馬躍榮 楊 靜 李 濤 馬繼福

(1．成都中醫(yī)藥大學(xué)，四川 成都 611137;2．北京中醫(yī)藥大學(xué)，北京 100029)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了深化教育領(lǐng)域綜合改革的總體要求。其中，深入推進管辦評分離、擴大和落實高校辦學(xué)自主權(quán)、完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建政府學(xué)校社會的新型關(guān)系等方面，既是改革的主要方向，也是章程建設(shè)需要規(guī)制的重要內(nèi)容。大學(xué)章程既是以教育領(lǐng)域綜合改革為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度的基本載體，也是高等教育改革成果的固化與深化改革的指南。十二·五時期，成都中醫(yī)藥大學(xué)作為國家中醫(yī)藥管理局十二·五中醫(yī)藥高等教育教學(xué)重點研究項目承擔單位和四川省政府教育體制改革重點項目試點單位，全面啟動大學(xué)章程的研究與建設(shè)工作，在行業(yè)大學(xué)“建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度、推進教育體制改革做出了有益的探索?！保?］

一、章程建設(shè)是高等院校改革進程的反映

1．章程制定與改革設(shè)計在價值目標上相契合

30多年來，我國的高等教育取得了跨越式的發(fā)展，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)已經(jīng)成為高等教育深化改革的基本目標和重要內(nèi)容。高等教育綜合改革的核心與最高價值取向旨在建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，即在國家的宏觀指導(dǎo)下，使高等學(xué)校能夠面向社會，依法自主辦學(xué)，科學(xué)規(guī)范和理順大學(xué)內(nèi)部、大學(xué)與政府、大學(xué)與社會的關(guān)系。《以大學(xué)章程建設(shè)推進中醫(yī)藥院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革》課題組和《高校院(系)黨政聯(lián)席會議制度研究》課題組從治理結(jié)構(gòu)的兩個維度對章程建設(shè)與校內(nèi)綜合改革進行了研究:宏觀層面解決大學(xué)與政府的關(guān)系構(gòu)建問題，即解決困擾高校多年的“政校不分、管辦不離”的問題;微觀層面解決校內(nèi)建立民主科學(xué)有效的黨委領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)力、校長治校的行政權(quán)力、教授治學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)利以及民主管理與監(jiān)督權(quán)利四種基本權(quán)力關(guān)系的結(jié)構(gòu)體系和運行規(guī)則。這兩個層面的問題，都必須以法律規(guī)范的形式予以固化。也就是說，章程的制定與建設(shè)，正是規(guī)制高校在法制的框架內(nèi)自主辦學(xué)、自治管理、自我發(fā)展、自我約束的基本形式。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》在“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”中明確規(guī)定，“加強章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！闭缰袊嗣翊髮W(xué)校長陳雨露提出，“如果在章程文本中沒有體現(xiàn)變革的精神，沒有吸收創(chuàng)新的成果，那就是一種形式主義。”［2］可見，章程制定與深化高等教育改革有著共同的價值取向，旨在構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度。

2．改革成果是章程制定中需要固化的重要內(nèi)容

制定章程不僅要實現(xiàn)文本規(guī)制的法理性和表達的精確性，更為重要的是，通過全面深化校內(nèi)綜合改革，設(shè)計與構(gòu)架學(xué)?，F(xiàn)代大學(xué)制度。章程建設(shè)與深化改革的契合性體現(xiàn)在深化學(xué)校改革是大學(xué)章程制定與構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的重要路徑。因為章程規(guī)制的條款與內(nèi)容必將反映高校的發(fā)展愿景，章程所蘊涵的精神與理念具有大學(xué)目標追求的前瞻性與導(dǎo)向性。將改革成果與經(jīng)驗固化為章程條款，才能使章程的規(guī)范與導(dǎo)向成為現(xiàn)實。具體而言，一方面，章程的制定要在全面深化改革的理念與框架之下推進，以改革的視野引領(lǐng)章程的制定，主動適應(yīng)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的要求，體現(xiàn)前瞻性與現(xiàn)實性的統(tǒng)一，對符合發(fā)展方向改革成熟的成果與經(jīng)驗可以規(guī)定得比較全面，對正在探索的，寫得原則與簡約一些，既規(guī)制嚴密，又留有彈性，實現(xiàn)章程制定的發(fā)展與完善。另一方面，教育改革應(yīng)當在章程設(shè)計的總體理念與框架之下逐步推進，體現(xiàn)章程的價值追求與大學(xué)精神，以章程的根本制度為安排，設(shè)計改革的目標、方案與舉措。因為改革本身也需要得到法律依據(jù)和保護，改革才能得到立法的剛性約束力，任何人不得突破，從而有利于改革的實施和改革目標的實現(xiàn)，可以有效地避免行政手段推進改革方式下的人走政息、改革不可持續(xù)問題的發(fā)生。總體講，兩者契合度越高、章程制定的科學(xué)性越強、深化改革和事業(yè)發(fā)展的推進就越有力。

