我國政府、非政府組織和公民三重信托關(guān)系分析

侯保龍， 廖仲達(dá)

(1.安徽科技學(xué)院 思政部，安徽 蚌埠 233100；2.淮南聯(lián)合大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)系，安徽 淮南 232001)

在任何一個現(xiàn)代國家，非政府組織、政府和公民都是影響國家公共管理質(zhì)量和公民生活的重要變量。三者良好的信托關(guān)系有利于公民權(quán)利的實現(xiàn)，有利于社會治理活動的順利開展，更有利于合理配置公共資源。在廣大發(fā)展中國家，公民社會力量的組織性普遍薄弱，這決定非政府組織和公民在國家的公共管理中總是處于弱勢地位。在我國，市場化與民主化的全面改革已成為既定趨勢。建立一個民主公正的美好社會，是人民群眾的真切希冀。為此，厘定非政府組織、政府和公民三者之間的關(guān)系具有重大意義。

一、信托：政府、非政府組織和公民之間的理想關(guān)系

所謂信托，就是由于信任而委托之意。本文把政府、非政府組織和公民之間的基本應(yīng)然關(guān)系界定為“信托”關(guān)系。從社會契約論的角度看，政府的產(chǎn)生來自社會公民的權(quán)力讓與，社會公民對政府賦權(quán)的根本目的是為了維護社會公共利益，實現(xiàn)每個公民的最大幸福。這就是人類理想中的社會與政府的信托關(guān)系。然而，在階級社會(社會主義社會不屬于階級社會)，國家總是建立在一定的生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)之上，政府必然成為維護特定統(tǒng)治階級狹隘利益的工具，社會對政府的信托關(guān)系總是局限在統(tǒng)治階級之間，被統(tǒng)治階級對如此政府只有深深的懷疑和敵意，妄談信托關(guān)系。在當(dāng)今資本主義國家，公民、非政府組織和政府之間的基本關(guān)系就是這種懷疑乃至對抗性的關(guān)系，而不是一種基于信任的合作關(guān)系。在社會主義社會，生產(chǎn)資料公有制的建立決定了人民利益的根本一致性，政府是維護人民群眾根本利益的工具，這從根本上決定社會對政府應(yīng)具有高度的信任。然而，我國社會主義社會脫胎于半殖民地半封建社會，仍處在社會主義初級階段，社會生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，社會治理體制和其他體制很不完善和成熟，要實現(xiàn)政府與非政府組織的信托關(guān)系還存在不少的阻礙和問題。如何破解我國政府與非政府組織關(guān)系發(fā)展的困局，建立良性合作互動的政府—非政府組織—公民之間的關(guān)系就成為我國進行社會治理體制創(chuàng)新的基本前提。

如果從組織發(fā)生學(xué)的角度看，非政府組織無疑是國家政府組織出現(xiàn)以前的社會管理組織。人類社會出現(xiàn)以后，就出現(xiàn)了公共權(quán)力、公共事務(wù)及其管理。它們是由社會共同需要而產(chǎn)生的，其基本作用在于維持、調(diào)整或發(fā)展整個社會生活的基本秩序，使社會免于瓦解。氏族組織就是行使這樣職能的，也是人類社會早期最普遍的社會非政府組織，它只具有純粹的社會公共性，而無后來階級社會所特有的階級性。此時的氏族組織(或其胞族、部落)完全代表的是本氏族成員的利益，因此氏族成員對氏族組織的管理予以高度信任。據(jù)此，恩格斯指出：“(氏族)酋長在氏族內(nèi)部的權(quán)力，是父親般的、純粹道義性質(zhì)的；他手里沒有強制的手段”[1]84。即使如此，作為“氏族的最高權(quán)力機關(guān)”的氏族議事會，也以強有力的參與姿態(tài)監(jiān)督與制約氏族酋長，“它是氏族的一切成年男女享有平等表決權(quán)的民主集會”[1]86。這是人類社會組織內(nèi)部最早的社會成員參與管理自身社會公共事務(wù)的社會自治機制。

