姜勝洪，殷 俊

(天津社會科學院 輿情研究所，天津300191，重慶工商大學 藝術(shù)學院，重慶400067)

政府公信力是政治合法性的重要基礎，是市場經(jīng)濟有效運行的重要保障，更是社會穩(wěn)定和發(fā)展的前提條件。從總體上看，我國政府的公信力是比較強的。但是，不得不承認，目前政府公信力仍然存在不足和下降趨勢。有關(guān)資料顯示，從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，公信力呈現(xiàn)出明顯的層級遞減趨勢。［1］近年來一些公共性事件中的輿論反應和一些輿情機構(gòu)的調(diào)查也證明了這一點。當政府和社會信任度下降后，一個極大的負面后果就是造謠的成本會很低，而辟謠的成本則很高。不管政府怎樣作為，都會受到公眾質(zhì)疑和批評。因此，堅持群眾路線，讓政府公信力重煥生機則變得至關(guān)重要。

一、政府公信力下降的原因分析

政府公信力是指政府通過履行職責獲得社會信任的能力。政府公信力包括兩方面的內(nèi)容:一是政府施政的客觀效果，二是公眾的主觀感知。改革開放以來，我國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長，人民生活水平不斷提高，隨著行政體制改革的深化，政府社會管理與公共服務水平和政府公信力不斷提高。但我們同時也必須看到，隨著改革進入深水區(qū)，一些矛盾和問題不斷累積，政府信息公開程度遠遠不能滿足微傳播時代人們對政務信息獲知的要求。加之政府在一些事件上發(fā)布消息或做出預測不準確，或政府為維護特別利益或處于社會安定考慮而有意掩蓋真實消息等，造成政府公信力下降。此外，也有部分黨員干部或能力不強，或方法不當，或意志不堅，甚至道德失守，在群眾中缺乏權(quán)威性和號召力，逐漸失去了群眾的信任。

(一)某些公務人員行政服務理念缺失

美國學者詹姆斯．M．布坎南曾說過:“從傳統(tǒng)社會向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過渡時期，最容易發(fā)生的是道德的無政府狀態(tài)，這時候，人和人之間既不講忠誠，也不講信任，因為以忠誠為核心的傳統(tǒng)社會的基礎已經(jīng)動搖了，而以信任作為核心的市場經(jīng)濟道德大廈還遠遠沒有建立起來，忠誠準則失去了作用，守信的準則還沒有樹立，人和人之間在道德上只講什么呢?講放縱，行使人的權(quán)力，推卸個人的責任。”［2］近年來，基層政府公信力不斷受到削弱的重要因素之一，就是部分官員官德的缺失。公務人員不僅是人民的公仆，也是政府的代言人，他們是政策的制定者和執(zhí)行者，一舉一動，一言一行，都代表著政府的形象，影響著政府的執(zhí)行力?？鬃诱f:“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從。”［3］一些領導干部“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念淡薄，“群眾利益高于一切”早已丟之腦后，變得“只唯上，不唯下”，越來越脫離群眾，嚴重者還會運用自己手中的權(quán)力謀取私利，“公器私用”。在處置糾紛過程中，一些干部工作作風粗暴、工作方法簡單，甚至隨意動用警力，從而促使黨群關(guān)系、干群關(guān)系、警民關(guān)系十分緊張，甚至產(chǎn)生仇官、仇警、仇富心理。久而久之，群眾對政府失去信任。尤其是隨著網(wǎng)絡的快速發(fā)展，政府的腐敗行為在網(wǎng)上頻頻曝光，使得政府的威信在公眾的心目中大打折扣，引起社會強烈不滿。

