劉璐嬋

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210046)

在我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的年代，戶籍制度迎合并服務(wù)于僵化的體系，一定程度上起到了穩(wěn)定社會的作用。但是戶籍制度已不再是單純的人口管理制度，而是人為地將社會劃分為二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)分割，造成了一系列問題。隨著改革開放的進(jìn)一步深化，戶籍制度令社會保障制度的建立也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)分割的局面，而城鄉(xiāng)分化的社會保障體系又使戶籍改革步履維艱。因此，兩種制度成為彼此的羈絆，對城市化進(jìn)程產(chǎn)生了深刻而又現(xiàn)實(shí)的影響。

一、戶籍制度的歷史沿革

我國的戶籍制度是國家有關(guān)機(jī)關(guān)依法對公民的基本情況進(jìn)行收集、確認(rèn)和登記的行政管理制度，包括人口的登記制度和管理制度，因此，戶籍制度實(shí)際上是圍繞人口登記和管理的社會管理制度。［1］“狹義的、本質(zhì)意義上的戶籍制度，是依法收集、確認(rèn)與提供個(gè)人的身份、住址、親屬關(guān)系等人口基本信息的行政管理制度”。［1］建國初期，憲法規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。其后由于各種政治、經(jīng)濟(jì)的原因，我國開始限制和控制農(nóng)民盲目流入城市。1958年1月9日，第一屆全國人大常委會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》?！稐l例》明確規(guī)定，中華人民共和國公民都應(yīng)當(dāng)依照條例的規(guī)定履行以戶為單位的戶口登記。其中第十條第二款明確規(guī)定:“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)?！薄稐l例》對常住戶口登記、暫住戶口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更登記以及法律責(zé)任等戶籍管理的基本內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定，將戶籍管理納入了法制軌道。同時(shí)正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，首次以法規(guī)形式限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)。至此，限制農(nóng)民進(jìn)城的二元戶籍制度開始以立法形式正式確定下來。［2］1984年開始，國家允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。次年，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立終于使戶籍制度做出了相應(yīng)的初級改革，居民身份證制度開始實(shí)施，并且有了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的指標(biāo)。1997年，國務(wù)院規(guī)定從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。到了2001年3月30日，國家對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。

本文討論的不是狹義的戶籍制度，而是附加了各種社會福利、行政優(yōu)惠、地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的人口限制制度，因此戶籍制度改革并不是指消除戶籍制度，而是改革其中不合理的部分，剝離戶籍制度背后人為附加的不平等因素。

二、戶籍制度改革遲遲未行，限制社會保障的進(jìn)一步發(fā)展

從戶籍制度產(chǎn)生以來，城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)造成了很多問題，尤其約束了社會保障的發(fā)展。戶籍制度維護(hù)了二元結(jié)構(gòu)，限制了人口流動(dòng)，妨礙了社會公平，限制了社會的進(jìn)步。

(一)限制人口流動(dòng)，浪費(fèi)人口紅利，雇主與勞動(dòng)力無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)匹配

觀察中國人口結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，中國由于計(jì)劃生育政策和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展導(dǎo)致我國人口轉(zhuǎn)變提前完成。它的一個(gè)最重要的表現(xiàn)就是我們由青少年人口負(fù)擔(dān)率比較重的人口結(jié)構(gòu)變成了勞動(dòng)力比較豐富的人口結(jié)構(gòu)。我國勞動(dòng)年齡人口越來越多，勞動(dòng)力供給充足，儲蓄率高，生產(chǎn)性強(qiáng)，逐漸形成了人口紅利。［3］這是我國擁有的無可比擬的資源，是在承載人口壓力的負(fù)擔(dān)下逐漸取得的優(yōu)勢。

