● 湯明磊

（作者系南開大學周恩來政府管理學院博士候選人）

隨著改革開放的不斷推進和分稅制的不斷完善，地方政府在國家政治經(jīng)濟生活中的角色越來越重要，也承擔著日益繁重的公共管理職能，“分權(quán)、治理”的浪潮也隨之在中國蓬勃興起，政府間縱向關(guān)系研究逐漸成為學界關(guān)注的重點，“分權(quán)”、“放權(quán)”、“授權(quán)”、“事權(quán)下移”等概念頻頻見諸于各類文獻與會議文件中；然而，對于這些概念的理解，學界仍存在分歧，且少有關(guān)于如何區(qū)分這些概念的文獻。在學界、媒體和政府文件中，往往都對其不加區(qū)分地并列使用甚至等同使用，為此，本文在系統(tǒng)地闡述分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，綜合國內(nèi)外學者的觀點，全面地剖析四者的區(qū)別及內(nèi)在機制，為政府間權(quán)責劃分的研究提供有益的參考。

一、分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移的含義

（一）分權(quán)的意涵

“分權(quán)”一詞，在英文中對應“Decentralization”，也常常譯為“分權(quán)化”，是指將集中在一個中心或頂端的權(quán)力和責任向相關(guān)平行部門、下屬區(qū)域進行分配、轉(zhuǎn)移和分散的過程，一般與集權(quán)相對應。①

對“分權(quán)”的界定，學界存在較大的分歧。有學者專注于權(quán)力轉(zhuǎn)移的途徑，認為“分權(quán)”指從中央政府及其機構(gòu)向中央政府的部門或機構(gòu)的地域單位、附屬單位或各級政府，準自治性的公共當局或公司，區(qū)域性的、地區(qū)性的或職能性的管理當局，或非政府的私人企業(yè)或自愿組織，關(guān)于計劃、管理、資源的籌集和分配等方面的責任轉(zhuǎn)移。②有學者專注于權(quán)力轉(zhuǎn)移的形式，認為分權(quán)具體包括：一方面，在各級政府之間和政府部門之間圍繞政治決策權(quán)、事權(quán)與財權(quán)分配而進行的權(quán)力、責任轉(zhuǎn)移過程，它主要表現(xiàn)為權(quán)力在政府間平行或垂直移動的過程，呈現(xiàn)出地方政府間權(quán)力、利益關(guān)系調(diào)整的屬性；另一方面，分權(quán)化是指不同層級政府部門在公共事務管理和公共服務中，將相關(guān)權(quán)力、責任向市場組織與公民社會轉(zhuǎn)移的過程，表現(xiàn)為政府、市場和公民社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)。③世界銀行則專注于權(quán)力轉(zhuǎn)移的對象，認為分權(quán)是指把決定公共功能的權(quán)力和職責從中央政府轉(zhuǎn)移到中層和低層政府、準政府組織和（或）私營部門的過程。④

分權(quán)是包含了多重含義的一個術(shù)語，包括權(quán)力的移交、權(quán)力的分域和權(quán)力的分散。關(guān)于“分權(quán)”的分類，學界一般將分權(quán)分為政治性分權(quán)、行政性分權(quán)與行政權(quán)轉(zhuǎn)讓三種；有學者依據(jù)分權(quán)程度將其分為散權(quán)（deconcentration）、授權(quán)（delegation）和放權(quán)（devolution）⑤；有學者依據(jù)分權(quán)形式將分權(quán)化分為分散（deconcentration）、委托（delegation）、分權(quán)（devolution）和剝離（divestment）⑥；也有學者依據(jù)分權(quán)內(nèi)容將其分為政治分權(quán)、行政分權(quán)與財政分權(quán)；還有學者依據(jù)自治體政府與行政體政府的制度區(qū)別將其分為地方分權(quán)與權(quán)力下放兩種⑦。

