論我國消費者公益訴訟制度之構(gòu)建

劉少軍，李奎連

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601）

一、消費者公益訴訟及相關(guān)概念

（一）公益訴訟的內(nèi)涵

公益訴訟是一種為維護(hù)公共利益而由特定主體向法院提起的訴訟。日本學(xué)者小島武司認(rèn)為“所謂的公益訴訟只是民事訴訟領(lǐng)域內(nèi)特有的概念?！盵1]馬懷德教授則認(rèn)為公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。[2]而且，根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定只有污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為才在民事公益訴訟的范圍之內(nèi)，筆者比較贊同馬懷德教授的分類，其他的沒有寫人《民事訴訟法》的應(yīng)屬于行政公益訴訟。

（二）民事公益訴訟的概念

民事公益訴訟是指由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織針對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為向法院提起的民事訴訟。根據(jù)《民事訴訟法》第55條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。因此，提起民事公益訴訟的主體只限于法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，而不包括公民個人。民事公益訴訟的受案范圍只限于污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為。

（三）消費者公益訴訟的界定

所謂消費者公益訴訟，是指由法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織針對侵害眾多消費者合法權(quán)益的損害社會公共利益的行為依照民事訴訟法的規(guī)定向人民法院提起的民事訴訟。目前，侵害消費者合法權(quán)益的行為主要表現(xiàn)為生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品、提供低劣服務(wù)和市場壟斷等，所以消費者公益訴訟的范圍主要涵蓋了產(chǎn)品質(zhì)量和市場壟斷等案件。

二、我國消費者公益訴訟實踐

（一）消費者公益訴訟典型案例

法學(xué)碩士郝勁松2年內(nèi)提起的9個公益訴訟案件僅有2個獲得勝訴；而自1996年狀告龍巖市郵電局不按夜間長途電話減半收費規(guī)定而全價收費以來，被譽為“中國公益訴訟創(chuàng)始人”的丘建東10年中提起了22起公益訴訟，其中勝訴或促使壟斷企業(yè)改正不合理制度的只有4件。[3]由此可見，我國關(guān)于公益訴訟的案件勝訴率并不高，但是它卻表明民事公益訴訟已經(jīng)通過實踐進(jìn)入公眾視野，公眾的責(zé)任意識和權(quán)利意識已經(jīng)覺醒，民事公益訴訟已經(jīng)成為輿論的焦點之一。

（二）國家機(jī)關(guān)對公益訴訟運行機(jī)制的探索

2005年12月3日，國務(wù)院通過的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》第二十七項指出“健全社會監(jiān)督機(jī)制……發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟?！辟F陽市人大于2009年制定了《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，云南省高級法院于2009年5月通過了《全省法院環(huán)境保護(hù)審判建設(shè)及環(huán)境保護(hù)案件審理工作座談會紀(jì)要》。這都是《民事訴訟法》在修改之前各地針對污染環(huán)境問題的制度化探索，反映出我國環(huán)境污染問題日益突出，社會公共利益亟待維護(hù)。全國各地關(guān)于環(huán)境保護(hù)和環(huán)境公益訴訟的有益嘗試，對于消費者公益訴訟的制度化具有一定的借鑒意義。

三、具體制度構(gòu)想

（一）訴訟主體

1.受害人的確定

根據(jù)《民事訴訟法》及相關(guān)法律的規(guī)定，人數(shù)眾多一般是指在10人以上。在有受害消費者的案件中，由于消費者公益訴訟案件涉及面非常廣泛，如果案件影響范圍相對比較小，人數(shù)在10人以上，但是可以明確確定具體人數(shù)，那么法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)社會組織在提起公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)及時通知受害消費者，并進(jìn)行登記；如果案件牽涉的人員非常廣，具體的人數(shù)無法確定，那么法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)社會組織在提起公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)及時通過大眾媒體進(jìn)行公告，說明案件情況和訴訟請求，通知受害消費者在一定期限內(nèi)到法院登記。如果在市場壟斷案件中沒有具體的受害消費者，那么法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)社會組織在掌握相關(guān)證據(jù)后就可以直接提起消費者公益訴訟。

