● 林文杰 夏 靜

從2007年開(kāi)始，杭州市上城區(qū)開(kāi)始探索和推進(jìn)政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。經(jīng)過(guò)7年多的實(shí)踐，規(guī)范了公權(quán)，服務(wù)了民權(quán)，取得了較好成效。

一、實(shí)施政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的背景與思路

區(qū)、縣（市）一級(jí)政府及部門(mén)在履行職能過(guò)程中，由于職責(zé)不清導(dǎo)致缺位、不作為，執(zhí)法權(quán)限、程序不規(guī)范導(dǎo)致權(quán)力濫用，部門(mén)各行其是導(dǎo)致行政成本高而效率低，政務(wù)不夠公開(kāi)透明導(dǎo)致權(quán)力不便于監(jiān)督、服務(wù)質(zhì)量無(wú)法評(píng)價(jià)等問(wèn)題，是公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。為此，上城區(qū)提出要建設(shè)以規(guī)范公權(quán)、服務(wù)民權(quán)為目的，以構(gòu)建政府職能標(biāo)準(zhǔn)化體系為核心，以制定具體職能管理標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和動(dòng)態(tài)完善為重點(diǎn)的政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。

二、實(shí)施政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的主要做法

一是全面展開(kāi)與重點(diǎn)突破并重。2007年上城區(qū)出臺(tái)了《行政管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》、《行政管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施辦法》等文件，從總體上明確目標(biāo)、方向和舉措，在群眾關(guān)注的社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、教育、住房等方面推進(jìn)。

二是體系構(gòu)建與標(biāo)準(zhǔn)編制并重。先由職能部門(mén)按統(tǒng)一框架梳理本部門(mén)的職能，形成職能模塊，整合形成區(qū)政府核心職能體系；在此基礎(chǔ)上，各部門(mén)根據(jù)職能查找對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)和制度規(guī)范，再進(jìn)行梳理匯總；對(duì)適用有效的部分，直接列入已有標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理；對(duì)法規(guī)缺失或規(guī)定不具體的部分，分類(lèi)梳理，列入標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)計(jì)劃。目前構(gòu)建了包含4個(gè)子體系、31個(gè)分體系、3個(gè)應(yīng)用輔助體系的標(biāo)準(zhǔn)化體系。同時(shí)，在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)之初，在民政、教育、建設(shè)等部門(mén)試點(diǎn)啟動(dòng)單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)編制。2008年以來(lái)，每年年初安排計(jì)劃，明確年度具體標(biāo)準(zhǔn)編制任務(wù)，完成情況納入政府自身建設(shè)考核內(nèi)容。

三是實(shí)施應(yīng)用與完善提升并重。對(duì)于已頒布標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)上流程重構(gòu)或開(kāi)發(fā)相應(yīng)的網(wǎng)上應(yīng)用系統(tǒng)，以信息化平臺(tái)固化和量化標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并與績(jī)效考評(píng)體系相銜接，做到依法依規(guī)服務(wù)、操作自動(dòng)留痕、全程實(shí)時(shí)監(jiān)督、成效及時(shí)評(píng)價(jià)。在重視標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用實(shí)效的同時(shí)，還注重總結(jié)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題與不足，及時(shí)修訂完善標(biāo)準(zhǔn)。目前，共出臺(tái)了居家養(yǎng)老、社區(qū)準(zhǔn)物業(yè)管理、學(xué)校管理、危舊房屋維修拼接改善、社區(qū)公共服務(wù)站管理等 154項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，其中居家養(yǎng)老服務(wù)與管理規(guī)范已成為國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，居家養(yǎng)老服務(wù)與管理規(guī)范、城區(qū)政府公共管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系編制指南、社區(qū)檔案管理規(guī)范、城市公安派出所接處警規(guī)范、歷史文化特色街區(qū)服務(wù)規(guī)范這5項(xiàng)成為省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

三、政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的成效

一是行政權(quán)力進(jìn)一步規(guī)范。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，理清了政府各部門(mén)、各層次的職責(zé)，使政府工作有法律法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)可依循、可操作、可檢查、可評(píng)價(jià)，進(jìn)一步明確工作責(zé)任，規(guī)范行政行為，推動(dòng)了權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行和廉潔政府建設(shè)。經(jīng)過(guò)梳理，確定了5309項(xiàng)由政府職能細(xì)化出的具體工作事項(xiàng)及與之對(duì)應(yīng)的880項(xiàng)法律法規(guī)、政策依據(jù)。重點(diǎn)清理了2323項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)，目前已全部完成標(biāo)準(zhǔn)化流程編制。如居家養(yǎng)老服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)流程，詳見(jiàn)圖1。