3．章程建設(shè)是深化改革的指南和動力

改革實際上是“以一種大規(guī)模變革的方式來實現(xiàn)實體制度的重構(gòu)，意味著打破現(xiàn)有制度下的傳統(tǒng)秩序，代之以新的制度?！保?］大學(xué)章程作為規(guī)制學(xué)校各項工作的“憲章”，和學(xué)校其他規(guī)章制度相比，要求在比較長一段時間內(nèi)發(fā)揮學(xué)校根本制度的長期性、穩(wěn)定性和普適性作用。因循法(章程)具有的較強的守成性，制法(章程)自身的理性化與成熟性要求變得十分重要，將直接影響高等教育發(fā)展和依法治校的良性發(fā)展。當前和今后一段時期，隨著各高校章程制定與核準工作的相繼完成，在深化改革的大背景下，如果過分強調(diào)改革創(chuàng)新而忽略了法治(章程)也會造成高校改革缺少制度保障，乃至失去正當性的基礎(chǔ)?！保?］因此，在正在開展和今后的改革進程中，要把握好深化改革與大學(xué)章程建設(shè)的辨證統(tǒng)一關(guān)系，找準兩者互動的契合度，發(fā)揮改革創(chuàng)新與制度規(guī)制的最佳互動效果。一方面，章程要充分發(fā)揮“大學(xué)憲法”之效力，其根本制度應(yīng)是最根本和最基本的規(guī)范與要求，體現(xiàn)為內(nèi)容、條款的原則性與底限性。另一方面，章程是成熟的改革成果的固化，但改革不是一次完成的，章程的建設(shè)要體現(xiàn)改革的進程。在許多改革難點尚未突破的情況下，設(shè)想就在一兩年內(nèi)制定一個“一勞永逸”的章程是不現(xiàn)實的。從法的角度，“修法是法律發(fā)展與良性變遷的重要手段”。因此，按照“法”的精神，章程的制定與建設(shè)過程既要遵循“法律所要求的適度守成與總結(jié)之天性，”又要體現(xiàn)在改革智慧與發(fā)展經(jīng)驗上的“增量發(fā)展”，是高等教育及高校改革實踐成果基礎(chǔ)上的法律化和規(guī)范化。在這個意義上，章程必將成為高校深化改革與發(fā)展的根本指南和不竭動力。

二、章程制定與建設(shè)是學(xué)校改革成果的固化［1］

大學(xué)的演變過程，是制度不斷改革創(chuàng)新的過程。建立良好的制度體系，并在長期辦學(xué)中不斷革新、發(fā)展完善，是高水平大學(xué)建設(shè)不可或缺的重要因素，而如何將成熟的改革成果固化為章程的規(guī)制又尤為重要。2010年成都中醫(yī)藥大學(xué)開展現(xiàn)代大學(xué)制度研究“以大學(xué)章程推進高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革”教育體制改革試點以來，以章程建設(shè)推進學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，進一步厘清了學(xué)校五大關(guān)系，固化了權(quán)力運行規(guī)則等，對內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)改革進行了探索，促進了學(xué)校質(zhì)量保障體系和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。