2.原告的范圍

根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)社會組織是消費者公益訴訟的原告?！断M者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《反壟斷法》規(guī)定，國家反壟斷委員會、工商管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門和衛(wèi)生部門等國家機(jī)關(guān)可以充當(dāng)消費者公益訴訟案件的原告?！睹袷略V訟法》第十四條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督?！度嗣駲z察院組織法》第四條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告也是世界上很多國家的普遍做法，所以檢察機(jī)關(guān)作為消費者公益訴訟的原告于法有據(jù)。在我國只有經(jīng)過民政部門登記的社會團(tuán)體組織才是合法的，例如消費者保護(hù)組織、工商業(yè)行業(yè)協(xié)會等等。這些社會公益組織成立的目的就是為了維護(hù)相關(guān)社會公共利益的，因此他們可以成為民事公益訴訟的原告。公益律師具有專業(yè)的法律知識和嫻熟的訴訟技巧，并且作為整個社會公益力量的組成部分，社會公益組織可以吸收其作為為公益訴訟主體。

3.被告人的范圍

根據(jù)《消費者權(quán)益保護(hù)法》第3條規(guī)定，經(jīng)營者是指為消費者提供其生產(chǎn)、銷售的商品或者提供服務(wù)的人。根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條的規(guī)定，產(chǎn)品質(zhì)量案件的被告人應(yīng)當(dāng)包括產(chǎn)品的生產(chǎn)者和銷售者。根據(jù)《反壟斷法》第2條、第3條的規(guī)定，在我國境內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)營者可以成為被告人。因此，可以成為消費者公益訴訟案件被告人的主要有產(chǎn)品的生產(chǎn)者、產(chǎn)品的銷售者以及服務(wù)的提供者。

（二）受案范圍

1.產(chǎn)品質(zhì)量案件

根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，產(chǎn)品質(zhì)量案件主要表現(xiàn)為生產(chǎn)和銷售假冒偽劣產(chǎn)品、提供劣質(zhì)服務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害廣大消費者的利益。其的特點是案件牽涉面廣，涉及的人數(shù)眾多，而且潛在的受影響的人數(shù)是難以確定和估算。消費者購買的產(chǎn)品大部分都是和消費者日常生活息息相關(guān)的，如有毒有害食品的問題，不但危害嚴(yán)重，影響廣大的社會公眾,而且面對有毒有害食品帶來的損失，受損害者會被“五難”所困。①所謂“五難”是指“舉證難、鑒定難、索賠難、訴訟難、沖破地方保護(hù)難”。參見《上半年消費投訴呈九大特點》, 載《法制日報》2002年8月13日版。

2.市場壟斷案件

市場壟斷主要表現(xiàn)為具有壟斷地位的公用企業(yè)憑借壟斷地位任意抬高價格、收取不合理的費用，損害社會公眾利益。目前我國的郵政、供水、供氣、通信、交通運輸?shù)刃袠I(yè)是由政府部門或企事業(yè)單位壟斷經(jīng)營的，他們憑借自己的市場壟斷地位，通過提高價格、捆綁銷售、不合理分?jǐn)倱p耗等各種手段，來維護(hù)高額利潤，這些行為明顯侵犯了廣大消費者的知情權(quán)、公平交易權(quán)和自主選擇，而廣大消費者個體由于力單勢薄，無法與這些具有市場壟斷地位的公用企業(yè)形成對抗，只好被迫接受價高質(zhì)次的產(chǎn)品或服務(wù)。例如供電部門隨意提高電價，所謂的聽證會演變成了“聽漲會”。

（三）舉證責(zé)任承擔(dān)

在民事訴訟中有兩種舉證規(guī)則，包括一般舉證規(guī)則和特殊舉證規(guī)則。根據(jù)《民事訴訟法》的64條規(guī)定：當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。所以在一般的消費者公益訴訟案件中，就要遵守《民事訴訟法》關(guān)于舉證責(zé)任的一般性規(guī)定，即誰主張誰舉證。

在消費者公益訴訟案件中只有三種情況存在舉證責(zé)任倒置。一是最高人民法院的《證據(jù)解釋》第4條的規(guī)定，因缺陷產(chǎn)品致人損害的訴訟中，由生產(chǎn)者就法律規(guī)定的免責(zé)事由承擔(dān)舉證責(zé)任。二是《產(chǎn)品質(zhì)量法》第42條規(guī)定，由于銷售者的過錯使產(chǎn)品存在缺陷，造成人身、他人財產(chǎn)損害的，銷售者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。銷售者不能指明缺陷產(chǎn)品的生產(chǎn)者也不能指明缺陷產(chǎn)品的供貨者的，銷售者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。三是《反壟斷法》第15條規(guī)定，經(jīng)營者要對其達(dá)成的協(xié)議就法律規(guī)定的免責(zé)事由承擔(dān)舉證責(zé)任。