進入階級社會以后，隨著社會規(guī)模的不斷擴大，公共權(quán)力的所有者和公共權(quán)力的行使者日益分離，特別是公共管理日益成為一個專門的社會職業(yè)。這樣就不可避免地導(dǎo)致公共權(quán)力的具體運行日益成為一個相對獨立的過程，公共權(quán)力行使者的意志與社會公共意志之間會形成一定的落差，導(dǎo)致公共權(quán)力出現(xiàn)某種程度的偏離甚至不正當(dāng)行使。此時，原始社會非政府的社會管理組織被正式的政府所取代，其公共性已大大弱化，統(tǒng)治階級總是把他們狹隘的階級利益宣布為全社會的共同利益，帶有明顯的虛偽性和欺騙性，廣大人民群眾受到嚴(yán)重的剝削與壓迫。所以，階級社會的政府信任度很低。即使在所謂文明的資本主義社會，廣大人民群眾甚至包括一般資產(chǎn)階級群眾也對政府懷有深深的戒心，對資產(chǎn)階級政府不完全信任。在虛構(gòu)的社會契約論里，資產(chǎn)階級思想家一方面對資產(chǎn)階級政府抱有厚望，希望它能夠保管和使用好社會公意，為社會謀福利；另一方面，一些謹(jǐn)慎的思想家提出了以社會權(quán)利監(jiān)督、反抗政府的設(shè)想。“洛克和盧梭甚至提出，如果政府違背了人民的意志，人民有權(quán)單方面違約推翻政府。人民之所以要保留這一‘最終權(quán)力’，說明人民對政府的承諾還不能完全信任?！盵2]在此背景下，資本主義非政府組織大量涌現(xiàn)。以個人或極少數(shù)人的力量總是難以抗衡政府以爭取和維護自身權(quán)利，只有結(jié)成非政府組織，以集體的力量才能監(jiān)督和制約政府對公民權(quán)利的侵犯。從理論上講，組成非政府組織的公民對其所在的非政府組織是高度信任的，但實踐中由于個人利益與集體利益的非完全相等和非政府組織管理的復(fù)雜性，非政府組織也會運轉(zhuǎn)失調(diào)，出現(xiàn)管理失靈問題，這無疑會深刻影響公民對其的信任。故此，公民也加強了對非政府組織的監(jiān)督。非政府組織要想發(fā)揮其功能，必須按照民主化、科學(xué)化的要求完善其內(nèi)部管理制度，以取得其所代表的公民的高度信任。當(dāng)然，政府對一定公民結(jié)成的非政府組織也不完全信任，于是政府就出臺有關(guān)非政府組織管理的法規(guī)和制度，以規(guī)范非政府組織。這就是階級社會中非政府組織、政府和公民之間信托關(guān)系的基本邏輯。

二、我國政府、非政府組織和公民三者關(guān)系的現(xiàn)狀

現(xiàn)代社會應(yīng)是一個高度組織化的社會，非政府組織是聯(lián)結(jié)政府與社會的重要紐帶，它對上分擔(dān)國家的社會管理職能，對下承擔(dān)呵護民權(quán)、組織管理和服務(wù)民眾的天然責(zé)任。我國的非政府組織普遍較為弱小，原因主要在于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)育較晚，且不完善；傳統(tǒng)人治思維慣性和對國家政府的過度依賴致使公民的維權(quán)意識、社會責(zé)任意識以及監(jiān)督國家(政府)意識淡薄。