(二)落實依法行政不力

在群眾看來，依法行政集中表現(xiàn)為依法辦事。即不同的人辦同樣的事，使用同樣的標準，即使辦不成，群眾也心服口服。一些基層工作人員的“違法行政、非法行政”是“造成當前政府公信力降低的一個主要原因”。一是決策行為不規(guī)范。有的基層政府在決策過程中存在隨意性和盲目性，致使決策失誤，政策易變，使群眾對未來缺乏信心，削弱了政府信用。二是執(zhí)法行為不規(guī)范。在具體工作中，有的基層工作人員不是按法律程序辦事，而是根據(jù)不同的人給予不同的處理和對待，有法不依，執(zhí)法不公;有的工作人員對自己有利的事就積極去辦，對自己不利或無利的事則應付了事。群眾對此極為不滿，直接導致基層政府公信力的下滑。

(三)政府危機處理方法欠妥

一些公共事件的惡化以及由此對政府公信力造成的傷害，除了事件本身的復雜性之外，還與政府危機處理方法欠妥有關(guān)。一是隱瞞事件的真相。當今社會是網(wǎng)絡時代和信息化時代，信息“去中心化”，即沒有人能夠獨家壟斷事件的信息，如果政府采取“藏”“掖”的策略應對危機事件，其他渠道就會成為事件信息的主要來源，當最后政府再也控制不住事態(tài)蔓延而不得不公開信息時，就會變得非常被動，失去了顯示公信力的最佳時間。有的時候，政府雖然公開了事件的一些信息，但卻躲躲閃閃，只公布對自己有利的信息，隱瞞對自己不利的信息。再或者像擠牙膏那樣一點一點釋放信息，讓事態(tài)和輿論的壓力牽著鼻子走。二是急于盡快息事寧人。這種行為已成為當下一些地方處理事故的規(guī)律。即出現(xiàn)事故能瞞就瞞住不報，實在瞞不住就反復強調(diào)“領導高度重視，措施十分得力”，接著迅速宣布調(diào)查結(jié)果，揪出幾個“責任人”，讓事情平息下去，擺脫輿論的炙烤，以期讓人們盡快將此事忘卻。這種做法不僅損害了事件受害者的利益，也會損害部門的公信力，同時客觀上也起到了助長不正之風甚至違法犯罪的作用。三是不正確地采取打壓的方法處理公共事件。強制性處置雖然會使事件暫時平息下來，但卻讓相關(guān)當事人心懷怨恨，甚至仇視政府，反而為更大的事端埋下了禍根。四是不敢承認錯誤。有的政府官員生怕承認了錯誤，就會在人民群眾中失去威信。殊不知，任何人都難免犯錯誤，政府官員也不例外。犯錯誤不要緊，重要的是要有勇氣承認錯誤，并在實踐中改正錯誤。

(四)行政機制不健全

一是官員錄用考核機制不健全。雖然我國現(xiàn)行的公務人員錄用時堅持的是“德才兼?zhèn)?、以德為先”的原則，但是“才”可以通過一定的標準予以考核，而“德”作為意識形態(tài)領域的概念范疇則無法通過一定的硬性指標得以展現(xiàn)，這就使得在公務人員錄用時出現(xiàn)素質(zhì)良莠不齊的情況。而不合理的政績考核機制則使部分官員把經(jīng)濟發(fā)展片面理解為GDP增長，這種唯GDP論使部分政府人員在工作時只注重形象工程、政績工程，在制定政策時出現(xiàn)了重經(jīng)濟忽視民生、重局部忽視整體、重眼前利益忽視長遠利益的現(xiàn)象，這些都使政府的公信力受到了損害。二是信息交流機制的不健全。在民主政治中，人民群眾能夠掌握和享有必要的政府信息，這是政府取得社會信任的基礎。但傳統(tǒng)的“全能型政府”建立在官僚制基礎上，政府代表人民制定政策，行政者按部就班執(zhí)行政策，這就使得政府在信息占有上處于強勢地位，而政府與公眾之間信息交流機制的不健全，一方面使政府的相關(guān)政策無法直接有效傳達給公眾，使公眾對政府的政策理解片面，甚至出現(xiàn)誤解的情況。另一方面，政府與公眾之間信息交流機制的不健全也使得部分公眾的訴求無法通過合理的渠道得到表達，使民眾對政府的執(zhí)行力產(chǎn)生懷疑，影響了政府公信力的提升。三是權(quán)責機制的不健全。公務人員在享有權(quán)利的同時，也承擔著相應的責任。但是在現(xiàn)行的行政體制中，公務人員的權(quán)利得到了充分的行使，但卻缺乏相應的問責機制。