然而，從戶籍制度變遷歷史中，我們可以看出，1958年到1978年，是我國對人口遷徙及流動(dòng)控制十分嚴(yán)格的時(shí)期。相應(yīng)地，到20世紀(jì)六七十年代，建國后出生的大規(guī)模人口已經(jīng)走出成長期，開始成為新一批勞動(dòng)力。新的人力資源開始形成，然而由于戶籍制度，這種資源無法在市場上自由流動(dòng)。農(nóng)村人口被嚴(yán)格地束縛在土地上，城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)規(guī)模小，頻率低。直至20實(shí)際80年代初期，大量的勞動(dòng)力才開始突破制度的束縛，自發(fā)地跨越城鄉(xiāng)、地區(qū)、部門和所有制界限尋找就業(yè)機(jī)會?？梢哉f，在這之前，我們并沒有充分利用人口紅利。

同時(shí)，勞動(dòng)力流動(dòng)是工業(yè)革命以來社會生產(chǎn)過程技術(shù)基礎(chǔ)不斷變革的客觀要求，它也是在執(zhí)行一種有用的社會功能——使得員工與那些對他們的技能評價(jià)最高的雇主匹配起來的功能。這是勞動(dòng)者選擇職業(yè)、企業(yè)選擇雇員的過程［4］，即讓雇主與勞動(dòng)者在流動(dòng)中相互滿足，實(shí)現(xiàn)能力、技術(shù)與薪酬、待遇的最優(yōu)匹配，使“人盡其才，物盡其用”，達(dá)到勞動(dòng)力市場的動(dòng)態(tài)平衡。如果限制勞動(dòng)力流動(dòng)，就會使匹配過程受到阻止，這有可能造成人力資源的浪費(fèi)。可見，在一定程度上，戶籍制度在市場經(jīng)濟(jì)中起到負(fù)面作用——它使勞動(dòng)力流動(dòng)的成本更高。勞動(dòng)力會盡量避免選擇高成本的流動(dòng)，這就使一部分潛在的勞動(dòng)力失去了活力，實(shí)現(xiàn)不了完全匹配。［5］

(二)維護(hù)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不利于社保實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

劉易斯認(rèn)為二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中源于城鄉(xiāng)不同的資源特征而自然形成的。但在我國，除了自然形成的動(dòng)力外，還附加了人為推動(dòng)力——戶籍制度。自1958年以來，我國的城鄉(xiāng)分化就拉開了序幕。城市部分逐漸走上有序發(fā)展的道路，諸如交通、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、福利設(shè)施、供電供暖、教育醫(yī)療等公共建設(shè)開展得如火如荼;農(nóng)村則逐漸落后于城市，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，公共建設(shè)滯后，發(fā)展水平低下。尤其是在改革開放之后，城市發(fā)展進(jìn)一步加快，二者差距越拉越大。按庫茲涅茨的統(tǒng)計(jì)，世界發(fā)展中國家的城鄉(xiāng)差距最大為4.09倍，而中國在改革開放初竟高達(dá)6.08倍，為世界之最。［6］

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成、固定與強(qiáng)化催生了一系列二元政策及制度:城市地區(qū)普遍實(shí)行糧食供應(yīng)制度、副食品與燃料供應(yīng)制度、生產(chǎn)資源供應(yīng)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度和人才制度［7］等，而在農(nóng)村地區(qū)，部分項(xiàng)目是沒有的，即使有，也與城市實(shí)行的不一樣。可以說這些制度在設(shè)計(jì)之初，就已經(jīng)將城鄉(xiāng)區(qū)別對待，社會保障制度也是如此。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)前提下，社會保障分為城鄉(xiāng)兩部分。城市方面，社會保障項(xiàng)目增多，待遇升級，覆蓋面擴(kuò)大，而農(nóng)村社會保障制度建設(shè)仍不完善。

由戶籍制度導(dǎo)致的二元體制在一定程度上還對城鄉(xiāng)社保制度對接產(chǎn)生了阻撓。長期以來，社會保障的制度設(shè)計(jì)并未把城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，因此形成了制度性和體制性障礙。如今，相對發(fā)達(dá)的城市和相對落后的農(nóng)村的社會保障制度不僅相互分割，而且已經(jīng)形成了二元壁壘，致使城鄉(xiāng)在政策和體系上缺乏平等，導(dǎo)致國民待遇出現(xiàn)較大差別，使整個(gè)社會保障制度的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)。

