丁嶺杰

（中共中央黨校 政法教研部，北京 100091）

一、治理興起的社會(huì)背景和問(wèn)題意識(shí)

但是受援助的發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展現(xiàn)實(shí)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論都向世人揭示這樣的規(guī)律：沒(méi)有穩(wěn)定的政治秩序、公正的法治體系和有效的政府管制力，自由市場(chǎng)也只能是鏡月水花。針對(duì)非洲國(guó)家在社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的問(wèn)題，1989年世界銀行首先提出了治理危機(jī)（crisis in governance）這一概念。此后，聯(lián)合國(guó)的全球治理委員會(huì)在《天涯若比鄰》（Our Global Neighbourhood）報(bào)告中，較為系統(tǒng)和權(quán)威地闡述了治理概念，認(rèn)為治理是多元主體的利益在持續(xù)互動(dòng)中得以協(xié)調(diào)的過(guò)程［1］。從此體現(xiàn)著公正和效率的治理理念以及平衡市場(chǎng)機(jī)制和政府管制的治理實(shí)踐便在學(xué)界和政界大行其道。正如杰索普指出的，治理已經(jīng)成為了“時(shí)髦的詞語(yǔ)”［2］。處于社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，更為緊迫地面臨著完善國(guó)家的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控體系和充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制這兩個(gè)重大課題。中共十八屆三中全就把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”納入全面社會(huì)改革的目標(biāo)體系中。

國(guó)內(nèi)關(guān)于治理的研究很多將重點(diǎn)集中于介紹國(guó)外理論、分析治理的結(jié)構(gòu)與功能以及描述治理實(shí)踐的發(fā)展，而且大多研究將治理定位于行政管理的層面，而非國(guó)家這個(gè)宏觀的政治體系層面。然而治理是個(gè)動(dòng)態(tài)機(jī)制和互動(dòng)過(guò)程，其也不只局限于行政管理中的政治輸入和政策輸出。迪瑞切斯雷（Dreehsler）就指出治理體制本身就包含了國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)這三者的互動(dòng)［3］。所以研究治理的特征、動(dòng)態(tài)機(jī)制以及治理改進(jìn)同國(guó)家建設(shè)的耦合，對(duì)把握治理本質(zhì)和完善治理實(shí)踐更有裨益。

國(guó)家治理體系是，治理主體、治理目標(biāo)、治理過(guò)程的改進(jìn)和治理過(guò)程的穩(wěn)定等因素，在國(guó)家政治體系層面上相互協(xié)調(diào)，進(jìn)而整合成的有機(jī)系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)機(jī)制群。美國(guó)行政學(xué)者彼得斯將彈性化和解制型政府的理論看成是四大政府治理模式理論之一［4］。其實(shí)制度彈性是大多治理模式，特別是國(guó)家治理體系的基本特征。治理體系的制度彈性主要體現(xiàn)為，體系能包容日益多元的政治行為主體和公共的善，并在保持自身的開(kāi)放性和適度剛性的基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)益訴求和政治生態(tài)的變化來(lái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的制度調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)體系的適應(yīng)性和穩(wěn)定性。強(qiáng)制推行全面管制并固守單一意識(shí)形態(tài)的政治體系難以有效協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾，更難以擺脫革命的魔咒［5］。相反，具有制度彈性的國(guó)家治理體系打破了傳統(tǒng)統(tǒng)治體系的排斥性和剛性，降低了在社會(huì)運(yùn)行和政治轉(zhuǎn)型中發(fā)生革命的風(fēng)險(xiǎn)。

二、國(guó)家治理體系中治理主體的多元性

作為治理基本政治前提的民主規(guī)定了治理體系對(duì)多元主體和價(jià)值的包容。此外，對(duì)復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會(huì)的整合也需要能包容多元、互惠各方、明定權(quán)責(zé)和尋找利益相互適應(yīng)性的，并具有廣泛道義支持的政治機(jī)構(gòu)和體系［6］8-9。所以國(guó)家治理體系的有效性和正當(dāng)性就須臾難離，羅西瑙所闡發(fā)的：體系本身包含了政府體系和非政府，并能讓不同的個(gè)人和組織借助一定的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)多元化的權(quán)益［7］。而且治理體制還需要隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和利益主體的分化，不斷調(diào)整治理主體的范圍。