1．將決策機制的完善成果固化為章程規(guī)制

大學(xué)章程的主要功用是以改革破除束縛學(xué)校發(fā)展的障礙，規(guī)制大學(xué)權(quán)力的配置、整合、運行及監(jiān)控。一是通過調(diào)整與明晰校內(nèi)政治權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系，實現(xiàn)決策機制完善成果的制度固化。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的根本領(lǐng)導(dǎo)體制，也是政治權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系的具體體現(xiàn)。學(xué)校重點以具體的“決策、議事、表決、溝通、監(jiān)督”五個機制的改革為核心，特別是通過對民主管理方式的創(chuàng)新來推動學(xué)校的科學(xué)決策，建立了重大決策風(fēng)險評估機制，制定和完善了黨委會、黨委常委會和校長辦公會的議事規(guī)則，既明確了三個議事決策機構(gòu)的性質(zhì)、作用、議事范圍、決策程序、組織實施、紀律監(jiān)督，又實現(xiàn)了“重大問題”的清晰化和明確化，比如“黨委常委會議事規(guī)則”對涉及學(xué)校改革、發(fā)展、穩(wěn)定和民生重大事項列出8項具體內(nèi)容，對教學(xué)、科研、醫(yī)療、管理和服務(wù)等方面重大問題列出6項具體內(nèi)容，對財經(jīng)重大事項界定到具體的范圍與額度等。既避免了事無大小、黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象，又確保了分管領(lǐng)導(dǎo)能夠有依據(jù)明確選擇提交研究決策的范圍與程序。從新的體制機制運行的實踐效果看，既完善了黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負責制的內(nèi)涵和運行，又加強了領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)，支持了校長獨立負責行使職權(quán)，提升了決策管理的科學(xué)性、民主性與安全性。二是通過調(diào)整和明晰決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)決策監(jiān)督機制成果的制度固化。在制度考慮上從“重在決策”與“重在執(zhí)行”的關(guān)系把握黨委和行政的定位，黨委會(常委會)對學(xué)校工作總攬而不包攬，支持校長依法獨立行使職權(quán)，校長自覺把行政工作置于黨委領(lǐng)導(dǎo)下，認真貫徹實施黨委的決定和決議，提倡黨委、行政“職能上分，思想上合;工作上分，目標上合;體制上分，關(guān)系上合;程序上分，步調(diào)上合”。決策權(quán)的改革探索，還體現(xiàn)在明確校董事會的職責上將董事會職責定位于學(xué)校重大問題的決策咨詢或決策參與機構(gòu)，吸引更廣泛的專業(yè)人士，集中更多、更全面的知識、資源和信息參與到重大事件的群體決策中，以制度保證決策過程的民主性，促成決策結(jié)果的科學(xué)性。通過民主監(jiān)督機制的確立增強權(quán)力運行的透明度，建立健全了校、院兩級教代會制度，在組織設(shè)置上保障了學(xué)校教代會及學(xué)院教職工大會對校、院兩級決策權(quán)、管理權(quán)的有效監(jiān)督。

2．將學(xué)術(shù)權(quán)力改革成果固化為章程規(guī)制

在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力方面，本著守護大學(xué)精神、維護學(xué)術(shù)尊嚴、維護學(xué)術(shù)活動的獨立性、尊重和保障教師、學(xué)生依法享有的學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)民主原則，學(xué)校不斷深入探討學(xué)術(shù)權(quán)力由單獨的部門或個人負責轉(zhuǎn)向?qū)W術(shù)委員會、教授委員會集體決策的轉(zhuǎn)變，探索通過會議制、委員會制等形式保證學(xué)術(shù)權(quán)力運行的民主化、科學(xué)化。內(nèi)設(shè)學(xué)院實施以學(xué)術(shù)為主導(dǎo)，設(shè)立教授委員會等機構(gòu)，保障學(xué)院一級教學(xué)活動、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、課程設(shè)置、教材建設(shè)、師資培養(yǎng)、學(xué)位授予以及招生就業(yè)等方面的學(xué)術(shù)管理權(quán)力的落實，實現(xiàn)學(xué)院基層組織活力的創(chuàng)新。在明確學(xué)院實行黨政共同負責制，黨政聯(lián)席會為學(xué)院的最高決策機構(gòu)的同時，確定教授委員會主任委員為黨政聯(lián)席會主要組成人員之一。

3．將一主多元改革成果固化為章程規(guī)制

高等院校不僅是傳承文明、人才培養(yǎng)與知識創(chuàng)新的學(xué)府，也是為社會、公眾服務(wù)的主陣地之一。同時，社會也會給大學(xué)提供各種回報，包括合作研究、合作培養(yǎng)人才、資金支持等等，社會提供資金對于大學(xué)建設(shè)與發(fā)展的重要作用，越來越凸顯。從改革的視角，“高等教育治理體系改革要求社會力量的廣泛參與”，立足章程規(guī)制的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)計理念，“大學(xué)是一個開放的公共機構(gòu)，屬于典型的利益相關(guān)者組織，需要一個開放的決策機構(gòu)”。在章程制定過程中，學(xué)校積極推進以政府為主體，社會多元力量參與學(xué)校辦學(xué)的一主多元模式的探索，籌建學(xué)校董事會，引入社會外生變量，將政府、行業(yè)、企業(yè)、用人單位等引入學(xué)校的咨詢層、決策層、管理層、評價層、監(jiān)督層，探索以政府為主、多元利益主體共同參與大學(xué)治理模式，促進培養(yǎng)與需求的動態(tài)發(fā)展，促進技術(shù)與資本的結(jié)合。同時，章程在反映大學(xué)與社會之間越來越密切的聯(lián)系中，建立了諸如“大學(xué)為社會提供何種支持與服務(wù)”、“大學(xué)與社會如何開展合作”等問題的規(guī)定;另一方面，通過章程宣示大學(xué)的正常活動不受任何組織和個人的非法干涉，保障大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。