可以看到，如果不解決二元體制的問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保一體化就是一句空話。戶籍制度導(dǎo)致二元結(jié)構(gòu)，二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致二元政策，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會保障制度“畸輕畸重”，發(fā)展失衡，因此進(jìn)一步阻礙未來城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接。

(三)提高社保制度城鄉(xiāng)一體化的成本

由于戶籍制度的實(shí)行，城鄉(xiāng)二元分化的程度加深，我們只能分別在農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)建立社會保障體制。在城市里，社會保障制度的基本框架已成型，包括社會保險(xiǎn)、社會福利和社會救助等項(xiàng)目。相對而言，農(nóng)民依舊在依靠家庭保障和土地保障，社保體系離他們還很遠(yuǎn)。所以，要將城鄉(xiāng)社保對接，就先要建立農(nóng)村社保的基本框架，要把保障項(xiàng)目一項(xiàng)一項(xiàng)補(bǔ)齊。這是耗時(shí)耗力又耗經(jīng)費(fèi)的，明顯增加了制度建設(shè)的成本。再者，由于社會保障具有剛性發(fā)展規(guī)律，即社會保障項(xiàng)目通常能增不能減，待遇往往能升不能降，這需要更快速度、更高質(zhì)量的制度建設(shè)。因此常常會發(fā)生這樣的事，即我們以城市為目標(biāo)，加快建設(shè)農(nóng)村社保體系，好不容易追上之后，才發(fā)現(xiàn)城市社保又發(fā)展到了新高度。這樣我們永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保一體化。可見，一旦二元化，問題就會層出不窮。

(四)群體間的區(qū)別對待有礙社會公平

社會公平既包括制度、結(jié)構(gòu)、機(jī)會的平等，也包括公民心理的協(xié)調(diào)與滿意。戶籍制度造成的相對剝奪感與公平感缺失有悖于社會保障制度的本質(zhì)，它所造成的后果不是一個(gè)制度能夠承擔(dān)的。

宏觀上來看，實(shí)現(xiàn)社會保障的一個(gè)重要目的即是實(shí)現(xiàn)社會公平，公平是現(xiàn)代社會保障制度的本質(zhì)和核心，我們有大量的工作是圍繞這個(gè)目的開展的。然而，現(xiàn)行的戶籍制度卻是人為地將社會公平打破，為不同的群體貼上“城鎮(zhèn)”、“農(nóng)村”的標(biāo)簽，成為了一種不公平、不公開的規(guī)則。誠然，戶籍制度的初衷是為了進(jìn)行社會管理，但它也在無形中禁錮了不知如何為自己爭取利益的農(nóng)民群體。戶口遷徙審核制度將大部分農(nóng)村人口限制在土地上，這個(gè)制度不僅是對這一群體的區(qū)別性對待，更是剝奪了他們參與競爭的機(jī)會?？梢哉f，與城市人口相比，農(nóng)村人口失去的是根本競爭權(quán)利。對于同樣的職位，戶籍制度沒有賦予農(nóng)民們競爭的資格。

其次，現(xiàn)行戶籍制度設(shè)置了一種原始障礙，它造成各競爭主體的起跑線扭曲。對于沒有城市戶口的農(nóng)村青年來說，無論個(gè)體如何努力，他們從一開始就喪失了“平等的初始機(jī)會”［8］，只能在自己的社會圈子里比賽，甚至終生無法體會到城市戶口的優(yōu)越性。對于已經(jīng)流動(dòng)在城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工來說，城市的發(fā)展展現(xiàn)給他們的是巨大的差異與對比，處處傳遞出農(nóng)民工被時(shí)代遺忘的信息，城鄉(xiāng)之間的貧富差距使他們產(chǎn)生一種相對剝奪感，同時(shí)，心理落差也使其幸福感缺失。這恰恰與我們所要達(dá)到的社會公平目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