（一）治理主體多元化是民主倫理對(duì)治理體系的價(jià)值設(shè)定

“人民的統(tǒng)治”是民主政治的基本表征。在人本哲學(xué)的層面上，人民統(tǒng)治的倫理基礎(chǔ)是達(dá)爾總結(jié)的民主的弱勢(shì)和強(qiáng)勢(shì)原則，人在本質(zhì)上皆平等和大多成年人皆有自我統(tǒng)治的資格［8］。在功利主義的層面上，約翰·穆勒將民主的倫理基礎(chǔ)闡發(fā)為：個(gè)人是自己利益的最好判斷者和保衛(wèi)者，而且促進(jìn)繁榮的個(gè)人力量越強(qiáng)大越豐富，普遍繁榮就越能實(shí)現(xiàn)［9］。

兩個(gè)層面的民主倫理基礎(chǔ)都論證了國(guó)家治理體系的治理主體多元特征：凡是具備基本的自主理性和公共德性，并且自身的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)都受到了公共決策重大影響的政治主體，如政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、非政府組織以及個(gè)體公民都能也應(yīng)該平等自由地參與到國(guó)家治理當(dāng)中。在早期的現(xiàn)代民主中，公民對(duì)公共事務(wù)的影響主要體現(xiàn)為投票、游行和讀報(bào)。這大大限制了公民和公民社會(huì)介入政治過(guò)程的深度，擴(kuò)大了普通公眾與政治精英之間的鴻溝，疏遠(yuǎn)了公眾與公共政治體系的距離，使得民主制呈現(xiàn)出“選主制”（選擇主人來(lái)統(tǒng)治的制度）的特征［10］。

隨著社會(huì)階層的不斷分化，國(guó)家干預(yù)并沒(méi)能協(xié)調(diào)好多元的利益和價(jià)值，反而暴露出了嚴(yán)重的政府失靈。此外，隨著西方工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，公民的實(shí)利主義目標(biāo)被后實(shí)利主義目標(biāo)所超越，公眾更期許民主的基本倫理與參與式民主在國(guó)家管制、社會(huì)自治和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的回歸，而不愿只做選舉中消極的投票者、官僚制度中的服從者和公共產(chǎn)品的被動(dòng)接受者［11］。社會(huì)組織和企業(yè)也被卷進(jìn)治理體系成為治理主體，以表達(dá)、綜合和協(xié)調(diào)各方利益。

（二）主體多元化是治理體系發(fā)揮治理效能的基本路徑

阿爾蒙德將政治文化世俗化和政治結(jié)構(gòu)的分化看成是政治發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)［12］。整個(gè)社會(huì)體系的發(fā)展也離不開(kāi)社會(huì)文化的世俗化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，即個(gè)人和社會(huì)組織越來(lái)越認(rèn)可自身的獨(dú)立主體資格和參加國(guó)家治理的能力，在精細(xì)的社會(huì)分工下社會(huì)主體和關(guān)系日益多元化。

在城市地區(qū)，負(fù)荷相對(duì)集中、用能需求多元，且用能的梯級(jí)利用潛力和互補(bǔ)性強(qiáng)，適合發(fā)展以多種能源綜合利用為特征的泛能網(wǎng)。泛能網(wǎng)是以為用戶提供多能互補(bǔ)的泛能機(jī)/站(即高效分布式能源系統(tǒng))解決方案切入，利用信息網(wǎng)和氣、電、熱、水等物理網(wǎng)，搭建多種能源設(shè)施互聯(lián)互通、多主體智慧交互的能源物聯(lián)網(wǎng)，形成多能源智能調(diào)配、互聯(lián)網(wǎng)能源共享的新生態(tài)，實(shí)現(xiàn)能源清潔、高效、經(jīng)濟(jì)、安全的目標(biāo)。泛能網(wǎng)具有多種能源融合、分布式為主體、設(shè)施互聯(lián)互通、需供智慧互動(dòng)、實(shí)施調(diào)度交易、儲(chǔ)能技術(shù)支撐等特征。泛能網(wǎng)的原理如圖1所示。