(五)官謠和貪腐官員的劣跡

官方發(fā)言因其代表的是公權(quán)力的公信度，本就應謹之慎之，但現(xiàn)實中卻一再出現(xiàn)“狗血劇”式的官方“神回復”“強回應”。2012年12月國家能源局原局長劉鐵男被實名舉報，隨后國家能源局新聞發(fā)言人官方回應稱“純屬污蔑造謠”，結(jié)果2013年8月劉鐵男便被“雙開”;2013年5月，微博曝出“鄭州夜店打字幕歡迎項城田局長”，但項城市相關(guān)部門回應稱“可能是惡搞或酒吧炒作”，然而一周后查明確有此事。習慣性否認、習慣性辟謠式的“官謠”頻現(xiàn)，背后是公權(quán)力為官員個人背書，典型的官本位思想和公權(quán)力傲慢，最受傷的還是政府的公信力。腐敗是一種社會歷史現(xiàn)象，是一個世界性的痼疾，也是社會公眾十分關(guān)注的問題。反對腐敗，加強廉政建設，是中國共產(chǎn)黨和中國政府的堅定立場。官員腐敗與失范行為問題，本來就是人們關(guān)注的熱點，是引爆社會輿論的導火線。從“表叔”楊達才到“房叔”蔡彬再到重慶官員雷政富不雅照事件，在微傳播時代，網(wǎng)絡監(jiān)督越來越發(fā)揮著重要作用，可以說監(jiān)督無處不在。傳播學和接受心理學研究表明，負面信息更容易受到關(guān)注，多個調(diào)查研究也證實了這點。而有些官員，在面對新媒體時，不注意自己的言行，說出或者做出一些不負責的言論和事情，其言論與行為表現(xiàn)與政府官員應該有的素質(zhì)和表現(xiàn)格格不入，在新媒體的曝光下赤裸裸地暴露在人民大眾面前，使政府形象受損，政府公信力大打折扣。

二、政府公信力下降的后果

人類社會關(guān)系的核心構(gòu)件是信任，信任是社會關(guān)系運轉(zhuǎn)和諧有序的基礎。社會處于“低度信任”結(jié)構(gòu)中，社會沖突會加劇，社會運行和治理成本會增加?！爱斦皇軞g迎的時候，好的政策與壞的政策都會同樣得罪人民”，古羅馬時代的歷史學家普布里烏斯·克奈里烏斯·塔西佗(Publius Cornelius Tacitus)這樣解說他的執(zhí)政和思考結(jié)論，這就是著名的“塔西佗陷阱”?！八髻⑾葳濉弊鳛槲鞣秸螌W的一個定律，用在政府公信力問題中，可表達為，當政府不受信任的時候，政府怎樣做都會受到公眾的質(zhì)疑和批評，這一定律在近年來的社會群體突發(fā)事件中有充分的體現(xiàn)。