三、社會保障的發(fā)展制約戶籍制度改革

從上述分析中我們發(fā)現(xiàn)，戶籍制度維護(hù)的二元結(jié)構(gòu)不僅限制了人口流動(dòng)，而且提高了城鄉(xiāng)社會保障制度一體化的成本，它妨礙了社會公平，限制了社會保障制度的發(fā)展。然而，從另一個(gè)角度而言，社會保障制度的不完善，也是戶籍制度改革無法順利開展的重要原因。

社會保障是一種福利制度安排，具有對國民收入進(jìn)行再分配，縮小貧富差距，維護(hù)社會公平的屬性。如今城鄉(xiāng)分化的現(xiàn)狀令城市的社會保障制度具有這些福利屬性，擁有城市戶口的居民則能夠順理成章地享受這些福利，而農(nóng)村居民則由于戶籍限制而“望洋興嘆”。正是由于戶籍制度為城市居民帶來了資源獨(dú)享，因此他們對于戶籍開放具有排斥心理，這令戶籍改革步履維艱。此外，如今二元的社會保障安排無形中維護(hù)了城鄉(xiāng)分割的格局，強(qiáng)化了戶籍制度帶來的“斷裂”，這在一定程度上也阻礙了戶籍制度改革的開展。

(一)城市社會保障受益群體排斥戶籍改革，既得利益者反對戶籍放開

在人們眼里，城市戶口就意味著工作、住房、社保和其他優(yōu)惠政策。對美好生活的向往使人們紛紛擠進(jìn)城鎮(zhèn)，爭取“非農(nóng)”戶口。在中國，這個(gè)戶口制度已不再僅僅是公共管理的工具，而是附加了各種社會福利、行政優(yōu)惠、地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的人口限制制度。城市戶口就像一塊“金盾牌”，對于城里人來說，它是金子;對于農(nóng)村人來說，它是盾牌。城市的社會保障制度完備，待遇也高，幾乎每個(gè)城市都有自己的最低生活保障線，只要有城市戶口就可以享受這些在農(nóng)村完全沒有的優(yōu)待。城市戶口為城市居民帶來獨(dú)占資源，可以說他們成為了戶籍限制的既得利益者。作為完善社會保障制度的直接受益群體，城市居民擔(dān)心有限資源被分享，因而反對開放戶籍限制。部分城市市民認(rèn)為，建立統(tǒng)一的保障制度就是無原則地開放城市社保，讓農(nóng)民涌入城市，與他們分享現(xiàn)有的福利。他們害怕失去享有的地位，同時(shí)也對自己的飯碗產(chǎn)生擔(dān)憂，因此，對農(nóng)村人采取排斥的態(tài)度。

(二)現(xiàn)行社會保障制度無形中維護(hù)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)斷裂

首先，社會保障制度的最初建立就反映了政策的偏向，側(cè)重發(fā)展城市社保拉大了城鄉(xiāng)差距。我國在1950年頒布了《中華人民共和國工會法》，1951年頒布實(shí)施《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，1953年修訂頒布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，之后，于1955年頒布《國家機(jī)關(guān)工作人員退休暫行辦法》，1957年發(fā)出《關(guān)于職工生活方面若干問題的指示》。但是在農(nóng)村，社會保障的雛形——1956年通過的《高級農(nóng)村生產(chǎn)合作社示范章程》——出現(xiàn)較遲，它是通過高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社組織實(shí)施的。此后，城市社會保障逐年發(fā)展，而農(nóng)村社保沒有什么大的進(jìn)展，經(jīng)歷了三年自然災(zāi)害的廣大農(nóng)民更是無力籌建自己的保障系統(tǒng)?？梢钥闯?，從一開始，制度建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)就在城市。這種政策偏向無形中拉大了城鄉(xiāng)間的差距，也人為地固化了城鄉(xiāng)之間的斷裂。