在多元社會(huì)中，很多社會(huì)政治主體（包括政府）都能也愿意參與國(guó)家治理，但它們又只具備有限的公共理性、社會(huì)資源和技術(shù)手段，也只能代表部分的公共的善。它們都無(wú)法單獨(dú)有效地治理社會(huì)，也不該排他地把持治理權(quán)力。因此，只有多元的主體自由地參與到國(guó)家治理體系中，如自由市場(chǎng)一樣紛繁復(fù)雜的治理場(chǎng)域才能形成理性和倫理秩序。依據(jù)這兩個(gè)秩序，治理資源才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，被排斥者遭遇的治理風(fēng)險(xiǎn)也就更低，國(guó)家治理體系才更具合法性。此外，國(guó)家治理體系將能夠且應(yīng)該參與治理的主體（而不是所有政治社會(huì)主體）有限度地納入到治理決策中，既能避免治理體系高度排斥性造成巨大的外部風(fēng)險(xiǎn)，也能防止參與主體無(wú)限擴(kuò)大帶來(lái)高昂的治理決策成本，從而達(dá)到“社會(huì)組織或政治組織的合適目標(biāo)”［13］。除了帶來(lái)直接的治理效果，治理主體多元化還提供了開(kāi)放的政治試錯(cuò)機(jī)制。通過(guò)親自參與治理，公民能養(yǎng)成自我管理的自主能力、維護(hù)規(guī)則的公共倫理、尊重他人的包容心態(tài)和創(chuàng)新社會(huì)治理的政治智慧，推動(dòng)了社會(huì)的普遍繁榮和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）國(guó)家治理體系中主體多元化的兩種類(lèi)型

學(xué)者徐湘林將國(guó)家治理定義為，國(guó)家權(quán)力在立法、行政和司法機(jī)構(gòu)之間以及在中央和地方之間被分配后，社會(huì)受到管控的過(guò)程［14］。這一定義遺漏掉了國(guó)家治理的很多重要內(nèi)涵。國(guó)家治理除了涉及以上權(quán)力分配模式外，還包括保障公民權(quán)利以及公民、公民組織和企業(yè)對(duì)治理權(quán)力的共享。而且國(guó)家治理的運(yùn)行方式主要特征為多元主體之間的協(xié)商、合作、妥協(xié)和相互認(rèn)同，而不只是國(guó)家公權(quán)力的全面控制。

國(guó)家治理體系的主體多元化直接體現(xiàn)為：多元的政治和社會(huì)主體公平自由地參與到治理活動(dòng)中來(lái)，而且治理體系的開(kāi)放性也會(huì)逐漸將新興的社會(huì)主體納入到治理主體的范疇中。但這不是主體多元化的全部?jī)?nèi)容，主體多元化更為深刻地體現(xiàn)為國(guó)家、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人權(quán)能的有限度，各自行為的有邊界。“上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒”，在國(guó)家治理體系中四者相互合作并適當(dāng)改變?cè)械慕巧只陀绊懥缦蓿鼈冇窒嗷オ?dú)立而非相互融合。如果家國(guó)不分、政社不辨，那么治理主體的多元化就無(wú)從談起。赫爾德認(rèn)為全球化和區(qū)域化下的網(wǎng)絡(luò)治理體系重構(gòu)了國(guó)家的角色和功能，而非簡(jiǎn)單地腐蝕國(guó)家權(quán)力［15］。這種國(guó)家重構(gòu)不是將國(guó)家權(quán)力肆意擴(kuò)張，而是為治理體系提供了權(quán)力有限但治理有效的公正政府。這樣的政府不會(huì)過(guò)度侵害其他主體的自主空間，而是有效地界定和保護(hù)各方的產(chǎn)權(quán)與自由，并公正地協(xié)調(diào)沖突，從而防止企業(yè)壟斷市場(chǎng)進(jìn)而控制政治體系和公民組織并逃避對(duì)公眾的民主責(zé)任，也遏制了被民粹主義所動(dòng)員的大眾沖擊市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序。

三、國(guó)家治理體系中公共善的包容性

在古希臘時(shí)期，確立和實(shí)現(xiàn)公共的善就是城邦治理的首要問(wèn)題?，F(xiàn)代主權(quán)國(guó)家的治理同樣也要面對(duì)如何明確公共善的基本內(nèi)涵。疆域廣闊的現(xiàn)代國(guó)家是一個(gè)包含了多數(shù)民族和少數(shù)民族、本國(guó)公民和外來(lái)移民、主流文化和亞文化、傳統(tǒng)宗教和外來(lái)宗教、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體和新興經(jīng)濟(jì)關(guān)系的多元文化集合體。全球化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的新興社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)主體的不斷涌現(xiàn)也加劇了這一集合體的多元性。