我國各地政府的公信力總體上有很強的連通性。它由各地政府一點點積累，它的正面資產(chǎn)是所有官方和官方機構(gòu)的共同財富。而只要有一個地方政府涉“假”，所有官方機構(gòu)和官員都是承受者。一些人基于對政府行為的分析，得出“凡是政府說不會發(fā)生的事件，就一定會發(fā)生”的認知路向，于是當事件發(fā)生時，盡管政府“一再”出面辟謠、澄清、聲明，有人卻怎么也不相信，人們寧愿聽信“謠傳”，也不去相信掌握一切資源、一切權(quán)力的政府。在這種“逆反化”認知或心理下，越是“小道消息”或“民間流言”往往越有市場或傳播空間，導致政府工作陷入被動。在一系列熱點事件面前，老百姓成了“老不信”。無論官員公布的是不是真相，都要懷疑。無論政府推出的是不是善政，都要懷疑，在紛繁蕪雜的質(zhì)疑之中，難免出現(xiàn)過度質(zhì)疑。例如，2012年8月14日清晨，蘇湘渝系列持槍搶劫殺人案制造者，公安部A級通緝犯周克華被擊斃。但隨后，有網(wǎng)友發(fā)帖質(zhì)疑周克華未死，稱8月14日被重慶警方擊斃的死者是長沙警方派往重慶的一名便衣警察，并貼出被擊斃便衣民警的生前照片。特別是微博上一些大V的加入，不僅“炒”熱了這個話題，也使“周克華未被擊斃”的說法仿佛有了較高的可信度，使更多的人加入到質(zhì)疑的隊伍中。以前是老百姓“老不信”，信不過官方，現(xiàn)在周克華被打死，竟然到了“打死也不信”的程度。這說明政府正在為缺乏信任而付出越來越大的社會運行成本。

中國社會科學院2013年發(fā)布的社會心態(tài)藍皮書顯示，群體間的不信任加深和固化，表現(xiàn)為官民之間、警民之間、醫(yī)患之間、民商之間等許多主要社會關(guān)系之間的不信任，也表現(xiàn)在不同階層群體之間的不信任。在近年來的社會信任調(diào)查中，民眾對政府機構(gòu)、政法機關(guān)的信任感不高。［4］2012年7月，中國青年報社會調(diào)查中心對10 709人進行的調(diào)查顯示，71．8%的受訪者確認身邊普遍存在習慣性質(zhì)疑者，41．1%的人坦言自己就有“習慣性質(zhì)疑癥”［5］。來自人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室(微博)的監(jiān)測顯示，目前社會公信力下降導致的信任危機，以政府、專家及媒體最為嚴重。不相信政府，不相信專家，更不相信媒體，已構(gòu)成了當前社會上一堵亟待翻越的“信任墻”［6］。最近，中央電視臺曝光了東莞多個娛樂場所的賣淫嫖娼現(xiàn)象，卻引來社交媒體一片吐槽，核心一點就是中央電視臺及其背后的政府公信力正在急速下滑之中，其所代表的權(quán)力形象與權(quán)力體系正在受到挑戰(zhàn)和失去民心。

三、堅持群眾路線，重塑政府公信力

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體高度重視黨的建設，特別是牢牢把握人民群眾的期盼，把作風建設和反腐倡廉建設擺在突出位置來抓，制定并帶頭落實中央政治局關(guān)于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定，在全黨全社會大力倡導厲行勤儉節(jié)約、反對鋪張浪費，從群眾看得見、感受得到的地方入手，從社會反映最強烈的地方入手，增進了群眾的信任，也增強了人民的信心。［6］我們黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大的危險是脫離群眾。要改變老百姓的負面認識，重塑和提升政府公信力，必須堅持群眾路線，以保障和改善民生為重點，著力解決人民群眾反映強烈的突出問題。

(一)切實以人為本，維護群眾利益

公信來自公正。要成為一個有公信力的政府，其決策和政策以及行政行為等，就必須公正公平。而要做到公平公正，首要的是學會傾聽。傾聽什么?一是民眾的需求，二是民眾對政府的要求。傾聽，表明政府的眼睛和耳朵是向下的。目前民眾對政府的工作為什么意見那么大，并不主要是政府工作沒做好，而是對政府的工作作風和工作態(tài)度有意見。“臉難看，門難進，事難辦”，這是政府給老百姓的一般印象。如果政府高高在上，不接觸群眾，即使下基層也是走馬觀花，不可能和民眾打成一片，了解民眾的喜怒哀樂，所出臺的政策、決策和措施就不可能真正急民眾所急，想民眾所想。從這個意義上說，傾聽不僅是一種工作方法，更是一種執(zhí)政姿態(tài)，心里裝著人民，才會俯身聽取民眾的意見和要求。［7］