非政府組織應(yīng)是相對獨立的社會團體，然而我們的非政府組織的獨立性受到政府組織的不當(dāng)干預(yù)，政社關(guān)系有待徹底理順。非政府組織“是社會治理的重要主體和依托”[3]。處理好政府與非政府組織的關(guān)系，是我國社會主義市場經(jīng)濟良性運轉(zhuǎn)的需要，也是政府創(chuàng)新社會治理體制的需要。十八屆三中全會要求進行社會治理體制的改革和創(chuàng)新，堅定實行政社分開，分工協(xié)作。“如果沒有各參與治理主體的相對自立獨處，就談不上真正有效的社會管理和社會治理?！盵4]只有“通過各種規(guī)范措施放松對非政府組織的監(jiān)控，形成政府與公民社會互信互動長效機制，才能更好地將社會各種力量納入政府整合體系中”[5]。十八大報告在論述加強社會建設(shè)的時候，特別強調(diào)圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。非政府組織發(fā)揮其功能的基本前提是正確厘定政府與非政府組織的關(guān)系。一般政府與非政府組織的關(guān)系主要有四種類型：對立關(guān)系、獨立關(guān)系、依賴關(guān)系、合作關(guān)系。真正的非政府組織應(yīng)是站在社會利益之上維護社會公共利益，而不是狹隘的非法的群體利益，所以它不必與政府所代表的公共利益發(fā)生沖突，與政府的關(guān)系不應(yīng)當(dāng)是對立關(guān)系，也不是依賴關(guān)系，而是合作關(guān)系。當(dāng)然，兩者合作的前提是保障非政府組織的相對獨立性。當(dāng)前我國正“加快構(gòu)建政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體系。堅持政事分開、管辦分開、事業(yè)和產(chǎn)業(yè)分開、營利性與非營利性分開，深化事業(yè)單位分類改革，完善社會發(fā)展政策”[6]。隨著我國社會管理體制改革的深入，非政府組織的相對獨立性地位會越來越受到黨和國家的認(rèn)可。

非政府組織應(yīng)是一個自我管理完善、可以值得社會信賴的組織，但目前我國非政府組織的社會可信度卻不高。在任何一種委托—代理關(guān)系中，都存在著代理人向委托人負(fù)責(zé)的問題。從法律關(guān)系的角度來看，代理人的義務(wù)是以自己的行為和努力去實現(xiàn)委托人的意志和利益。一個合格的代理人本身應(yīng)當(dāng)具備忠誠與誠信的品格，忠實地履行其承諾的義務(wù)。擁有一定社會公共管理權(quán)力的非政府組織往往有其自身相對獨立的利益，對于自身利益的追求常常會使他們對社會公共利益的忠誠感減弱，使自己對代理人角色的認(rèn)同感發(fā)生錯位。上文所分析的非政府組織的異化問題不但是一個政治問題，也是一個管理問題。從國家管理的角度分析，政府應(yīng)制定各類非政府組織的一般宗旨和基本職能及其運作方面的基本法規(guī)。如果從非政府組織自身的內(nèi)部管理現(xiàn)狀來說，目前我國的非政府組織內(nèi)部管理較為混亂，主要表現(xiàn)在人事管理未實現(xiàn)專業(yè)化、業(yè)務(wù)流程未實現(xiàn)科學(xué)化、財務(wù)未實現(xiàn)規(guī)范透明化等。比如，在汶川地震中，除中國紅十字總會、中華慈善總會和全國性公募基金會接受的捐助款物自行安排使用外，所有地方民間組織接受的捐助款物大多由政府集中使用。出現(xiàn)這種情況是因為全國性官方民間組織的組織能力較強，有實力在災(zāi)區(qū)開展項目活動，公民也比較信任。而越到基層，非政府組織的組織能力越弱，公民的信任度也越低。這反映出我國非政府組織的自律程度低與組織建設(shè)的滯后性。這與西方國家正好相反。在西方國家，公眾最信任的是非政府組織，最不信任的是政府。