在多元而多變的社會(huì)中，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人分別扮演著多元的社會(huì)角色，承載著多元的權(quán)利（力）訴求、行動(dòng)目標(biāo)和社會(huì)倫理。而且在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、資源離散化分配、教育和信息科技發(fā)展的推動(dòng)下，非政府的社會(huì)政治主體的公共參與和分享權(quán)力的能力與意愿也在不斷提高，它們不愿固守于政治等級(jí)體系的服從者、公共產(chǎn)品消費(fèi)者和政治上被動(dòng)員者的角色定位。這些意味著國(guó)家所設(shè)定的，被政治社會(huì)化系統(tǒng)所灌輸?shù)?，最后被政治過(guò)程和政策所實(shí)現(xiàn)的，相對(duì)狹窄而固定的公共善，在公民覺(jué)醒和多元社會(huì)中已經(jīng)逐漸褪去了合法性的面紗并失去了有效整合社會(huì)和協(xié)調(diào)沖突的能力。

因此，國(guó)家治理體系不但要厘定公共的善，還要實(shí)現(xiàn)公共善的包容性。治理體系中的善的包容性主要包含兩大維度。一方面是善的多元內(nèi)涵維度。國(guó)家治理體系以一定的社會(huì)政治的根本價(jià)值（如自由、平等和人權(quán)）為底線，把多元主體的利益訴求和價(jià)值目標(biāo)，如政府的社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)、企業(yè)的利潤(rùn)目標(biāo)、公民社會(huì)的自主目標(biāo)和公民個(gè)人的自由安全目標(biāo)都納入到公共善的范疇中加以協(xié)調(diào)，而不是把某一固化的意識(shí)形態(tài)奉為圭臬，并刻意地排斥其他的價(jià)值。開(kāi)放性的治理體系還能對(duì)新興社會(huì)政治主體提出的新的權(quán)益訴求做出積極回應(yīng)，從而使不違背社會(huì)政治根本價(jià)值的訴求進(jìn)入到公共善的內(nèi)涵之中。

另一方面是善的網(wǎng)絡(luò)體系維度。在傳統(tǒng)的非民主政治統(tǒng)治系統(tǒng)中，經(jīng)濟(jì)和政治精英根據(jù)既有的意識(shí)形態(tài)、當(dāng)前的政治壓力和特定群體的利益來(lái)設(shè)定公共的善，并通過(guò)等級(jí)式的政治社會(huì)化體系來(lái)灌輸公共善的正當(dāng)性論證。而且等級(jí)制的社會(huì)化體系中的每個(gè)結(jié)構(gòu)都在強(qiáng)化和擴(kuò)展這種論證的說(shuō)服力并消除干擾雜音［16］。在民主的國(guó)家治理體系中，公共善是在一個(gè)由政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人組成的治理網(wǎng)絡(luò)中形成的。四方以平等的治理主體資格參與到公共善的設(shè)定當(dāng)中，并依據(jù)一定的規(guī)則自由平等地獲取信息、表達(dá)觀點(diǎn)、設(shè)置議題和選擇公共善的內(nèi)容。對(duì)公共善的認(rèn)知、態(tài)度和感情也是在多元而自由的信息交流體系中得以傳播。

四、國(guó)家治理體系的改良柔性

國(guó)家治理體系不只是由具有特定功能的治理結(jié)構(gòu)組合而成的規(guī)約和協(xié)調(diào)體系，還是能不斷適應(yīng)新的社會(huì)政治環(huán)境和各種主體權(quán)益訴求的動(dòng)態(tài)自我調(diào)節(jié)系統(tǒng)。亨廷頓把政治組織適應(yīng)性的外在表現(xiàn)概括為三點(diǎn)：組織的較長(zhǎng)的生命、多次的領(lǐng)導(dǎo)人換屆、組織職能的靈活轉(zhuǎn)變［6］10-14。除了以上這三點(diǎn)，國(guó)家治理體制的適應(yīng)性還體現(xiàn)為：體系合法性的持續(xù)、治理主體和公共善的包容性以及公平分配權(quán)益的有效。這些特征都依靠于國(guó)家治理體系的改良柔性。在一定的社會(huì)資源狀況和技術(shù)水平的前提下，受到新的公眾利益訴求和公共倫理的規(guī)模壓力，國(guó)家治理體系通過(guò)調(diào)整直接的治理目標(biāo)、治理主體的范圍和治理的運(yùn)行方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)以上幾個(gè)適應(yīng)性特征。