(二)政府要學會作解釋和說明工作

與傾聽相聯(lián)系的，是政府要學會作解釋和說明工作。一項政策和決策的出臺、實施，是一個過程，人們對公共事務的參與，也是一個過程，其間難免因各種因素而導致事情一波三折，結(jié)果與預期不符，甚至大相徑庭，損害了一些人的利益。這就需要政府作好解釋、說明、溝通工作。特別是在當前“習慣性質(zhì)疑”成常態(tài)的情況下，更要強化政府對公共政策和公共事務的解釋力。政府應該秉持誠實之態(tài)度，如實向公眾說明情況，不能怕影響政府形象就采取封閉的做法，也不能互相推諉責任。否則結(jié)果會恰恰相反，因為在微傳播時代，任何試圖隱瞞和欺騙民眾的行為，都會導致不良后果，更加重民眾對政府的不信任心態(tài)。開誠布公才是政府最好的應對質(zhì)疑的方式。另一方面，解釋和說明工作也應針對一些新出臺的法律、政策、制度和措施。一項政策、制度、法律、措施、項目推出后，應該同時說明推出它們的理由，對民眾可能會產(chǎn)生的結(jié)果，在實施過程中會遇到哪些困難，都應盡可能向民眾說清楚。

(三)提高政府依法行政、依法執(zhí)政能力

亞里士多德說過:“要想使事物合乎正義，必須有毫無偏私的權(quán)衡，法律恰恰就是這樣合乎中道的權(quán)衡?！保?］一個現(xiàn)代政府必是一個法治政府，無論是在宏觀調(diào)控，還是在公共服務的提供，抑或是社會的治理上，都要依法行政。如果政府不按法律辦事，即使是為民眾謀利，也會受到民眾對其動機的質(zhì)疑甚至問責。所以，政府的任何行為，都應根據(jù)憲法、法律、法規(guī)以及法律精神來為人民服務。黨的十八大提出全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家的目標，習近平總書記在紀念現(xiàn)行憲法公布實施30周年的講話中，也多次突出強調(diào)憲法權(quán)威。要建設法治國家，依法治國，就必須依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政;而依法執(zhí)政最重要的是依法行政。歸根到底，任何組織和個人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，保證領導干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私。只有這樣，才能使人們形成對法律和制度的信仰，并通過法律和制度來體現(xiàn)政府的誠信。

(四)擴大政務公開、做到及時透明

公開透明是民眾了解政府的前提。有時候群眾連真事也不相信了，一個重要的原因就是信息不對稱、不公開、不透明。所以，對于基層政府來說，要不斷擴大政務信息公開的范圍，做到主動公開、多渠道公開、服務性公開，讓政務運行更陽光、更透明，從而讓群眾更多的了解基層政府工作的實際運行情況，增強公眾與政府之間的理解和互動，不斷積累公眾對政府的信任資源。這樣，群眾就能夠客觀地看待問題，也有利于基層政府各項工作的順利開展。首先，政府在制定政府制度及公共政策時，必須開門納言，讓老百姓特別是相關(guān)利益群體能夠參與進來。其次，擴大和強化公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。十八大報告強調(diào)，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，提出“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正”。政府的決策過程應當使公民知曉和參與，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為必經(jīng)程序加以規(guī)范，增強公共政策制定透明度和公眾參與度。

(五)建設清正廉潔政府，堅定不移反對腐敗

習近平總書記在十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上指出，實現(xiàn)黨的十八大確定的各項目標任務，實現(xiàn)“兩個一百年”目標，實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”，必須把我們黨建設好。黨風廉政建設和反腐敗斗爭，是黨的建設的重大任務。為政清廉才能取信于民，秉公用權(quán)才能贏得人心。李克強在國務院第一次廉政工作會議上強調(diào)，新一屆政府要完成好持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟、不斷改善民生、促進社會公正三大重點任務，必須著力建設創(chuàng)新政府、廉潔政府、法治政府，其中建設廉潔政府十分關(guān)鍵。廉潔是公信力的基石。［9］要保證干部清正、政府清廉、政治清明，就必須加強政治文明建設，把制度建設擺在突出位置，做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人。保證權(quán)力在陽光下運行，讓人民監(jiān)督權(quán)力。權(quán)力是一把雙刃劍，從政者手中的權(quán)力只有服務于人民才能贏得百姓的愛戴。要堅定不移懲治腐敗，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。要堅定決心，有貪必肅、有腐必反，給權(quán)力涂上防腐劑、戴上“緊箍咒”，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，以實際成效取信于民。