圖1 居家養(yǎng)老服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)流程圖

二是服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步提升。在公共服務(wù)職能標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程中，始終圍繞提升服務(wù)品質(zhì)和提高服務(wù)效率這兩個(gè)核心內(nèi)容，細(xì)化、量化、優(yōu)化、固化政府管理和公共服務(wù)過(guò)程。針對(duì)教育、醫(yī)療、住房等焦點(diǎn)問(wèn)題，制定了關(guān)于學(xué)校安全、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、危舊房改善等方面的一系列標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了公共服務(wù)的質(zhì)量保證。同時(shí)，注重開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)可操作的、具體的量化指標(biāo)，對(duì)于一些難以量化的服務(wù)環(huán)節(jié)和服務(wù)內(nèi)容，著眼于通過(guò)優(yōu)化定性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提高公共服務(wù)的明確性和責(zé)任性。如區(qū)民政局制訂的《居家養(yǎng)老服務(wù)與管理規(guī)范》，把居家養(yǎng)老服務(wù)具體內(nèi)容梳理成六大類(lèi)50余項(xiàng)，并對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)均作了明確規(guī)定，在此基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)上審批評(píng)估系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了菜單式的申請(qǐng)、服務(wù)、評(píng)價(jià)，過(guò)程公開(kāi)透明，結(jié)果自動(dòng)生成，管理規(guī)范高效。

三是政府績(jī)效進(jìn)一步提高。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范政府職能，一方面有效避免了行政部門(mén)“有選擇的管理和有選擇的服務(wù)”導(dǎo)致的效率低下、成本偏高問(wèn)題；另一方面也為績(jī)效評(píng)估確定了最基本的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，借助考核評(píng)估體系和機(jī)制來(lái)改善服務(wù)質(zhì)量、提高政府效能。通過(guò)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范》、《行政事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范》的實(shí)施，發(fā)現(xiàn)了資金管理使用中的一些問(wèn)題，部門(mén)的績(jī)效意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，行政成本的理念進(jìn)一步樹(shù)立，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。

四是社會(huì)參與進(jìn)一步拓展。標(biāo)準(zhǔn)化從根本上化解了因權(quán)力“中梗阻”造成的社會(huì)矛盾糾紛，優(yōu)化了政務(wù)環(huán)境，企業(yè)、社會(huì)組織得到健康培育和發(fā)展，居民生活品質(zhì)也得到不斷提高。《和諧社區(qū)建設(shè)測(cè)評(píng)規(guī)范》還把群眾滿意度作為一項(xiàng)重要測(cè)評(píng)內(nèi)容，每年發(fā)放5000份隨機(jī)調(diào)查問(wèn)卷，居民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)也得到進(jìn)一步保障。據(jù)2013年2月民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，公眾對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化工作的知曉度達(dá)到了89.92%；有97.18%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為上城區(qū)政府管理標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新工作實(shí)施后的實(shí)際效果較為顯著。

四、幾點(diǎn)啟示

一是創(chuàng)新理念。政府管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化從體現(xiàn)了“公民本位”和“社會(huì)本位”的公共治理理念，與傳統(tǒng)的重經(jīng)濟(jì)、輕民生的公共行政理念相比是質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

二是創(chuàng)新思路。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理由來(lái)已久。但以政府為主體，以提升績(jī)效管理水平為目的，對(duì)所有具體職能事項(xiàng)全面實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理，上城區(qū)的探索具有先行示范意義。

三是創(chuàng)新體系。政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系框架將區(qū)政府所有職能進(jìn)行全面梳理和標(biāo)準(zhǔn)化，橫向到邊，縱向到底，逐層細(xì)分，構(gòu)架完整，是相對(duì)較完善的首個(gè)區(qū)縣級(jí)政府職能體系模型。

四是創(chuàng)新手段。通過(guò)信息化系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，把具體標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和評(píng)價(jià)流程在網(wǎng)上進(jìn)行重構(gòu)，對(duì)各項(xiàng)職能的履行過(guò)程和結(jié)果實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化控制，信息反饋更加直觀順暢。