非政府組織自身管理體制不健全，無法有效地維護公民權(quán)利和提供公共服務(wù)。非政府組織最基本的合法性是實現(xiàn)社會自組織、自管理的最基本的權(quán)利。非政府組織存在的意義在于承接政府或企業(yè)不愿做或不能做的事情，實現(xiàn)社會秩序與社會公正。然而，有些非政府組織卻背離了組建的初衷，片面地以營利為目標(biāo)，喪失了其護權(quán)、服務(wù)與管理的職能，從而導(dǎo)致非政府組織的異化。還有些非政府組織內(nèi)部管理或多或少地存在著民主決策制度不健全、內(nèi)部監(jiān)管流于形式的問題。一些非政府組織的管理者民主意識淡薄、家長制作風(fēng)嚴(yán)重，將非政府組織的重大事項決策與日常運作管理權(quán)集中在個人或極少數(shù)人手中，破壞組織民主。不少非政府組織尚未建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)，其內(nèi)部管理松散，特別是在財務(wù)管理方面存在著印章管理混亂，財務(wù)不公開、不透明，缺乏必要的財務(wù)審計或?qū)徲嬃饔谛问?，違規(guī)使用票據(jù)和經(jīng)費等問題。這些現(xiàn)象直接導(dǎo)致公民組織的運作效率低下、服務(wù)質(zhì)量低劣，使公民組織的資產(chǎn)處于高風(fēng)險狀態(tài)，為個別人利用管理漏洞，貪污、侵占、挪用非政府組織的資產(chǎn)留下隱患。這需要加強國家對非政府組織的制度規(guī)制，加強非政府組織內(nèi)部的科學(xué)化管理。

三、促進非政府組織、政府和公民三者信托關(guān)系的策略

社會主義制度的建立、社會主義市場經(jīng)濟體制的確立以及我國社會治理體制的改革為我國政府、非政府組織和公民三者信托關(guān)系的建立提供了前所未有的條件和機遇，如果不加以積極建設(shè)而任其自發(fā)產(chǎn)生，必將是一個相當(dāng)長的歷史過程。如果我們采取合理的制度性措施，就可以更快地促進三者信托關(guān)系的形成。

建立政府與非政府組織的互信關(guān)系?！靶湃问菂f(xié)作關(guān)系產(chǎn)生的前提，也是協(xié)作成功的重要推動力?！盵7]互信是政府與非政府組織之間的應(yīng)然關(guān)系。兩者都是管理社會的基本工具，若從其本源上看，政府源自社會非政府組織——氏族公社與氏族會議，兩者的根本目的都是使社會運行有序、生產(chǎn)發(fā)展、人民幸福。馬克思曾將與中國類似的傳統(tǒng)東方社會稱為“亞細(xì)亞生產(chǎn)方式”，該社會中的農(nóng)民如同大麻袋裝著的“馬鈴薯”，彼此之間缺乏有機的關(guān)聯(lián)，整個公共事務(wù)只能由國家權(quán)力體系來管理。隨著中國公民社會的興起與國家治理體系的民主化進程的加快，非政府組織在社會管理體系中的角色越來越重要。托克維爾認(rèn)為，“在民主國家，結(jié)社的學(xué)問是一種主要的學(xué)問，其余一切學(xué)問的進展都取決于這門學(xué)問的進展?！盵8]事實上，任何集體行動的產(chǎn)生都取決于當(dāng)事人之間的互動質(zhì)量。對于轉(zhuǎn)型期的我國來說，為了促進經(jīng)濟社會更快更好地發(fā)展，還需要政府保持必要的權(quán)力集中，有步驟地實現(xiàn)權(quán)力的分散化以及政府職能的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府與社會的關(guān)系[9]。為此，國家首先應(yīng)正確認(rèn)識非政府組織在社會中的重要作用，改變一切依靠政府的觀念及傳統(tǒng)國家包辦一切的公益事業(yè)觀，樹立和強化公民參與公共事務(wù)管理的責(zé)任和意識，提高非政府組織的社會地位。政府不能既掌舵又劃槳，比如在重大公共危機治理中，政府應(yīng)當(dāng)與社會同舟共濟，與社會共同掌舵與劃槳，或把劃槳的大部分職能交給社會組織。政府應(yīng)恰當(dāng)?shù)囟ㄎ徽c公民非政府組織各自的角色，互相協(xié)調(diào)與配合。