其次，管理體制的不健全限制了人口流動(dòng)，進(jìn)一步阻礙了城鄉(xiāng)融合與戶籍制度改革。我國現(xiàn)有的社會保障制度是與戶口掛鉤的，由所在地區(qū)、所在單位統(tǒng)一管理。各地勞動(dòng)部門業(yè)務(wù)往來較少，各省市之間沒有統(tǒng)一的遷入遷出機(jī)制，現(xiàn)行保障標(biāo)準(zhǔn)也不一致，致使社保賬戶轉(zhuǎn)移較為困難。此外，從各地勞動(dòng)保障局出臺的保障辦法實(shí)施細(xì)則中看到，個(gè)人均被要求“到本人戶籍所在地街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))社會保障事務(wù)所辦理申請手續(xù)”或“攜帶本市戶口”，這對于常年在外打工的流動(dòng)人群而言也是極為不方便的。因此，現(xiàn)行的社會保障制度維護(hù)了二元結(jié)構(gòu)，不利于城鄉(xiāng)進(jìn)一步融合。

再次，對于城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)人群而言，他們流動(dòng)在城鄉(xiāng)之間、城市之間，卻沒有相應(yīng)的保障機(jī)制來保護(hù)，以至于這些群體陷入了“福利真空”。農(nóng)民工作為典型的流動(dòng)人口，離開土地與家庭等于是放棄了傳統(tǒng)的土地保障。然而來到城市，農(nóng)民工因戶籍而受到的限制頗多，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會保險(xiǎn)項(xiàng)目存在各種不便，而社會救助待遇的制定需要在家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的基礎(chǔ)上開展，對于流動(dòng)中的人口，這些條件都無法滿足，因此享受不到與城市居民同等的福利。此外，由于農(nóng)民無論是終生死守幾畝薄田還是隨勞動(dòng)大軍涌入城市，他們都面臨一樣的問題:種地或者打工都是重體力活，等他們年老時(shí)，他們只能回家養(yǎng)老，城市社保里沒有他們的位置，只能回來落腳。因此城市人口與農(nóng)村人口各歸其位，這種無奈的選擇又會繼續(xù)下去。可見，社會保障制度的缺位一方面造成了流動(dòng)人口的“無保障狀態(tài)”，一方面導(dǎo)致流動(dòng)人口最終回歸農(nóng)村。因此城鄉(xiāng)分化并沒有得到改善。

四、社會保障制度與戶籍制度互相推進(jìn)的途徑

從上述的分析中看出，社會保障制度與戶籍制度之間存在很多矛盾之處，但同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)，這兩種制度間仍存在空隙，制度的沖突并非嚴(yán)重到無法調(diào)和。從社會保障改革后所取得的成就來看，我國社會保障事業(yè)是在穩(wěn)步發(fā)展的，所有的嘗試與成果皆說明，社會保障制度與戶籍制度不僅是相互制約的，而且兩者能夠相互推進(jìn)，摸索出一套適合中國的模式。

(一)改革戶籍制度，消除“準(zhǔn)入制度”背后的附屬利益

純粹的戶籍制度只是一項(xiàng)單純的制度，它在最初也發(fā)揮了相當(dāng)大的正面作用:一方面可以通過公民身份登記，從而證明身份并確立民事權(quán)利和行為能力;另一方面可以為政府制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、勞動(dòng)力合理配置等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料;此外，戶籍管理是治安管理的基礎(chǔ)和重點(diǎn)，在維護(hù)治安、打擊犯罪方面起到了巨大作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于各種因素，城鄉(xiāng)差距日益拉大，戶口逐漸演變成一道門檻。所有的分析均顯示，我們的戶籍制度背負(fù)了太多不屬于它的“利益”，各種利益諸如社會地位、收入標(biāo)準(zhǔn)、子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保福利的分配成為戶籍改革最大壁壘。社保與戶口的矛盾集中在戶口的附加利益上，而這正是戶籍改革的方向。如果戶籍背后這最關(guān)鍵的幾項(xiàng)利益都不存在了，那么戶籍的含金量也就微乎其微了。因此，著手剝離戶籍制度背后的附屬利益，就成了戶籍制度改革的重中之重。