（二）授權(quán)的意涵

“授權(quán)”一詞，在英文中對應“Delegation”，其本意源于大陸法代理制度，指代理人代表本人與第三人簽訂合同的權(quán)力。授權(quán)所指向的是本人與代理人對第三人的外部關(guān)系，即委任合同相互獨立的對外關(guān)系。引申到公共管理領(lǐng)域，“行政授權(quán)”是指上級政府機關(guān)及其部門依據(jù)或通過制定規(guī)范性文件，將一定的權(quán)力或職權(quán)授予下級機關(guān)及其部門以及其他組織，后者在上級機關(guān)及其部門的監(jiān)督下處理相關(guān)事務的管理行為，一般包含“設(shè)定”和“轉(zhuǎn)讓”兩方面⑧。

國內(nèi)學界對“行政授權(quán)”概念的界定主要分為三類：第一類認為行政授權(quán)是指法律和法規(guī)把行政權(quán)力直接賦予給有關(guān)的組織⑨；第二類將其視為行政行為的一種，指行政主體通過一定的行為將行政職權(quán)的一部分或全部授予不具有該項職權(quán)的組織行使的法律行為⑩；第三類將其視為非行政機關(guān)被賦予行政權(quán)力，被授權(quán)組織以行政機關(guān)的名義而不是以自己的名義開展工作，既包括第一類中法律法規(guī)的授權(quán)，也包括第二類中行政機關(guān)的授權(quán)。

授權(quán)包括對決策的授權(quán)、對執(zhí)行的授權(quán)和對監(jiān)督的授權(quán)。在解決不同的問題時，授權(quán)的內(nèi)容、大小和范圍有所不同。一般來說，解決的問題越復雜下級參與的程度應越高，授予下級的權(quán)力應越大，授權(quán)的范圍應越廣。廣義上授權(quán)的種類包括：授權(quán)、代理和委托。也有學者認為應把“委托”（entrustion）從“授權(quán)”（delegation）中脫離開來，因為兩者在行政權(quán)力運行、行政名義與效果歸屬、行為者在行政訴訟中地位等方面存在著不同之處。

（三）放權(quán)的意涵

“放權(quán)”一詞，在英文中沒有對應詞匯，但與英文中的“Divestment”在一定程度上涵義接近。包含多種形式，政府文件中使用較多，多以“簡政放權(quán)”、“放權(quán)讓利”等詞語出現(xiàn)。“簡政放權(quán)”最早是在中國經(jīng)濟體制改革開始階段提出來的，是中央政府針對當時高度集中的計劃經(jīng)濟體制下政企不分、政府直接管理企業(yè)經(jīng)營的狀況，為增強企業(yè)活力，擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)而采取的改革措施，主要涉及下放企業(yè)管理權(quán)、計劃管理權(quán)和財政稅收權(quán)等。

在計劃經(jīng)濟時代，單位是中國城鎮(zhèn)社會的基本單元和管理終端，一度是國家進行社會控制、資源分配和社會整合的組織化形式，承擔著政治、經(jīng)濟與社會三位一體的功能，決定著人們的身份、職業(yè)、生活空間、消費能力，乃至價值觀和社會地位。改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展與社會力量的崛起，傳統(tǒng)由政府控制的政治空間得到明顯的釋放，開始逐步進入市場和社會。“放權(quán)”更多的是指在這樣一種大背景下，政府向非政府領(lǐng)域（如市場、社會等）釋放權(quán)責、注入活力的行為與過程，歷次改革中取消下放行政審批事項即是“放權(quán)”的典型。

（四）事權(quán)下移的意涵

“事權(quán)下移”一詞，在英文中對應“Devolution”，本意有“權(quán)力下卷”之意。在國內(nèi)法中，一般指單一制國家的中央政府將某些政府權(quán)力交給地方政府；在國際法中，指殖民國家在殖民地獨立時將有關(guān)殖民地的權(quán)力交給取得獨立的國家。這里的“政府權(quán)力”專指政府在公共事務和服務中應承擔的職責。

“事權(quán)下移”的提法源于1994年的分稅制改革，當時進行了稅權(quán)改革而沒有進行相應的事權(quán)改革：一是定位于行政隸屬關(guān)系來劃分，二是按照事權(quán)屬地化管理，導致了財政收入的層層上解和支出責任的層層下壓，直接加重了地方政府尤其是基層政府的財政壓力。隨著“事權(quán)與財權(quán)相匹配”到“事權(quán)與財力相匹配”再到“事權(quán)和支出責任相適應”財政體制改革思路的轉(zhuǎn)變，中央政府職責體系劃分思路逐步明確，劃分標準也日益科學。