此外，最高人民法院的《證據(jù)解釋》第7條規(guī)定“人民法院可以根據(jù)公平原則和誠實信用原則綜合當(dāng)事人舉證能力等因素確定舉證責(zé)任的承擔(dān)”。舉證責(zé)任的自由裁量只會在在非常特殊的情況下發(fā)生，在消費者公益訴訟的案件中，若是存在既無法適用一般的舉證規(guī)則也無法適用舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，那么人民法院也可以根據(jù)公平原則和誠實信用原則綜合當(dāng)事人舉證能力等因素確定舉證責(zé)任的承擔(dān)

（四）訴訟時效

訴訟時效是指權(quán)利人于一定期間內(nèi)部行使請求人民法院保護(hù)其權(quán)利的請求，就喪失請求人民法院保護(hù)期民事權(quán)利的權(quán)利的法律規(guī)定。[4]《民法通則》第135條規(guī)定，向人民法院請求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時效期間為兩年，法律另有規(guī)定的除外。訴訟時效分為一般訴訟時效和特別訴訟時效。一般訴訟時效，又稱普遍訴訟時效，是指民法上統(tǒng)一規(guī)定的適用于法律沒有特別規(guī)定的各種民事法律關(guān)系的訴訟時效。根據(jù)《民法通則》規(guī)定，一般訴訟時效為兩年。消費者公益訴訟的時效適用于一般訴訟時效的規(guī)定。特別訴訟時效，是指由民法或者單行法特別規(guī)定的適用于法律特別規(guī)定的民事關(guān)系的訴訟時效。與消費者公益訴訟時效相關(guān)的特別的法律規(guī)定主要有：《民法通則》第136條關(guān)于出售不合格商品為聲明的，訴訟時效為1年；《產(chǎn)品質(zhì)量法》第45條第二款之規(guī)定，因產(chǎn)品存在缺陷造成損害要求賠償?shù)恼埱髾?quán)，在造成損害的缺陷產(chǎn)品交付最初消費者滿十年喪失，但是，尚未超過明示的安全使用期的除外。

（五）判決效力

由于消費者公益訴訟的影響范圍廣，牽涉牽涉人數(shù)多，所以案件就有可能出現(xiàn)受害的消費者數(shù)量不能確定的問題。在受害消費人數(shù)可以確定的案件中，人民法院做出的裁判對全體受害消費者都具有約束力。在人數(shù)不能確定的消費者公益訴訟案件中，人民法院的裁判具有兩個層面的效力：第一層，對于已經(jīng)進(jìn)行登記的全體受害消費者都具有約束力。這是從法院裁判的既判力角度考慮的，已經(jīng)登記的受害消費者不可以再就其主張向法院重新提起訴訟。第二層，對尚未參加登記的受害消費者有預(yù)決效力。即在案件裁判以后，為參加登記的受害消費者在訴訟時效期間內(nèi)向人民法院提起民事訴訟，人民法院認(rèn)為其訴訟請求成立的，可以裁定對未參加登記的受害消費者適用人民法院已經(jīng)做出的判決、裁定，而無須另行裁判。

（六）激勵措施

消費者公益訴訟雖然是一種公益活動，但是仍應(yīng)該對也消費者公益訴訟案件的原告采取一些激勵措施，不僅可以提高他們的積極性，而且還可以解決部分辦案經(jīng)費問題。對于公益訴訟原告給予一定的獎勵是國外普遍的做法，我國也可以借鑒，首先可以從勝訴的賠償金中抽出一小部分給案件的原告；其次還可以建立相應(yīng)的懲罰性賠償制度，把這種超出法院作出的賠償數(shù)額的罰款判給案件原告；最后國家還可以建立專項資金，在案件勝訴后給予原件原告一定獎勵。這樣不僅有利于打擊危害社會公共利益的行為以及時維護(hù)社會公共利益，而且還可以解決公益訴訟案件原告辦案經(jīng)費問題。

[1][日]小島武司.司法制度的歷史與未來[M].汪祖興,譯.北京:法律出版社,2000:141.

[2]馬懷德.公益行政訴訟——維護(hù)公共利益的司法方式[J].方圓,2001(11).

[3]許浩.郝勁松：敗訴也是好事[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊,2006(48):32.

[4]郭明瑞.民法[M].北京:高等教育出版社,2007:144.