以往的學(xué)者在解釋體系的自我改良時(shí)，往往注重宏觀變量，如經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、歷史傳統(tǒng)的積淀、社會(huì)文化的變遷、國(guó)際因素的影響等。但是單單這些變量都不能準(zhǔn)確解釋這樣的改良功能為何能實(shí)現(xiàn)。除了這些宏觀變量，民主倫理框架、民主制度框架以及社會(huì)運(yùn)動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制都影響著國(guó)家治理體系改良柔性的實(shí)現(xiàn)。

首先是民主的倫理框架?！叭嗣竦慕y(tǒng)治”和“統(tǒng)治基于人民同意”分別是現(xiàn)代民主的最高和最低的功能標(biāo)準(zhǔn)，而人的本質(zhì)平等和平等人的自由與尊嚴(yán)構(gòu)成了兩個(gè)功能標(biāo)準(zhǔn)乃至整個(gè)現(xiàn)代民主制的核心價(jià)值和基本倫理。當(dāng)然在不同的民主國(guó)家中，政治精英和普通公民認(rèn)知和判斷人的尊嚴(yán)的側(cè)重點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)的各種權(quán)利在政治制度中的權(quán)重譜系、保障和救濟(jì)公民權(quán)的具體制度安排都不盡相同。比如在歐洲國(guó)家中，公民的福利權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)和政治權(quán)同等重要［17］，而到了美國(guó)，公民政治自由擁有的憲法地位是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利無(wú)法企及的［18］。但是，完善的民主國(guó)家中的各個(gè)政治主體都普遍地認(rèn)同民主制度和基本的人權(quán)與公民權(quán)，對(duì)多元主體的文化和利益也更為寬容，這為民主制下國(guó)家治理體系在包容度上的不斷提升提供了政治文化基礎(chǔ)和社會(huì)心理動(dòng)力。

其次是民主的制度框架。民主制是國(guó)家治理體系的大前提，治理體系的改良彈性也只有在民主的制度框架內(nèi)才能實(shí)現(xiàn)。在國(guó)家層面上，自由公正的選舉是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的一項(xiàng)重要制度安排。選票產(chǎn)生代理政治權(quán)力的政治精英，而公眾支持率、反對(duì)黨的監(jiān)督和多次選舉博弈的壓力又迫使當(dāng)權(quán)精英對(duì)民眾的權(quán)益訴求做出積極回應(yīng)，并適當(dāng)調(diào)整國(guó)家治理體系以更好地生產(chǎn)政治產(chǎn)品和協(xié)調(diào)產(chǎn)品的分配。除了選舉和投票權(quán)，其他的公民權(quán)也支持著民主的大廈，如果單以選舉來(lái)判斷民主，那就會(huì)陷入“選舉的謬誤”［19］，并曲解現(xiàn)代民主體系。利用結(jié)社、集會(huì)、言論和游行等公民權(quán)，原子化的公民個(gè)人可以組織成獨(dú)立于市場(chǎng)和政府的公民社會(huì)，并借此來(lái)直接參與國(guó)家治理過(guò)程，或?qū)χ卫眢w系的改進(jìn)提供相應(yīng)的信息與資源和施加道義與政治上的壓力。此外，民主的制度框架能使政治活動(dòng)去暴力化和去激進(jìn)化［20］。民主制度為和平有序的政治參與、利益表達(dá)、政治博弈、甚至是政治抗?fàn)幪峁┝碎_(kāi)放而穩(wěn)定的政治和法治平臺(tái)。借助該制度化平臺(tái)，各個(gè)社會(huì)政治主體更能傾向于提出符合基本自由和人權(quán)原則的權(quán)益主張，并且在政治制度內(nèi)外采取非暴力的政治行為，以爭(zhēng)取人數(shù)眾多的中間選民，從而對(duì)治理體系的構(gòu)建、運(yùn)行和改進(jìn)施加影響。政治行為的非暴力和非極端性不但強(qiáng)化了行為本身的道義力量，也相應(yīng)地較少了當(dāng)局使用武力強(qiáng)制的頻度、強(qiáng)度和廣度。