二、分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移的關(guān)系

分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移雖同屬于對權(quán)力的表述，但其概念的發(fā)生語境、關(guān)注層面及影響變量都不同。目前學界尚未對這四個概念進行嚴格區(qū)分，同義混用的現(xiàn)象頻發(fā)。對這四個概念的關(guān)系加以區(qū)分，有助于更為準確地描述相關(guān)權(quán)力配置情況，為政府間權(quán)責劃分的研究提供基礎(chǔ)支撐。

（一）包含關(guān)系

有學者認為，廣義上的“分權(quán)”是指相對于集權(quán)而言的一種權(quán)力配置模式，包含了散權(quán)（deconcentration）、授權(quán)（delegation）和放權(quán)（devolution）三種類型。其中，散權(quán)是權(quán)力的分散，中央政府在已經(jīng)確定政策目標的前提下，把部分執(zhí)行權(quán)下放給地方政府行使，在三種類型中分散程度最低；授權(quán)是中央政府在設(shè)定政策目標之后，委托地方政府自己去制定執(zhí)行方略以及落實政策，地方擁有行政決策權(quán)與自由裁量權(quán)，在三種類型中分散程度居中；放權(quán)是一種程度較高的地方自治行為，地方擁有政策制定的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)，在三種類型中分散程度最高。三者的關(guān)系如表1所示。

表1 分權(quán)類型與包含關(guān)系

還有學者在這三種類型之外，把剝離（divestment）或私有化（privatization）也列進來。不同的是，這里的“devolution”被譯作“分權(quán)”，認為分權(quán)化由分散化（deconcentration）、委托（delegation）、分權(quán)（devolution）和剝離（divestment）四種類型構(gòu)成。其中“剝離”將政府的計劃和行政責任轉(zhuǎn)移給私人或者非政府機構(gòu)的過程，也即狹義上的“經(jīng)濟放權(quán)”。

（二）并列關(guān)系

有學者認為，在縱向間府際關(guān)系演變中，“分權(quán)”（Decentralization）和“代理”（Delegation）是公共服務職責劃分的兩種呈并列關(guān)系的基本模式。“分權(quán)”主張“弱化中央，強化地方”，要求把集體行動中的基礎(chǔ)性任務都盡可能放在較低的政府層級；政府的大量任務都被分散化，并由相互競爭的機構(gòu)來承擔，這既有利于促使提升公共服務供給效率，也有利于提高民眾“以腳投票”和“偏好表達”的能力；“代理”主張“強化中央，弱化地方”，中央與地方在代理模式下建立一種契約關(guān)系，通過契約委托給低層級政府決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)，以使被委托方能利用公共資源提供公共物品，委托方通過激勵機制并依照一定的標準對被委托方進行績效考核，促進被委托方完成指標，這樣有利于發(fā)揮整體規(guī)劃性與行動主導性。

（三）交叉關(guān)系

有學者認為：組織把權(quán)力委任給下級部門和機構(gòu)是個分權(quán)的過程，組織把權(quán)力委托給下級部門和機構(gòu)是授權(quán)的過程。分權(quán)與授權(quán)之間存在交叉關(guān)系，授權(quán)的廣度要大于分權(quán)，而分權(quán)的深度要大于授權(quán)。關(guān)于授權(quán)與分權(quán)，需要注意的幾個問題是：第一，權(quán)力來源不同。分權(quán)來源于最高層級，來源于組織設(shè)計、法律或者正式規(guī)章制度；授權(quán)來源于上一級官員，具有相對性，同時其授予權(quán)力要小于授權(quán)人自身權(quán)力范圍。第二，時限不同。分權(quán)設(shè)立后一般在組織存續(xù)期間是相對穩(wěn)定的；授權(quán)一般具有短期性的特點，針對某些情況，給予下屬超越法定職權(quán)的權(quán)力，事件結(jié)束授權(quán)即結(jié)束，具有一事一權(quán)、事畢交權(quán)的特點。第三，責任范圍不同。分權(quán)中的權(quán)力所有人就職位賦予的權(quán)力負責，在自身權(quán)力范圍內(nèi)具有決策權(quán)，并對其負全部責任；授權(quán)中權(quán)力造成的后果不僅要由被授權(quán)人負責，還會延伸到授權(quán)人。

