利姆曾于1970年至1975年擔任馬來西亞第5任最高元首，是馬來西亞成立以來唯一兩次擔任這一職務(wù)者。

④其他參議院40名參議員均由總理建議，并由最高元首委任。

⑤立法議會、政府（內(nèi)閣）、樞密院、繼承委員會和宗教委員會等對蘇丹負責(zé)，僅僅具有協(xié)助和咨詢的功能而無監(jiān)督職權(quán)。

⑥文萊的行政區(qū)劃分區(qū)、鄉(xiāng)和村三級，全國劃分為四個區(qū)：文萊－穆阿拉（Brunei-Muara）、馬來奕（Belait）、都東（Tutong）、淡布?。═emburong）。

⑦根據(jù)憲法第10章第1條，菲律賓的行政區(qū)劃包括省、市、鎮(zhèn)和公民會議以及穆斯林聚居的自治區(qū)。

⑧1974年頒布實施，2001年修改。

⑨一級行政區(qū)分29個省、4個特區(qū)和1個首都地區(qū)，二級行政區(qū)為縣（kabupaten）及市（kota），縣及市下再分鄉(xiāng)（或稱區(qū)，kecamatan），鄉(xiāng)以下再分村（desa或kelurahan）。

⑩泰國分中部、南部、東部、北部和東北部這5個地區(qū)，有76個府，府下設(shè)縣、區(qū)和村，曼谷是唯一的府級直轄市。

（11）憲法第10章第13條規(guī)定“各地方政府為了共同利益，得依照法律規(guī)定組織橫向聯(lián)合，協(xié)調(diào)其力量、服務(wù)和資源?！?/p>

（12）根據(jù)《地方自治法》（1974），省長、區(qū)長和市長由中央政府任命，1998年蘇哈托下臺，該法修改。

（13）接受伊斯蘭教的馬來人與當?shù)赝林用竦幕煅笠?名稱含有貶義，居住在菲律賓南部的蘇祿群島、棉蘭老島、巴西蘭島和巴拉望島等地。

（14）東帝汶問題不涉及印度尼西亞的地方自治問題，本文不作論述。

（15）地方抗拒中央集權(quán)的勢頭從未間斷過，一旦出現(xiàn)縫隙，就立即抬頭，如唐代的藩鎮(zhèn)、清末的“東南互?！钡?。

（16）在尊重地方的傳統(tǒng)性方面，聯(lián)邦制與單一制共通，如馬來西亞的參議院組成。

（17）目前全國人大及其常委會中的委員會包括民族、法律、內(nèi)務(wù)司法、財政經(jīng)濟、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、外事、華僑、環(huán)境與資源保護、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、法制工作、預(yù)算、香港特別行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法、代表資格這14個委員會。

（18）2004年大選后印尼國會（結(jié)構(gòu)）分兩部分，其一為以政黨比例代表產(chǎn)生的“人民立法會議”（DPR），其二為以“單記不可讓渡制”（SNTV）產(chǎn)生的“地方代表理事會”（DPD），每省4席，共128席（32個省級單位）。

（19）雖然憲法沒有明文規(guī)定，但現(xiàn)實中地方之間開展協(xié)作已為普遍性的現(xiàn)象，如《長三角城市合作（鎮(zhèn)江）協(xié)議》（2011年）等。

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（責(zé)任編輯：劉英玲）

Comparative Study on the Vertical Power Structure of Seven States in Southeast Asia

YOU Le，ZHANG Yuxin
（Law School,Shenzhen University,Shenzhen 518060,China）

Although unitary system is the mainstream of the vertical power structure of seven states in Southeast Asia,local autonomy widely exists in the federal system and unitary system(decentralism)countries except Brunei. Not only the local units have the traditional jurisdiction of exclusive Affairs(Federalism)or inherent power(unitary system),but also the centralization of state power and local decentralization is a mutual matter of degree.As a reference,in the process of building the harmonious relationship between the central and local governments by the rule of law,China of the unitary system should respect the inherent power of local governments on the bases of promoting local democracy and of appropriating decentralization,give local units rights of co-governance,and allow them to participate in decisions of their own status and interests at the national level.

vertical structure;Federalism;unitary system;local autonomy;shared rule

D902

A

1674-9014（2014）05-0066-08

2014-05-25

廣東省普通高校人文社會科學(xué)研究項目“東亞憲政主義發(fā)展路徑與模式的比較研究”。

尤樂，男，江蘇無錫人，深圳大學(xué)法學(xué)院講師，博士，研究方向為憲法與行政法。