最后是社會(huì)運(yùn)動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制。既有的民主倫理設(shè)定了社會(huì)政治主體認(rèn)同權(quán)利和需要治理體系改良的基本政治心理傾向，民主制度安排為治理體系改良過(guò)程中的多方博弈提供了規(guī)則平臺(tái)。但這兩點(diǎn)靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性要素，其本身不能直接帶來(lái)治理體制的改良。以實(shí)現(xiàn)和協(xié)調(diào)特定權(quán)利為基本目標(biāo)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)激活了靜態(tài)結(jié)構(gòu)性要素并為體制改良提供了動(dòng)力。美國(guó)學(xué)者蒂利將社會(huì)運(yùn)動(dòng)定義為，對(duì)政府提出利益訴求的、公開(kāi)運(yùn)行的、帶有抗?fàn)幰夂某掷m(xù)性集體行動(dòng)［21］。在由運(yùn)動(dòng)的動(dòng)員、運(yùn)動(dòng)的持續(xù)和擴(kuò)散、多方協(xié)調(diào)與決議達(dá)成和運(yùn)動(dòng)遣散所構(gòu)成社會(huì)運(yùn)動(dòng)周期中，社會(huì)抗?fàn)幍闹黧w往往依據(jù)民主和人權(quán)的倫理基礎(chǔ)并結(jié)合流行的本土文化提出“集體行動(dòng)框架”［22］144-148，以明確運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)、抗?fàn)幍囊饬x和行動(dòng)的戰(zhàn)略，并在對(duì)“機(jī)遇和限制結(jié)構(gòu)”［22］26-27作出判斷后，利用民主制度下的公民權(quán)和合法組織來(lái)提升社會(huì)運(yùn)動(dòng)的合法性與推動(dòng)治理體系改革的有效性。而作為抗?fàn)帉?duì)象或調(diào)停人的政府和政治精英也傾向于為自己的治理行為貼上民主的標(biāo)簽，并在選票、稅收、政治道義和國(guó)際壓力的影響下，通過(guò)利用或改革現(xiàn)有國(guó)家治理體系來(lái)協(xié)調(diào)利益、平息沖突和保障權(quán)利。

重大的社會(huì)運(yùn)動(dòng)促成改革后，國(guó)家治理體系的合法性和有效性得到提高并在一段時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定，直到重大的新興社會(huì)政治主體出現(xiàn)并再次借助社會(huì)運(yùn)動(dòng)來(lái)對(duì)已有的治理體系施加改革的推動(dòng)力。國(guó)家治理的改良彈性就在權(quán)益訴求提出與治理體系功能調(diào)整的動(dòng)態(tài)平衡過(guò)程中實(shí)現(xiàn)。比如正是工人運(yùn)動(dòng)和民權(quán)運(yùn)動(dòng)分別推動(dòng)了英美兩國(guó)的國(guó)家治理體系擴(kuò)大治理主體和政治產(chǎn)品獲得者的范圍，并進(jìn)一步承認(rèn)和保障英國(guó)工人福利權(quán)和美國(guó)黑人的平等公民權(quán)。

五、制度彈性中剛性原則

國(guó)家治理體系的制度彈性意味著治理體系根據(jù)政治生態(tài)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，以及新的社會(huì)政治主體與新興權(quán)益訴求的發(fā)展，在社會(huì)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下來(lái)調(diào)整治理主體、治理過(guò)程和治理產(chǎn)品的分配，從而增加體制的合法性、適應(yīng)性以及治理有效性。但是治理體系本身并不是能被任意定義和構(gòu)建的制度安排，其必須具有民主法治和確定性規(guī)則兩大剛性原則以保持自身的穩(wěn)定性。