（四）糅合關(guān)系

有學者認為，中國中央政府與地方政府的權(quán)力配置是一種糅合了“分權(quán)”與“授權(quán)”的“代理性分權(quán)”。在中國，政治領(lǐng)域的分權(quán)并沒有與經(jīng)濟領(lǐng)域的分權(quán)化改革同步，體制架構(gòu)上仍延續(xù)授權(quán)模式，由此帶來追求后現(xiàn)代化的經(jīng)濟領(lǐng)域改革和追求現(xiàn)代化的政治領(lǐng)域改革的雙重壓力，在這種情形下，政府縱向間公共服務的分權(quán)化供給，必然帶有強烈的代理化色彩；加之作為一個超大規(guī)模、區(qū)域發(fā)展不平衡的單一制國家，中央政府根據(jù)時機和環(huán)境有差別地決定地方權(quán)責體系劃分的內(nèi)容、程度和方式更符合實際需要，這種“相機授權(quán)”在一定程度上加劇了“分權(quán)”與“授權(quán)”兩種模式在中國的糅合，這也是中國行政管理研究語境中分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)、事權(quán)下移四個概念涵義混淆、界限模糊的重要原因，因為分權(quán)化過程在中國本身就是復合的。

三、分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移的差異

（一）關(guān)注層面上的差異

盡管分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移都具有“權(quán)力下放”的涵義，然而它們彼此關(guān)注的層面卻有實質(zhì)區(qū)別。“分權(quán)”關(guān)注的是政治層面，更多對應的是具有聯(lián)邦制特征的治理體制，以形成政治上中央與地方的相互約束，在中國更多的對應“條條”與“塊塊”的相互制約，呈現(xiàn)的是一種法律關(guān)系；“授權(quán)”關(guān)注的是行政層面，更多對應的是具有單一制特征的治理體制，在中國更多的對應省及省以下政府間的授權(quán)與代理，呈現(xiàn)的是一種契約關(guān)系；“放權(quán)”關(guān)注的是經(jīng)濟層面，更多對應的是中國改革開放后政府控制的體制存量向市場和社會釋放的過程，涉及下放企業(yè)管理權(quán)、計劃管理權(quán)和財政稅收權(quán)等方面，以形成政府與市場、社會的相互制衡，呈現(xiàn)的是一種博弈關(guān)系；“事權(quán)下移”關(guān)注的是政府職能層面，更多對應的是在中國目前“職責同構(gòu)”的職能體系下具體公共事務和服務中應承擔的任務和職責的重心下移，逐步發(fā)揮地方多樣性，滿足多元化的社會需求，呈現(xiàn)的是一種責任關(guān)系。四者的具體比較如表2所示。

（二）分權(quán)程度上的差異

分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移的區(qū)別還體現(xiàn)在權(quán)力的分散程度上，政府間縱向權(quán)力的分配模式不是離散的，更多呈現(xiàn)的是依據(jù)分散程度分布的連續(xù)性光譜狀態(tài)，分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移都是政府間縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)光譜的節(jié)點，它們與其他的節(jié)點一起共同保證了光譜的連續(xù)性，如圖1所示。

從國家結(jié)構(gòu)形式的角度看，縱向政府間權(quán)力分配模式可以依據(jù)聯(lián)邦制與單一制的不同劃分為“分權(quán)模式”和“代理模式”兩大類。光譜從左往右，權(quán)力連續(xù)化程度依次減弱，權(quán)力離散化程度依次增強。