(六)官員倫理制度化

政府公信力是通過公務人員的具體行政行為來體現(xiàn)的，公務人員的行為體現(xiàn)著政府的執(zhí)政理念，直接影響著政府的形象與績效，政府公信力很大程度上取決于公務人員的個人素質(zhì)和道德修養(yǎng)。因此，加強行政公務人員的道德倫理教育、思想政治教育、職業(yè)道德教育尤其是行政倫理教育，顯得尤為重要。在官員的行政倫理道德中，誠實、責任和服務是三個基本的要求。官員有了誠實、責任和服務的倫理約束，并將之制度化，將能夠使官員具有德望，從而對政府公共政策和制度的公平合理，進而對政府公信力的提高產(chǎn)生促進作用。首先，樹立“以人為本”的執(zhí)政理念。強化服務意識，深入基層調(diào)查研究，急群眾之所急、想群眾之所想，說真話、辦實事、出實招，切實解決好人民群眾最關(guān)心的房價、就業(yè)、教育、看病等民生問題，真正實現(xiàn)好、發(fā)展好、維護好廣大群眾的利益。其次，抓好道德建設這個基礎。教育引導黨員、干部模范踐行社會主義榮辱觀，講黨性、重品行、作表率，做社會主義道德的示范者、誠信風尚的引領者、公平正義的維護者，以實際行動彰顯共產(chǎn)黨人的人格力量。誠實、責任和服務到位了，相信人民群眾，取得民眾的信任，公信力自然提升了。第三，加強官德建設。要以馬克思主義理論為指導，吸取傳統(tǒng)文化的精髓，克服隨市場經(jīng)濟發(fā)展而來的個人主義、拜金主義。具體而言，官德的構(gòu)建應該以提倡傳統(tǒng)文化中“以佛修心、以道養(yǎng)身、以儒治世”的修身處世之道。每一名公務人員不僅應有“出而仕則優(yōu)”的思想，更要有“天下興亡匹夫有責”的責任意識，只有這樣胸懷家國天下，才能遇到問題不逃避、不放棄，才能真真切切地擔負起服務社會、服務人民的重任。在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，國家的公務人員應該加強自身修養(yǎng)，保持“富貴不能淫、貧賤不能移、威武不能屈”的道德操守，在維護人民群眾利益的同時塑造政府形象，提升政府的公信力。

［1］方向新等．政府公信力現(xiàn)況評價與對策探析［J］．湘潮(下半月)，2009(12)．

［2］［美］詹姆斯．M．布坎南．自由、市場與國家［M］．吳良健，譯．北京:北京經(jīng)濟學院出版社，1988:128．

［3］程樹德．論語集釋［M］．北京:中華書局，1990:901．

［4］王俊秀，楊宜音．中國社會心態(tài)研究報告(2012—2013)［M］．北京:社會科學文獻出版社，2013:13．

［5］盧迪迪，向楠．71．8%受訪者確認身邊遍存習慣性質(zhì)疑者［N］．中國青年報，2012-07-05．

［6］人民日報評論部．為民情懷筑牢政治根基——新一屆中央領導集體執(zhí)政思路聚焦之二［N］．人民日報，2013-03-19．

［7］鄧聿文．全方位重塑政府公信力［N］．中國青年報，2013-01-21．

［8］［古希臘］亞里士多德．政治學［M］．吳壽彭，譯．北京:商務印書館，1965:169

［9］李章軍．李克強在國務院第一次廉政工作會議上強調(diào):堅定不移反對腐敗著力建設廉潔政府［N］．人民日報，2013-03-27．