4．以現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)為方向探索內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置改革

校、院兩級關(guān)系及其部門、學(xué)院、系所之間的關(guān)系是高校內(nèi)部諸多關(guān)系中最為重要的一個方面。調(diào)整完善學(xué)校內(nèi)部的校院責權(quán)關(guān)系和部門機構(gòu)設(shè)置關(guān)系，更好地發(fā)揮學(xué)院辦學(xué)單元的能動性，是學(xué)校在章程制定中面臨的又一重要改革任務(wù)。學(xué)校在探索內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置改革中，以中醫(yī)藥高等教育事業(yè)發(fā)展和促進中醫(yī)藥協(xié)同創(chuàng)新為要求，強調(diào)以有利于教育教學(xué)、有利于學(xué)科建設(shè)和有利于科學(xué)研究為改革設(shè)計原則，提出了學(xué)科鏈與產(chǎn)業(yè)鏈對接、醫(yī)療服務(wù)與群眾需求銜接、人才培養(yǎng)與行業(yè)發(fā)展聯(lián)接的思路，以社會需求跨學(xué)科專業(yè)動態(tài)設(shè)置政產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新機構(gòu)。進一步探索校、院、系、課程管理體系改革，探索基層學(xué)術(shù)組織形式及其運行機制，逐步實現(xiàn)從金字塔型結(jié)構(gòu)向扁平式平坦結(jié)構(gòu)過渡。項目組對以委員會制和大部制改革內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置進行了探索，職能部門按“服務(wù)型、集中化”設(shè)置，整合部門職能，把服務(wù)邊界(橫向)拉寬，管理審批(垂直)權(quán)限壓縮，工作模式從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。校、院兩級關(guān)系中，在探索健全學(xué)院決策機制的同時，逐步推進權(quán)責下放。力求通過章程建設(shè)與相應(yīng)的改革，進一步強化領(lǐng)導(dǎo)責任，簡化決策環(huán)節(jié)，加強崗位管理，激發(fā)學(xué)院的辦學(xué)活力。

三、完善配套改革實現(xiàn)大學(xué)章程的“管用”

“大學(xué)章程的生命力在于執(zhí)行?！背啥贾嗅t(yī)藥大學(xué)在章程制定與建設(shè)的實踐中，始終立足要制定與建立一部“管用”的章程。并先期確定了“以建促改、以改促建、建改互動”的理念和路徑，在大學(xué)章程的制定和體制機制改革推進中互為條件，一方面通過制定章程推動學(xué)校體制機制改革，將成熟的改革成果固化為制度形式，寫入《章程》，保障學(xué)校依法、高效地運行。另一方面，強調(diào)章程的“有效性”、“指導(dǎo)性”和“自律性”，明確了《章程》一經(jīng)核準，將在依法治校和民主治校的進程中，充分發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)作用、基礎(chǔ)作用和自律作用。

1．體現(xiàn)章程作為根本大法的統(tǒng)領(lǐng)性，大力營造依章治校的制度環(huán)境

在完成對中國人民大學(xué)等6所高校章程的首批核準后，教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵就下一步章程建設(shè)工作提出了要求。他強調(diào)各高校必須“進一步營造依法依章辦學(xué)的制度環(huán)境，進一步推動以章程為核心的制度體系建設(shè)”。章程前承歷史、后引未來，是現(xiàn)代大學(xué)的根本大法，章程一經(jīng)核準，政府、社會及學(xué)校各方就要尊重章程、執(zhí)行章程，特別是各相關(guān)利益主體要樹立對章程的認同心、遵從心和敬畏心。就校內(nèi)而言，章程作為根本大法的統(tǒng)領(lǐng)性既體現(xiàn)在精神層面，也反映在制度層面。在精神層面，昭示著學(xué)校精神、理想和追求，體現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)理念、辦學(xué)特色、精神風(fēng)貌和社會形象。在制度層面，要大力營造依章制校的制度環(huán)境。而依章治校的關(guān)鍵，在于構(gòu)建起學(xué)校內(nèi)部科學(xué)長效的治理機制，并以章程為依據(jù)制定出內(nèi)部的管理制度及機制運行規(guī)則，從而自主實施辦學(xué)與管理活動、開展社會合作。學(xué)校各方應(yīng)當按照章程的規(guī)則與內(nèi)容辦事，從而使章程不僅在校內(nèi)成為規(guī)范學(xué)校辦學(xué)與管理各項規(guī)章制度制定與實施的準則，而且成為檢驗高校是否按照章程辦學(xué)的標準，在校外是教育管理者管理與評估的尺度，而且也是社會監(jiān)督與評價的標桿，只有這樣依章治校才能真正地在深化高等教育綜合改革中充分發(fā)揮其功能性的作用。