(二)大幅度提高農(nóng)村社會保障水平，縮小城鄉(xiāng)社保差距

看起來，許多問題是由戶籍制度的存在造成的，但是單純的戶籍制度改革卻不能解決所有的問題。單單高呼戶籍改革是于事無補(bǔ)的，它背后的隱形制度會攀附到另一些制度上去，這樣的改革治標(biāo)不治本。只有改革了所有的相關(guān)制度，那么戶籍改革才指日可待。

從這個(gè)角度來看，社會保障的改革與完善，對戶籍改革有著至關(guān)重要的影響。除了土地和家庭，農(nóng)村沒有系統(tǒng)的保障，他們自然會追逐水平較高的城市社保。如果農(nóng)村建立了社會保障，并且具有相當(dāng)?shù)乃?，那么可以想象，至少有一部分農(nóng)民愿意留在農(nóng)村，而不是在城市間流離奔波。另一方面，城市社保不再是完全由政府包攬，而是開始調(diào)整為政府、企業(yè)與個(gè)人三方共同承擔(dān)，受保人同時(shí)享有權(quán)利與義務(wù)。城鄉(xiāng)差距縮小了，所謂的“城里人”和“鄉(xiāng)下人”的分別也自然會淡化，在一定程度上，福利門檻降低，城市戶口含金量下降，城市人口無須再保護(hù)既得利益，戶籍制度就又會恢復(fù)本來的面目了。

(三)逐步建設(shè)配套措施，有序開放戶籍限制

當(dāng)討論戶籍制度的改革時(shí)，我們不能忽略這樣一個(gè)問題:人人都看到戶籍背后巨大的利益，而人人也都具有追逐利益的本能，因此可以猜想，如果我們立刻放開戶籍限制，那么，會有多少人追逐利益而來?長期以來，農(nóng)民忍受著貧困，一旦有改變境況的機(jī)會出現(xiàn)，他們就會竭力爭取。我國地區(qū)發(fā)展不平衡，各地社保水平也不統(tǒng)一，因此，如果立即放開戶口限制，不僅僅是農(nóng)民，而且會有中小城鎮(zhèn)的居民流向大城市。然而，城市地區(qū)的公共設(shè)施、衛(wèi)生、安全及就業(yè)等尚未發(fā)展完善，社會保障制度的容納量也有限。如果沒法很好地接納這些人口，將適得其反。因此，戶籍開放不是一朝一夕的事，我們應(yīng)當(dāng)優(yōu)先建設(shè)基礎(chǔ)性配套措施，然后再有序開放戶籍限制。

五、結(jié)語

社會保障與戶籍是制度間的一場角力，是改革中制度、結(jié)構(gòu)的調(diào)整。不同國家在不同時(shí)期總會遇到制度與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的問題，不合適的制度不僅無利于決策，而且會阻礙政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至制約其他制度的創(chuàng)設(shè)和運(yùn)行。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，戶籍制度中不合理的成分也開始阻礙社會發(fā)展，不僅提高了城鄉(xiāng)社會保障制度一體化的成本，而且妨礙了社會公平，限制了社會保障制度的發(fā)展。反之，由于我國社會保障制度的不完善，也阻礙了戶籍制度改革的進(jìn)程。但是，社會保障制度與戶籍制度不僅是相互制約的，兩者還能夠在一定條件下相互推進(jìn)，摸索出一套適合中國的模式。因此，在社會保障制度與戶籍制度的角力中，應(yīng)當(dāng)不斷消除引發(fā)制約的因素，及時(shí)、有效地進(jìn)行調(diào)整。

［1］《人口研究》編輯部.戶籍制度50年［J］.人口研究，2008 (1):43—50.

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