在分權(quán)模式中，分權(quán)（Decentralization）是聯(lián)邦制國家中較為普遍的權(quán)力分配模式，是依據(jù)“自治加共享管理”的原則，以分權(quán)制衡為價值導向，平等地在聯(lián)邦政府與各州政府間分配權(quán)力的模式，分權(quán)化程度最高。分散（Deconcentration）指在整個邊界內(nèi)分散決策，更確切地說是指決策權(quán)的多中心化，使市場、社會、公民在最廣泛和最深入的復雜社會網(wǎng)絡中能夠反映多元化的社會需求。多中心治理即強調(diào)了社會的自組織可以取代政府成為公共物品的提供者，這一分配模式雖然分散了決策中心，但由于分散的并不是憲法意義上的最高權(quán)力，一般多在地方政府實行，故分權(quán)化程度低于分權(quán)。剝離（Divestment）指將政府的計劃和行政責任轉(zhuǎn)移給私人或者非政府的機構(gòu)，以新公共管理運動中的市場化改革為代表，政府通過外包或者社區(qū)治理的方式將部分公共職能剝離，轉(zhuǎn)交給市場中的企業(yè)或者社區(qū)組織、自愿性組織來完成，這一層面的權(quán)力分配多涉及地方政府的公共服務，不涉及決策中心的分散，故分權(quán)化程度低于分散。

表2 分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)、事權(quán)下移的差異比較

圖1 政府間縱向權(quán)力分配模式光譜

放權(quán)在英文中沒有對應詞匯，中國在經(jīng)濟發(fā)展過程中采取的政策制定機制是松散制度化的分級制試驗，它既不是中央集權(quán)，也不是地方分權(quán)，而是在多層級間搖擺不定的互動模式，“放權(quán)”是改革開放后中國“政治上集權(quán)、經(jīng)濟上分權(quán)”背景下權(quán)力分配模式的描述，其分權(quán)化程度介于“分權(quán)模式”與“代理模式”之間。

在代理模式中，事權(quán)下移（Devolution）指一種行政結(jié)構(gòu)的權(quán)力下卷，隨著具體公共事務和服務中應承擔的任務和職責的重心下移，逐步發(fā)揮地方多樣性，滿足異質(zhì)化的社會需求，因為轉(zhuǎn)移的僅僅是事權(quán)，是割裂化的權(quán)力，其分權(quán)化程度低于放權(quán)。授權(quán)（Delegation）指中央政府或上級授權(quán)給地方政府，這一權(quán)力本身仍舊屬于委托一方，其分權(quán)化程度較低；而委托（Entrustion）與授權(quán)的區(qū)別則在于委托并不導致行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移，實施具體行政行為也只能以委托機關(guān)的名義進行，其分權(quán)化程度最低。

分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移的區(qū)分并沒有完全理想化的概念邊界，學術(shù)概念間難免存在應然與實然之間的誤差，不過詳細研究四者的內(nèi)涵，對梳理四者的相互關(guān)系，并對概念間的差異進行更明確的界分，有助于為政府間權(quán)責劃分的研究提供積極的思考，也為中國處理中央與地方關(guān)系問題中權(quán)力分配模式的選擇提供參考。

注釋：

① Wolman，H. Decentralization: What it is and Why We Should Care. In Robert Bennett（Ed.）. Decentralization，Local Government and Markets : Towards a Post-welfare Agenda?，1990.P29.

②埃莉諾 · 奧斯特羅姆：《制度激勵與可持續(xù)發(fā)展》，上海三聯(lián)書店，2000年，第187頁。

③Bennett（Ed.)Decentralization， Intergovernmental Relations，and Markets: Towards a Post-welfare Agenda?，Oxford：Clarendon Press，1990. P1.

④世界銀行對分權(quán)的官方定義，見http：/ /go. Worldbank.org /WM37RM8600.

⑤程金華：“分權(quán)、政府間競爭與經(jīng)濟發(fā)展——概念、邏輯及其批評”，《法學論壇》，2012年第4期。

⑥張毅、鄭俊田：“地方善治及其分權(quán)化改革的制度設(shè)計模式”，《中國行政管理》，2010年第7期。

⑦薛立強：“授權(quán)體制——當代中國中央地方關(guān)系的一種闡釋”，《云南社會科學》，2007年第5期。

⑧[英]伊麗莎白 · A · 馬丁：《牛津法律字典》，上海翻譯出版社，1991年第1版，第145頁。

⑨參見《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款。

⑩于紹光、何乃忠：《行政行為概論》，群眾出版社，1993年版，第211頁。