理順政府與非政府組織的職責(zé)關(guān)系。政府與非政府組織之間的互信應(yīng)以各自職能歸位為基礎(chǔ)，以各自職能的法律化為保障。黨的十八大報告指出：我國要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”[10]。對于非政府組織的發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)積極培育和發(fā)展非政府組織，并依法給予其自主權(quán)和自治權(quán)，加大政府對非政府組織管理的制度供給，營造有利于非政府組織發(fā)展的優(yōu)良環(huán)境。從社會治理責(zé)任擔(dān)當(dāng)來說，“我國現(xiàn)階段社會矛盾凸顯，維護社會穩(wěn)定壓力很大，恐怕政府在社會治理中仍然要扮演主要角色，而非政府組織則只能居于配屬地位?！盵11]在具體政策層面，我國政府目前應(yīng)抓緊制定對非政府組織的分類管理辦法，支持非政府組織完善制度建設(shè)，為非政府組織的發(fā)展提供切實的法律保障。憲法規(guī)定結(jié)社是公民的基本權(quán)利，這是我國非政府組織發(fā)展的合法性基礎(chǔ)。很多國家有“民間組織振興法”和“促進法”，我國也應(yīng)該積極效仿，及時制定《結(jié)社法》，明確規(guī)定非政府組織登記的方式和程序、享有的權(quán)利、承擔(dān)的責(zé)任、運行的規(guī)則、注銷的條件和程序等，保障非政府組織的行為都有章可循。

理順非政府組織與其所代表的公民之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。非政府組織來自于社會，應(yīng)對社會負(fù)責(zé)。沒有社會的支持，非政府組織難以生存。但非政府組織是一個相對獨立的法人組織，在盡到其社會責(zé)任的同時，也有其正當(dāng)?shù)睦?。非政府組織與其所代表的社會成員的關(guān)系應(yīng)是一種典型的社會契約關(guān)系：公民為了提高社會生活的質(zhì)量，提高自我組織、自我運作、自我發(fā)展和自我管理的水平和能力，需要把管理社會的一部分權(quán)力轉(zhuǎn)讓給非政府組織，讓非政府組織以組織的力量去管理那些單靠個人無法做到的事務(wù)，而非政府組織應(yīng)當(dāng)維護其所代表的那部分社會公民的正當(dāng)利益，否則就違反了社會的委托。理順非政府組織與其所代表的社會成員之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系需要國家的介入。國家應(yīng)以法律的形式保護非政府組織的健康發(fā)展和正常運行，如對組織人員構(gòu)成、資金來源等作出明確規(guī)定，對組織中的所有成員和志愿者的個人利益給予保護，以鼓勵其為社會公共事業(yè)做出努力和貢獻。

按照民主和效率的要求，厘清非政府組織內(nèi)部的工作關(guān)系。民主與效率不僅是現(xiàn)代社會組織的基本要求，也是國家對非政府組織提出的基本要求。非政府組織總的管理要求應(yīng)是民主管理、制度規(guī)則、公開透明、運轉(zhuǎn)有序，實現(xiàn)管理的民主化、科學(xué)化(效率)、專業(yè)化。要達(dá)到這樣的目標(biāo)要求，國家和非政府組織要重視和完善非政府組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，充分發(fā)揮理事會、會員大會、監(jiān)事會等機構(gòu)的管理和監(jiān)管作用，健全與落實非政府組織的內(nèi)部民主制度，鼓勵社會公眾參與非政府組織的內(nèi)部決策，鼓勵社會公眾對非政府組織的監(jiān)督；建立非政府組織信息披露與發(fā)布機制，定期向社會公眾公布基本信息；規(guī)范非政府組織的財務(wù)管理制度，提高資金使用的透明度；建立非政府組織的專業(yè)人才保障機制，制訂人員準(zhǔn)入制度，吸納符合要求、愿意從事志愿工作的優(yōu)秀人才加入到組織中來，努力提高其人員的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)技能；建立培訓(xùn)制度，加強成員自身素質(zhì)，對于新加入的志愿者要加強各方面的培訓(xùn)，以更好地執(zhí)行任務(wù)；建立內(nèi)部人員退出制度，對于不能完成培訓(xùn)任務(wù)，不符合組織要求的人員及時清理和辭退，以保證組織的效能。

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