2．體現(xiàn)章程在學(xué)校制度體系中的總綱性，完善配套系列制度改革

章程是大學(xué)的根本制度，是教育法、高等教育法律、黨和國家若干制度性規(guī)定在高校的具體體現(xiàn)，是高校制度性文件中最基本、最基礎(chǔ)的文件。在章程制定中，學(xué)校制度體系可劃分為三個層面，即根本制度、基本制度、具體制度。銜接好從根本制度到基本制度再到具體制度的體系建設(shè)，實質(zhì)就是實現(xiàn)章程與學(xué)校制度間從原則到操作層面的無縫銜接。章程作為根本制度，包含依法治校中所有重要的關(guān)系、權(quán)力、義務(wù)以及學(xué)校管理與運行的基本原則及方法，并作為學(xué)校制定其他規(guī)章的依據(jù)。實現(xiàn)章程規(guī)定根本制度是學(xué)校基本制度和具體制度的總綱及原則，學(xué)校基本制度和具體制度是章程規(guī)定的延伸和具體化。因此，在各校完成章程核準工作后，具體的細化的配套制度建設(shè)變得十分迫切與重要。

3．體現(xiàn)章程在依法治校中的自律性，推進學(xué)校的自主發(fā)展與自我約束

章程作為高校的根本制度規(guī)范，既是“簡政放權(quán)”、減少和規(guī)范對高校行政審批，依法支持學(xué)校自主管理的基本保障，又是政府和社會根據(jù)章程對學(xué)校各種辦學(xué)活動進行監(jiān)測和督促的依據(jù)。高校對章程的遵守和執(zhí)行，實質(zhì)也是學(xué)校自我發(fā)展和自我約束的進程，既要自主發(fā)展，又要承擔社會責任。作為公立大學(xué)，政府作為舉辦者是辦學(xué)主體，大學(xué)作為獨立法人是辦學(xué)實體，辦學(xué)實體要以章程為根本載體，對內(nèi)實現(xiàn)校內(nèi)的宣示、監(jiān)督作用，對外展示向社會的承諾和信譽證明作用。作為學(xué)校運行的基礎(chǔ)性自治規(guī)范，章程建設(shè)與執(zhí)行不僅明晰了學(xué)校在教學(xué)活動、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、社會服務(wù)及其人事、財務(wù)等方面的自主權(quán)力、基本規(guī)則、決策程序與監(jiān)督機制，同時著重規(guī)定了學(xué)校負有的責任與義務(wù)，比如:學(xué)校的規(guī)模、中醫(yī)藥人才培養(yǎng)目標、師生權(quán)益保障、物質(zhì)保障條件等等。因此，要真正將章程建設(shè)為一部“管用”的章程，還必須加強校內(nèi)外的監(jiān)督機制，政府主管教育部門和中醫(yī)藥行業(yè)業(yè)務(wù)管理部門要依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、文件等的規(guī)范性，并受理可能發(fā)生的違反章程的辦學(xué)行為、管理活動的舉報和投訴。校內(nèi)還要建立有效的章程執(zhí)行與監(jiān)督機制，宣傳與提升全校師生的依章治校意識，提高依法治校的能力。

［1］ 袁貴仁總主編．建改互動·制定一部“管用”的大學(xué)章程—成都中醫(yī)藥大學(xué)推進現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的探索和實踐:中國教育改革發(fā)展叢書/教育改革典型案例2［M］．北京:人民教育出版社，2012:227 －233．

［2］ 陳雨露．建設(shè)回歸本位的大學(xué)章程完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度［J］．中國高等教育，2014(3、4):26 －28．

［3］ 岳芳敏，等．法律與行政體制改革:制度變遷的辨證分析［J］．馬克思主義與現(xiàn)實，2013(1):163．

［4］ 陳雁雷，等．法治視野中的高等教育改革［J］．中國教育法制評，2008(6):39．

［5］ 楊志剛．從治理角度再看市場機制在高教領(lǐng)域的運用［J］．中國高等教育，2014(9):12－14．

［6］ 孫霄兵．章程是建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)和關(guān)鍵［J］．中國高等教育，2014(3、4):23 －25．