一方面是民主法治剛性原則。 民主法治是國(guó)家治理體系的基本制度預(yù)設(shè)，沒(méi)有這一大前提，整個(gè)社會(huì)難以跨越國(guó)家統(tǒng)治和權(quán)力強(qiáng)制的制度藩籬，國(guó)家、企業(yè)、公民社會(huì)和公民個(gè)人之間不可能建立起平等的契約關(guān)系，以自由參與、平等合作、多方互動(dòng)、共同管制和公正分配為主要內(nèi)涵的現(xiàn)代國(guó)家治理體系最終也難以成功構(gòu)建。民主法治的剛性原則體現(xiàn)為三個(gè)維度上的制度剛性需求。立法維度上的制度剛性需求表現(xiàn)為突破精英議會(huì)民主。立法機(jī)關(guān)和代議士同選民間的權(quán)力代理—委托關(guān)系不能只體現(xiàn)為投票競(jìng)選和議會(huì)爭(zhēng)執(zhí)的電視直播，而還要在突破“表演性政治”和精英民主的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)為選民和立法機(jī)關(guān)在治理議題的選定、治理過(guò)程的控制和治理效果反饋上的互動(dòng)。行政維度上的制度剛性需求表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在治理中承擔(dān)更多的民主責(zé)任。行政機(jī)關(guān)早已突破決策和執(zhí)行的兩分法，并日益扮演著決策者和準(zhǔn)立法者的角色。這不但意味著行政權(quán)力的擴(kuò)張，也意味著行政機(jī)關(guān)在治理上必須承擔(dān)更多民主責(zé)任，即暢通社會(huì)政治主體參與治理的渠道，并保障政策產(chǎn)品生產(chǎn)的透明度和分配的公平性。司法維度上的制度剛性需求表現(xiàn)為司法途徑可接近性的提升。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，獨(dú)立和公正的司法體系確實(shí)是保民權(quán)和護(hù)法治的堅(jiān)實(shí)防波堤，但繁瑣的訴訟程序、高昂的訴訟費(fèi)用、法官缺少治理信息的反饋和司法系統(tǒng)獨(dú)立于民主責(zé)任等都限制了司法維護(hù)民主制度的功能［23］。在保持司法獨(dú)立和公正的前提下，司法系統(tǒng)需要拓寬訴訟渠道，提高司法效率和增加對(duì)治理問(wèn)題的敏感性，以強(qiáng)化自身對(duì)治理問(wèn)題的糾錯(cuò)機(jī)制。

另一方面是確定性規(guī)則剛性原則。國(guó)家治理體系中公共的善是個(gè)包容的價(jià)值和目標(biāo)體系，但其并非是一個(gè)囊括所有政治目標(biāo)和利益訴求的具有文化相對(duì)性特質(zhì)的價(jià)值系統(tǒng)?！短煅娜舯揉彙穲?bào)告就主張：普通公民和精英的道德是提高全球治理質(zhì)量的最重要因素，在治理中，人們要共同堅(jiān)守被全人類(lèi)普遍認(rèn)同的核心價(jià)值，如自由、公正、愛(ài)心和人的尊嚴(yán)等［1］。因此在篩選和確定什么樣的目標(biāo)能進(jìn)入公共善的體系時(shí)，價(jià)值基礎(chǔ)明確的治理規(guī)則要將推崇極端暴力、政治歧視和蔑視人權(quán)的主張預(yù)先過(guò)濾掉，將推崇或?qū)嵺`這些目標(biāo)的政治社會(huì)主體隔離在治理主體范圍之外。

對(duì)于新興的民主國(guó)家（如南美和東歐的后社會(huì)主義國(guó)家），委任制民主［24］和倫理性公民社會(huì)［25］往往阻礙了國(guó)家治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。委任制民主下，政治領(lǐng)導(dǎo)人（主要是總統(tǒng)）被賦予只受很少制約的統(tǒng)治權(quán)力，而且政治精英和大眾也普遍認(rèn)為問(wèn)題叢生和矛盾尖銳的國(guó)家需要這樣“父親般的”總統(tǒng)來(lái)整合。此外，某些政治領(lǐng)導(dǎo)往往越過(guò)現(xiàn)有正式制度，以正義的旗號(hào)、革命的話語(yǔ)和民粹的激情直接進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員并建立起倫理性公民社會(huì)，以此來(lái)獲取個(gè)人魅力和擴(kuò)大法外權(quán)力。此后再利用法外權(quán)力來(lái)影響法理職權(quán)和俘獲公共政治。以上這些都削弱政治制度的自主性［6］16-19，最后為政治專(zhuān)斷和政治衰朽埋下隱患。所以治理規(guī)則需要將治理體系制度化，即明確治理體系的根本價(jià)值和各個(gè)主體的權(quán)能邊界，設(shè)定能固定主體預(yù)期的治理行為模式，使治理體系保持一定獨(dú)立性和穩(wěn)定性。

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